Чтобы понять, каким образом может и должна в дальнейшем развиваться деятельность по ОВОС в России, необходимо хотя бы кратко осмыслить, какие именно шаги и почему были сделаны как в нашей стране, так и во всем мире в этой области за последние 25 лет.

ОВОС ЗА РУБЕЖОМ

За рубежом началом деятельности под названием ОЦЕНКА ВОЗДЕЙСТВИЯ НА ОКРУЖАЮЩУЮ СРЕДУ (Environmental Impact Assessment) считается принятие Конгрессом Соединенных Штатов Америки (в канун Рождественских праздников 1969г.) и затем подписание Президентом США Р. Никсоном (1970г.) законодательного акта "О национальной политике в области окружающей среды" (National Environmental Policy Act - NEPA). Данный законодательный акт был принят для координации деятельности федеральных ведомств, с тем чтобы "использовать систематический, междисциплинарный подход, при котором обеспечиваются интеграция естественных и общественных наук, проектирование среды обитания при планировании и принятии решений" [23]. Ответственность за методическое обеспечение и анализ выполнения этого акта была возложена на специально образованный при Президенте США Совет по качеству окружающей среды (Council on Environmental Quality), который в 70-е годы издал серию методических материалов по реализации процедур ОВОС.

В соответствии с NEPA инициатор хозяйственной деятельности, прежде чем принять решение о реализации проекта, к осуществлению которого причастны органы федерального правительства, должен подготовить Заявление о воздействии на окружающую среду (ЗВОС). В статье 1502.2 NEPA указывается, что "ЗВОС должно являться средством оценки воздействия на окружающую среду в результате планируемого действия, а не оправданием уже принятого решения". Несмотря на рамочный характер этого законодательного акта, в соответствии с ним началась активная деятельность по подготовке документов, сопровождающих выработку хозяйственных решений. Учрежденное в 1970г. Агентство по охране окружающей среды США (Environmental Protection Agency) также включилось в выработку методических материалов по обеспечению процесса ОВОС и практическую оценку хозяйственных проектов, осуществляемых федеральным правительством. Огромное давление на инициаторов хозяйственной деятельности стали оказывать суды, которые с первого же дня после вступления NEPA в силу были вынуждены рассматривать дела, связанные с исками, предъявляемыми общественными объединениями экологов и рядовыми гражданами по поводу невыполнения заказчиками требований указанного законодательного акта.

В 1979г. Совет по качеству окружающей среды США утвердил "Правила по выполнению процедур ОВОС", установленных NEPA, которые в 1986г. на основе практического опыта были существенно переработаны [36]. На основе NEPA правовые службы отдельных штатов США разрабатывают и принимают на законодательном уровне собственные правила по выполнению процедур ОВОС. В настоящее время такая работа проделана более чем в 15 штатах.

В те же годы, что и в США, процесс ОВОС начал использоваться в системе принятия решений Канады, Франции, Нидерландов, Великобритании, Германии и некоторых других западных стран.

В 1972-1973 гг. федеральное правительство Канады, хотя и находилось под сильным влиянием NEPA, ввело свой порядок проведения ОВОС, издав Инструктивную директиву по ОВОС, которая определяла суть и цель федеральной экологической оценки [11]. В 1995г. вступил в силу принятый тремя годами раньше закон Канады "Об экологической оценке", а федеральное Агентство по оценке воздействия на окружающую среду Канады было преобразовано в Канадское агентство по экологической оценке.

Законодательные акты, содержащие элементы процесса оценки воздействия на окружающую среду, были приняты в Австралии (1974г.), Франции (1976г.), Новом Южном Уэльсе (1979г.).

В 1985г. Европейская экономическая комиссия (ЕЭК) ООН приняла Директиву 85/337/ЕЭС для стран - членов Европейского экономического сообщества (ЕЭС) "По оценке воздействия некоторых государственных и частных проектов на окружающую среду" [30], на основе которой были изданы самостоятельные законодательные и/или административные акты о применении процедур ОВОС в системе принятия хозяйственных и иных решений в ФРГ (1990г.), Греции (1986г.), Ирландии (1989г.), Дании (1989г.), Италии (1988г.), Нидерландах (1987г.), Испании (1987г.), Португалии (1990г.), Новой Зеландии (1986г.), Японии (1986г.) и ряде других стран [15]. Обсуждение методологических подходов к решению отдельных проблем проведения ОВОС происходит на многочисленных международных конференциях и семинарах, наиболее представительными из которых являются ежегодные конференции Международной ассоциации оценки воздействий (International Association of Impact Assessments). Одна из последних конференций этой Ассоциации проходила в 1994г. в Оттаве (Канада) под девизом "ОВОС - 25 лет".

Опыт использования методологии ОВОС позволил странам - членам ЕЭС в целях предотвращения межнациональных экологических конфликтов подготовить и принять в 1991г. международную Конвенцию "Об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте", которую подписал и Советский Союз [25].

Анализируя этапы становления идеологии ОВОС за рубежом и накопленный там практический опыт подготовки и принятия решений с учетом экологического фактора, можно подметить следующее.

Во-первых, законодательное закрепление процедур ОВОС в зарубежной практике ознаменовало собой в 70-е годы переход от "реактивного" подхода в природоохранной деятельности, при котором охрана окружающей среды сводилась к борьбе с уже имевшим место излишним загрязнением природных компонентов (воды, воздуха, земли и т.д.), к "превентивному" подходу, при котором искусственно моделируются изменения окружающей среды, могущие последовать за осуществлением хозяйственного проекта, до того, как будет принято решение о его реализации.

Во-вторых, процесс ОВОС стал механизмом участия общественности в процессе принятия решений о хозяйственном развитии, применение которого гарантирует включение результатов обсуждений в само хозяйственное решение. Однако все это стало возможным благодаря устойчивым демократическим традициям, существующим в большинстве западных стран. Как само собой разумеющееся, на Западе для разрешения острейших экологических конфликтов использовали традиционные способы: общественное обсуждение, опрос общественного мнения, защиту экологических потребностей граждан с помощью судебного механизма и т.д., - которые всегда помогали народам этих стран решать разнообразные проблемы, возникающие в других областях общественной жизни и касающиеся большого числа людей.

В-третьих, все решения о хозяйственном развитии на Западе принимаются политиками разного уровня, то есть людьми, которые занимают выборные посты. Эти лица имеют право дать согласие на осуществление хозяйственного проекта, даже если его реализация может иметь значительное воздействие на окружающую среду. Однако в этом случае последствия, в том числе и политические, заставляют их тщательно взвешивать имеющиеся аргументы и учитывать экологический аспект при принятии решений. Это, пожалуй, самое важное. Законодательное закрепление ОВОС в западных странах и довольно эффективное применение этого процесса на практике свидетельствует о том, что им удается достичь компромисса между социально-экономическими целями и экологическими потребностями общества по каждому подготавливаемому решению, реализация которого повлияет на качество окружающей среды.

ОВОС В РОССИИ

Официальным началом деятельности по оценке воздействия на окружающую среду в нашей стране принято считать 1985г, когда были утверждены строительные нормы и правила (СНиП 1.02.01-85) "О составе, порядке разработки, согласования и утверждения проектно-сметной документации на строительство предприятий, зданий и сооружений" [44]. В приложении №4 "Охрана окружающей природной среды" указанного СНиП появилась рекомендация, согласно которой этот раздел рабочего проекта (проекта) строительства хозяйственного объекта должен был содержать "комплексную оценку оптимальности предусматриваемых технических решений по рациональному использованию природных ресурсов и мероприятий по предотвращению отрицательного воздействия строительства и эксплуатации предприятия, сооружения на окружающую природную среду, включая флору и фауну". Однако эта рекомендация долгое время не выполнялась. Среди причин такого "забвения" можно назвать, во-первых, отсутствие методической базы по проведению оценки экологической обеспеченности предусматриваемых технических решений при разработке обосновывающей документации, во-вторых, нетребовательность института государственной экспертизы проектов и смет по обеспечению выполнения этой рекомендации, в-третьих, отсутствие в проектных организациях и экспертных органах специалистов достаточной квалификации для выполнения работ по ОВОС и ряд других обстоятельств.

Не изменило ситуацию и требование Государственного комитета СССР по охране природы (1988г.) о том, что все проектные материалы, поступающие на государственную экологическую экспертизу, в разделе "Охрана окружающей природной среды" ТЭО/проекта строительства нового, реконструкции, расширения, технического перевооружения действующего предприятия должны "содержать результаты оценки воздействия планируемой деятельности на окружающую среду". Дополнительным прессом на заказчика явилось также постановление Верховного Совета СССР от 27.11.89 "О неотложных мерах по экологическому оздоровлению страны", согласно которому "финансирование и осуществление работ по всем проектам и программам должно производиться только при наличии положительного заключения государственной экологической экспертизы". Несмотря на это, при разработке обосновывающей документации по-прежнему подготавливался традиционный раздел "Охрана природы", основная цель которого заключалась в перечислении объектов, которые могут быть отнесены к природоохранным мероприятиям на будущем предприятии.

"Экологическая" переориентация деятельности "института проектирования" и соответствующие структурные изменения в проектных организациях начались по существу в 1992г, когда территориальные органы системы Госкомприроды СССР получили указание от руководства Комитета не принимать на государственную экологическую экспертизу обосновывающую документацию без информации об использовании в проектных решениях результатов проведения ОВОС [26]. В том же году Госкомприроды СССР была утверждена Временная инструкция о порядке проведения оценки воздействия на окружающую среду при разработке технико-экономических обоснований (расчетов) и проектов строительства народнохозяйственных объектов и комплексов (со сроком действия до 01.01.92), которая впервые использовала аббревиатуру ОВОС и явилась первым нормативным документом в этой области [5]. На основе Временной инструкции более 20 министерств и ведомств утвердили по согласованию с Госкомприроды СССР отраслевые инструкции по проведению ОВОС, которые стали первым "эшелоном" нормативной базы по оценке воздействия на окружающую среду.

К сожалению, принятый Закон Российской Федерации "Об охране окружающей природной среды" (19.12.91) не содержал требований о проведении ОВОС. Лишь в разделе IV Закона, где регламентируются экологические требования, указано, что при размещении предприятий, сооружений и иных объектов "должно быть обеспечено выполнение требований по учету ближайших и отдаленных экологических, экономических, демографических, нравственных последствий деятельности указанных объектов" [28].

Таким образом, ОВОС, как совокупность этапов, процедур и операций по учету экологических требований и условий при подготовке и принятии хозяйственных решений в нашей стране, была инициирована в 1988г. государственной экологической экспертизой. До этого времени ОВОС была уделом в основном коллективов ученых, которые под этим имели в виду главным образом научный прогноз изменений состояния окружающей среды, происходящих под влиянием антропогенной деятельности.

Для методического обеспечения процесса ОВОС Главная государственная экологическая экспертиза - одно из подразделений Госкомприроды СССР - от лица Комитета взяла на себя функции разработчика нормативной базы деятельности по ОВОС, ответственность за проведение которой возлагалась на инициатора, а точнее - на заказчика намечаемой хозяйственной деятельности.

В течение следующих 5 лет Минприроды России подготовило серию методических документов, регламентирующих процесс ОВОС на стадии разработки ТЭО/проекта строительства хозяйственного объекта на новом земельном участке [32, 40].

Параллельно велась работа по согласованию отраслевых инструкций по проведению ОВОС, подготовка которых также была инициирована Минприроды России. Основной целью разработки отраслевой нормативной базы по ОВОС было помочь отраслям максимально учитывать отраслевую специфику воздействия на окружающую среду, исходя из знания особенностей используемых технологий при подготовке обосновывающей документации на развитие того или иного предприятия [39].

Таким образом, утверждение процедуры ОВОС в России началось не законодательным путем, не через основополагающий природоохранительный закон, а через нормативную документацию органа государственного управления, регулирующего непосредственно подготовку проектной документации по реализации хозяйственной деятельности. Причины этого, как представляется, кроются в следующем:

· в закрытости системы подготовки и принятия решений о социально-экономическом развитии. В формировании таких решений принимают участие главным образом ведомства, в компетенции которых находится рассмотрение тех или иных вопросов хозяйственного развития. Общественность как партнер в выработке решений никогда не рассматривалась и ее участие в системе принятия решений до сих пор остается крайне ограниченным;

· в отсутствии реального инициатора/заказчика хозяйственной деятельности. При почти тотальной государственной собственности на средства производства и природные ресурсы в СССР государство одновременно выступало как инициатор деятельности, как заказчик и разработчик обосновывающей документации и как тот, кто реализует данный проект, контролирует ход его осуществления, потребляет результаты намеченной деятельности и находится в поле проявившихся последствий;

· в неэффективной организации проектно-сметного дела, при которой система проектирования не располагала и не располагает до сих пор простыми, действенными, специально сконструированными для этой цели механизмами выявления и учета вероятных последствий осуществления намечаемой деятельности. В настоящее время нормативные документы по проектированию не предусматривают требований обеспечения необходимости и возможности обращения разработчика решений по объекту от лица заказчика к общественности, населению при подготовке обосновывающей документации;

· в отсутствии у общественности традиций конструктивного обсуждения каких-либо решений и, тем самым, заинтересованного участия в формировании проектных решений по объекту намечаемой деятельности.

Несомненно, существуют и другие причины, по которым Россия еще долго могла пребывать в состоянии "борьбы с последствиями". Однако в случае с ОВОС можно с уверенностью утверждать, что практика и опыт мирового сообщества в области разрешения экологических проблем помогли России приступить к разработке и освоению методологии ОВОС и начать применять ее при подготовке хозяйственных решений. Принципиальное значение в организации этой деятельности имело создание государственной экологической экспертизы, анализ и обобщение результатов которой позволили сформулировать цели, задачи проведения ОВОС, обозначить исполнителей и участников этого процесса, определить роль общественности и установить ответственность заказчика за нарушение правил в данной области.