Регламенты ЕС

Согласно ст. 288 ДФЕС понятие "регламент" (англ. regulation; фрапц. reglement) определяется следующим образом: "Регламент имеет общее действие. Он является обязательным в полном объеме и подлежит прямому применению во всех государствах-членах".

Из содержащейся в ст. 288 ДФЕС нормативной дефиниции, а также из правотворческой практики вытекают следующие юридические свойства регламента:

• 1) регламент содержит правила поведения общего, а не индивидуального характера, т.е. является нормативным актом;
• 2) регламент имеет обязательную силу на территории всех государств – членов ЕС;
• 3) регламент является актом прямого действия, т.е. непосредственно наделяет физических и юридических лиц субъективными правами и обязанностями.

Принятый регламент не требует для вступления в действие никакой ратификации или выполнения государствами-членами иных действий, осуществляемых при заключении международных договоров.

При этом согласно судебной практике Суда ЕС государства- члены не вправе подменять регламент собственными правовыми актами. Юридические нормы, содержащиеся в регламенте ЕС, применяются и действуют благодаря тому единственному факту, что они закреплены в статьях регламента. В связи с этим регламент часто сравнивают с федеральным "законом" в материальном смысле (в отличие от рассматриваемой ниже директивы, которая аналогична "основам законодательства").

Итак, издавая регламент, Союз непосредственно регулирует общественные отношения на всей своей территории, вводит единообразные правила поведения их участников. Обладая верховенством над национальным правом, регламент вытесняет законы и подзаконные акты государств-членов из регулирования конкретной сферы общественной жизни.

Подводя итог сказанному, определение регламента как источника вторичного права ЕС можно сформулировать следующим образом: Регламент – это нормативный правовой акт ЕС, имеющий обязательную силу и прямое действие на всей его территории.

Директивы ЕС

Второй главной формой правотворчества институтов ЕС выступает директива (англ., франц. directive). Согласно ст. 288 ДФЕС: "Директива имеет обязательную силу для каждого государства-члена, кому она адресована, в отношении результата, которого требуется достичь, но оставляет в компетенции национальных инстанций выбор формы и способов достижения". Из этого положения, а также из правотворческой практики вытекают следующие юридические свойства директивы:

• 1) директива, как и регламент, содержит правила общего характера, т.е. является нормативным актом;
• 2) директива, аналогично регламенту, обязательна для исполнения, обладает юридически обязательной силой. Как и регламент, она не нуждается в последующей ратификации в государствах-членах и может действовать вопреки воле некоторых из них;
• 3) также аналогично регламенту директива, как правило, обязательна на всей территории Союза. Хотя ст. 288 ДФЕС допускает издание директив в отношении отдельных государств- членов, на практике подавляющее большинство директив принимаются как обязательные для всех государств.

Главный специфический признак директивы, отличающий ее от регламента, состоит в том, что директива не предназначена для прямого применения. Директива адресуется государствам-членам, которые обязаны привести свое национальное право в соответствие с ее нормами. В связи с этим в заключительные положения директив традиционно включается специальная статья со следующей формулировкой: "настоящая директива адресована государствам-членам", или в переводе с французского: "адресатами настоящей директивы являются государства-члены".

Каким образом государства должны приводить свое национальное право в соответствие с директивой Союза?

Как следует из ст. 288 ДФЕС, "выбор формы и способов достижения" результата, предписанного директивой, они осуществляют самостоятельно. С учетом предмета директивы и особенностей правовой системы конкретного государства-члена, трансформация (англ., франц. transposition) директив в национальное право осуществляется посредством изменения или отмены действующих либо издания новых законов и подзаконных актов.

В зависимости от формы правления и государственного устройства страны это может потребовать усилий со стороны органов разных ветвей и уровней власти: общегосударственного парламента, правительства, министерств и ведомств, органов субъектов федерации, регионов, а иногда и местного самоуправления. При этом согласно требованиям, закрепляемым в самих директивах, все правовые акты, принятые в целях трансформации конкретной директивы, должны содержать ссылку па нее, т.е. указывать, например, что такой-то закон принят в соответствии с директивой Европейского парламента и Совета ЕС от такого-то числа, с таким-то названием и официальным номером.

Данное предписание вводится для того, чтобы обеспечить толкование правовых актов национальными судами строго в соответствии с директивой, послужившей для них основой (так называемое правило "лояльной интерпретации", установленное Судом ЕС) (см. 2.2.).

Тексты национальных актов, принятых на основании директивы, государства-члены обязаны направлять Европейской комиссии как институту ЕС, осуществляющему надзор за соблюдением права ЕС. С этой целью в заключительные положения директив, как правило, включается следующее предписание: "Государства-члены направляют Комиссии тексты основных положений внутреннего права, которые они принимают в сфере, регулируемой настоящей директивой".

Очевидно, что время, в течение которого национальное право приводится в соответствие с директивой, не должно быть бесконечным. С этой целью в принимаемых директивах всегда указывается срок трансформации – период времени, до истечения которого государства-члены обязаны привести свое право в соответствие с директивой.

Этот срок закрепляется указанием на календарную дату и может составлять, в зависимости от предмета директивы, от нескольких месяцев до нескольких лет. Приведем в качестве примера Директиву 2008/48/ЕС "О договорах потребительского кредита", принятую Европейским парламентом и Советом ЕС 23 апреля 2008 г.^[6] Согласно ее ст. 27 "Трансформация": "Государства-члены принимают и публикуют до 12 мая 2010 г. положения, необходимые с целью обеспечить свое соответствие настоящей Директиве. Они незамедлительно информируют об этих положениях Комиссию. Они применяют эти положения с 12 мая 2010 г.". Срок трансформации в данном примере, таким образом, составил немногим более двух лет и истек 12 мая 2010 г.

Если какое-либо государство независимо от причины не приведет свое законодательство в соответствие с директивой в течение установленного срока, то подобное бездействие приравнивается к нарушению обязанностей, вытекающих из учредительных документов, т.е. признается правонарушением с точки зрения права ЕС. За это правонарушение любое государство может быть привлечено к ответственности Комиссией перед Судом ЕС, включая наложение на него штрафных санкций, выплачиваемых в бюджет ЕС (см. 4.6).

Итак, по сравнению с регламентом-"законом" директива представляет собой нормативный правовой акт, закрепляющий основы законодательства в конкретной сфере общественной жизни.

В своей судебной практике Суд ЕС признал, что при определенных обстоятельствах директива может обладать прямым действием.

Такое расширительное толкование было связано с потребностями повседневной жизни, а именно с тем, что государства-члены не всегда точно и в срок трансформируют положения директив. Представим себе ситуацию, что государство-член А привело свое законодательство в соответствие с конкретной директивой, а государство-член Б – нет или сделало это не полностью. В таком случае граждане первого государства приобретают дополнительные права и свободы, а граждане второго данных прав лишаются, по крайней мере на время (ибо в их государстве положения директивы не были включены в национальное законодательство). Разумеется, против второго государства Европейская комиссия начнет расследование, результатом которого может стать наложение Судом ЕС на государство-нарушителя штрафных санкций в бюджет ЕС. Но до того как данное государство исполнит свою обязанность по трансформации директивы, его граждане будут ограничены в своих правах по сравнению с гражданами других государств-членов, которые трансформировали директиву в установленный срок.

Описанная ситуация несовместима с принципом равенства, который является одной из базовых ценностей ЕС (см. 2.4). Поэтому Суд ЕС, столкнувшись на практике с подобными случаями, постановил, что директива должна стать источником прямого действия: "Было бы несовместимым с обязательной силой, которую придает директиве ст. 189 [ныне ст. 288 ДФЕС], исключать, в принципе, возможность заинтересованных лиц основывать свои требования на установленных в ней обязанностях"^[7].

В то же время прямое действие директив, в отличие от регламентов, не является безоговорочным. Необходимо выполнение четырех условий, установленных в судебной практике Суда ЕС^[8]: – во-первых, положения директивы должны быть безусловными и довольно четкими. Соответственно, прямого действия не приобретают программные положения директив, из которых невозможно вывести определенных прав и обязанностей участников правоотношений;

• – во-вторых, нужно, чтобы истек срок трансформации. Директива способна приобрести прямое действие лишь после того, как закончился период времени, предоставленный Союзом государствам-членам для трансформации директивы в свое национальное право;
• – в-третьих, предполагается, что директива не трансформирована в полной мере конкретным государством. Другими словами, нормативное положение директивы начинает действовать непосредственно только в том случае, если государство-член не воспроизвело его в национальном законодательстве (т.е. не исполнило свою обязанность, вытекающую из принятия директивы). Если же эта обязанность исполнена, то в прямом действии директивы нет необходимости;
• – наконец, в четвертых, наиболее серьезное ограничение, которое установил Суд ЕС в отношении прямого действия директив, заключается в следующем: "Директива не может сама по себе налагать обязанности на индивидов".

Отсюда следует, что непосредственно действовать и применяться в судах могут исключительно те нормы директивы, из которых вытекают права частных лиц в отношении государств-членов. Таким образом, директива способна применяться напрямую лишь в правоотношениях вертикального характера "индивид – публичная власть", причем физическое или юридическое лицо всегда выступает управомоченной стороной. В горизонтальных правоотношениях, связывающих граждан и юридических лиц друг с другом, директива прямого действия не приобретает.

В связи с этим в правовой доктрине ЕС сформировалась классификация прямого действия на "горизонтальное" и "вертикальное" пряное действие. Регламенты в полной мере обладают и "горизонтальным", и "вертикальным" прямым действием, т.е. непосредственно устанавливают как права, так и обязанности частных лиц. Директивы, напротив, могут приобрести только "вертикальное" прямое действие.

Следует отметить, что понятие "государство" и производные от него выражения в судебной практике Суда ЕС истолкованы очень широко. Под это понятие подпадают не только его органы и должностные лица государств-членов, но также любые носители публичной власти на их территории (включая муниципалитеты и другие юридические лица публичного права) и находящиеся в государственной (муниципальной) собственности предприятия и учреждения.

Тем не менее даже такая широкая интерпретация понятия "государство" не вполне отвечает целям директив и принципам права ЕС. Например, если ущемляются трудовые права гражданина, работающего на государственном предприятии, то он может отстаивать эти права, опираясь непосредственно на директивы ЕС в области трудового права^[9]. Если тот же гражданин работает на частном предприятии, то он подобной возможности лишается^[10].

В данном примере также имеет место нарушение принципа равенства, только в другом контексте. По этой причине судебная практика Суда ЕС подверглась критике со стороны многих правоведов, призвавших Суд ЕС признать, что директива может обладать и горизонтальным прямым действием.

Для исправления ситуации Суд ЕС, однако, избрал другой путь. Он постановил, что физическое или юридическое лицо, которому причинен ущерб по причине нарушения государством- членом норм объективного права Союза (в том числе неисполнением директивы), приобретает право требовать от этого государства компенсации понесенного ущерба (см. 5.6).

В указанном примере первый гражданин может обращаться в суд с иском к ответчику – государственному предприятию непосредственно на основании директивы. Что касается работника частного предприятия, то он не может в судебном порядке преследовать работодателя (ибо директива не имеет "горизонтального" прямого действия), но получает право обращаться в национальный суд с иском к соответствующему государству с целью возместить понесенный ущерб.

В итоге получается, что ответственность за неисполнение директив всегда будут нести государства-члены. Единственный способ избежать этой ответственности – точно и в срок трансформировать директиву в национальное право, т.е. исполнить свои обязанности в качестве адресата директивы.

Итак, директивы как основы законодательства ЕС являются источником юридических норм, которые подлежат трансформации (включению) в правовые акты государств-членов, но при определенных условиях могут действовать и непосредственно. Нормы директивы, способные иметь прямое действие, также могут служить правовым основанием для требований к государству о возмещении вреда, понесенного в связи с неисполнением или ненадлежащим исполнением государством своих обязанностей из директивы.

14. Юридические свойства решений, рекомендаций, заключений, акты sui generis.

Решения ЕС

Следующим видом правовых актов Союза выступает решение (англ. decision; франц. decision). Решения ЕС в полной мере обладают юридически обязательной силой и, по общему правилу, не требуют ратификации государствами-членами.

В соответствии с официальным определением решения в ст. 288 ДФЕС: "Решение является обязательным в полном объеме. Когда решение указывает адресатов, оно обязательно только для них". Данное определение следует уточнить. Поскольку для установления единообразных правовых норм ЕС, т.е. для гармонизации (в том числе унификации) права государств-членов используются регламенты ("законы" ЕС прямого действия) и директивы ("основы законодательства" ЕС), решение представляет собой юридически обязательный акт ЕС, не направленный на гармонизацию национального права.

На практике решения издаются институтами ЕС в четырех основных целях:

– во-первых, в целях установления индивидуальных предписаний, адресуемых как государствам-членам, так и физическим или юридическим лицам (например, решения Европейской комиссии в области контроля за соблюдением права конкуренции ЕС, которые санкционируют или запрещают государствам-членам предоставлять помощь конкретным предприятиям или которые налагают штрафы на предприятия, злоупотребляющие доминирующим положением);

– во-вторых, в целях назначения на должности в институтах, органах, учреждениях ЕС (например, решение Европейского парламента о назначении Европейского омбудсмена или решение Совета ЕС о назначении членов Счетной палаты);

– в-третьих, в целях осуществления внешнеполитических мероприятий, особенно, в рамках общей внешней политики и политики безопасности ЕС (например, решения Совета ЕС о заключении новых международных соглашений или проведении военных операций за пределами Союза);

– в-четвертых, в целях установления некоторых организационных положений (например, в соответствии со ст. 86 ДФЕС Европейский совет может принять решение, расширяющее полномочия Европейской прокуратуры, в 2005 г. решением Европейского парламента утвержден Статут депутатов этого института ЕС).

5. Рекомендательные акты ЕС (рекомендации и заключения)

Наряду с правовыми актами, имеющими юридически обязательную силу (регламенты, директивы, решения), институты ЕС могут издавать акты рекомендательного действия. В соответствии со ст. 288 ДФЕС подобные акты издаются в двух формах – рекомендация и заключение.

Их общим признаком является отсутствие обязательности и, соответственно, добровольность исполнения содержащихся в них предписаний (пожеланий): "Рекомендации и заключения не обладают обязательной силой" (ст. 288 ДФЕС). Ввиду отсутствия обязательной силы рекомендации и заключения всегда считаются незаконодательными актами ЕС, даже если они изданы институтами Союза, осуществляющими законодательную функцию (Европейским парламентом и Советом). По той же причине не предусмотрено их оспаривание в Суде ЕС посредством исков об аннулировании (ст. 263 ДФЕС).

Фактически рекомендации и заключения могут рассматриваться, скорее, как "предправовые" акты, поскольку их подготовка часто предшествует изданию юридически обязательных актов в форме регламентов, директив, решений. Например, Директиве 2007/64/ЕС Европейского парламента и Совета от 13 ноября 2007 г. о платежных услугах на внутреннем рынке[11] предшествовали три рекомендации, принятые Европейской комиссией в конце XX в. (одна из них установила Европейский кодекс хорошего поведения в области электронных платежей, предназначавшийся для добровольного применения). Аналогичным образом, решению Совета ЕС, принимающему или отклоняющему заявку третьей страны о приеме в состав ЕС согласно ст. 49 ДЕС должно предшествовать заключение Комиссии, в котором дается оценка соответствия этой страны условиям вступления в ЕС.

Правовые акты рекомендательного характера также принимаются в тех областях, где Союз не наделен полномочиями издавать юридически обязательные акты в форме регламентов и директив, направленных на гармонизацию национального права (например, рекомендации по вопросам образования). При этом Совет ЕС и Европейская комиссия вправе издавать рекомендации по любым вопросам, прямо не отнесенным к компетенции ЕС (ст. 292 ДФЕС).

Различие между рекомендациями и заключениями ЕС состоит в следующем. Рекомендации – это акты, посредством которых институт ЕС предлагает добровольно совершить определенные действия или воздержаться от их совершения. Рекомендации (англ. recommendation; франц. recommandation) могут иметь как индивидуальный, так и нормативный характер. Примером первых являются рекомендации Совета ЕС в соответствии со ст. 126 ДФЕС, адресуемые конкретному государству-члену, в котором возник чрезмерный бюджетный дефицит. Неисполнение подобной рекомендации в дальнейшем может повлечь принятие в адрес государства-члена юридически обязательного решения, в том числе налагающего штрафные санкции.

Нормативные рекомендации содержат общие правила поведения, как, например, в указанном выше Европейском кодексе хорошего поведения в отношении электронных платежей, предшествовавшем изданию Директивы 2007/64/ЕС о платежных услугах на внутреннем рынке. Поскольку за нарушение этих правил не наступает юридической ответственности, подобные акты часто рассматриваются в западной доктрине в качестве источников "мягкого права" (рекомендательных норм).

Заключения – акты, выражающие официальную позицию института ЕС по какому-либо вопросу. В дословном переводе название этих актов звучит как "мнение" (англ. opinion; франц. avis). Например, если государства-члены нарушают нормы права ЕС, то Европейская комиссия после поведения расследования направляет им "мотивированное заключение", в котором устанавливается срок для исправления нарушений. По истечении этого срока, если государство не предприняло необходимых мер, Комиссия вправе возбудить против него дело в Суде ЕС (ст. 258 ДФЕС). В ходе своей деятельности заключения могут принимать и другие институты ЕС, например, Счетная палата (ст. 287 ДФЕС).

Несмотря на то что рекомендации и заключения, как таковые, не обладают юридически обязательной силой, данные акты нельзя рассматривать как полностью лишенные правовых последствий. В частности, в тех случаях, когда законодательные или иные юридически обязательные акты ЕС должны приниматься после консультации с другими институтами, неполучение их заключения (или непредоставление разумного срока для вынесения заключения) рассматривается Судом ЕС как существенное нарушение процедуры, которое может повлечь отмену принятого юридически обязательного акта.

Например, законодательные акты ЕС в области предупреждения мошенничества, посягающего на финансовые интересы Союза, должны приниматься Европейским парламентом и Советом ЕС после обязательной консультации с Счетной палатой (ст. 325 ДФЕС). В рамках этой консультации последняя выносит заключение, содержащее ее оценку законопроекта.

В отношении рекомендаций Суд ЕС постановил[12], что органы судебной власти государств-членов не только могут, но и обязаны "принимать их во внимание" в качестве актов толкования национального законодательства, принятого во исполнение права ЕС, а также когда рекомендации дополняют собой юридически обязательные нормы права ЕС.

Акты sui generis (лат. особого рода)

- акты, принятые в формах, не предусмотренных учредительными документами и имеющие поэтому рекомендательный характер (аналогично рекомендациям и заключениям). Акты sui generis обычно издаются на этапе подготовки к принятию юридически обязательных актов, в том числе в целях выражения политических позиций европейских институтов и консультаций с общественностью:

· «резолюции»,

· «декларации»,

· «белые книги»

· «зеленые книги»

· Guidelines

· Action points

Вполне естественно, что такие "изобретенные" институтами акты не способны обладать юридически обязательной силой для других субъектов, в том числе для государств-членов и граждан. Они носят либо подготовительный и программный характер (издаются в процессе подготовки регламентов, директив, решений как юридически обязательных правовых актов Союза), либо политический характер (отражают политическую позицию института по какой-либо проблеме).

Так, перед внесением в Европейский парламент и Совет ЕС проектов новых законодательных актов Союза Европейская комиссия публикует законодательную программу и так называемые "консультационные документы" в форме "белых книг" (франц. livre blanc; англ. White paper), "зеленых книг" (франц. livre vert; англ. Green paper) и "сообщений" (англ., франц. communication)[7].

Посредством консультационных документов Комиссия организует широкое общественное обсуждение возможных вариантов действий ЕС, определяет собственные политические и правовые подходы к решению тех или иных вопросов. Например, разработке европейской космической политики, впервые включенной в компетенцию ЕС Лиссабонским договором 2007 г., предшествовало принятие таких консультационных документов Комиссии, как Зеленая книга "Европейская космическая политика" (предварительная стратегия объемом 35 страниц), подготовленная в январе 2003 г. и обнародованная в ноябре того же года Белая книга "Космос: новая европейская граница для расширяющегося Союза. План действий по реализации европейской космической политики" (детальный программный документ объемом 85 страниц). В апреле 2007 г. в этих же целях Комиссия представила Европейскому парламенту и Совету ЕС Сообщение "Европейская космическая политика", дополненное в сентябре 2008 г. Рабочим документом Комиссии (еще один вид актов sui generis) под названием "Доклад о прогрессе европейской космической политики".