ПОСОБИЕ ДЛЯ ПРАКТИКОВ

Издательство РЭФИА

Москва - 1996

До недавнего времени оценка воздействия на окружающую среду (ОВОС) была достоянием исключительно научных кругов, которые при этом имели в виду главным образом научный прогноз изменений состояния окружающей среды, происходящих под влиянием антропогенной деятельности. В публикуемой книге изложены основные понятия, цель, задачи, принципы, область применения ОВОС как структурированного процесса по учету экологических требований законодательства Российской Федерации в системе принятия решений. Особое внимание уделено участию общественности в подготовке и реализации хозяйственных и иных решений, связанных со строительством новых, реконструкцией, расширением, техническим перевооружением действующих, консервацией или ликвидацией объектов материального производства через процедуру общественных слушаний.

Книга предназначена для представителей заказчиков, органов государственной власти и местного самоуправления, органов государственного управления, работников научно-исследовательских и проектно-конструкторских организаций, экспертных органов системы Минприроды России, общественных объединений.

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

Чем значительнее экологические последствия антропогенной деятельности, тем раньше их следовало предотвращать - к такому выводу пришли американские и советские ученые в результате совместных исследований, проведенных в конце 70-х годов. Иными словами, человечество все больше нуждается не столько в эффективных способах ликвидации негативных последствий, сколько в надежных механизмах их предупреждения.

Нельзя сказать, что и ранее не было попыток упредить экологические катастрофы. Так, еще в начале 60-х годов нашего столетия раздавались голоса ученых о возможных губительных последствиях строительства целлюлозного завода на берегу оз. Байкал, реализации планов развития хлопкосеяния в долинах рек Аму-Дарья и Сыр-Дарья, впадающих в Аральское море. Протестовали и против строительства перемычки-плотины между Каспийским морем и заливом Кара-Богаз-гол. Делались научные прогнозы изменений окружающей среды, которые могут произойти в результате осуществления этих и многих других природопреобразующих проектов и стать причиной неблагоприятных экологических последствий. Однако соответствующие решения были приняты и проекты осуществлены. К чему это привело - известно всем.

Вероятно, можно утверждать, что подобных крупных проектов были единицы, а в основной своей массе хозяйственные решения подготавливались с учетом прогнозов изменений окружающей среды от их реализации и по возможности учитывали негативные экологические последствия. Только при этом стоит задуматься над тем, сколько же в XX веке было принято и воплощено "экологически необеспеченных" решений, чтобы в конце столетия более 140 административно-территориальных образований Российской Федерации настаивали на придании им в соответствии с Законом Российской Федерации "Об охране окружающей природной среды" (статьи 58 и 59) статуса зон чрезвычайной экологической ситуации или экологического бедствия.

По всей видимости, мало сделать качественный научный прогноз возможных изменений окружающей среды в результате реализации того или иного хозяйственного решения. Важно, чтобы выводы такого прогноза вошли в содержание решения до момента его принятия и осуществления и обеспечивали его экологическую безопасность для общества. Выработку таких решений, по мнению авторов, может обеспечить процесс оценки воздействия на окружающую среду (ОВОС).

Почему именно ОВОС претендует на роль столь важного механизма в системе принятия решений, в чем суть осуществляемых при этом действий, каким образом оформить полученные результаты и сделать их достоянием широкой общественности, почему открытость в выработке решений на самом деле выгодней, чем закрытость ее от посторонних глаз? Эти и другие вопросы требуют ответа в том числе и потому, что развитие методологии ОВОС и ее практическое применение в течение последних 25 лет во всем мире показало наличие, особенно среди представителей науки, проектирования, органов государственного управления и других общественных групп, множественности мифов вокруг этой деятельности. К наиболее устойчивым из них можно отнести следующие.

Миф первый: ОВОС - это "антиразвитие". "Экологическая бюрократия" в лице государственных органов управления в области охраны окружающей среды при поддержке демагогически настроенной части населения воздвигла этот барьер на пути хозяйственного развития с целью, с одной стороны, обоснования собственной значимости и амбиций в рамках системы подготовки и принятия решений, а с другой - создания дополнительного дорогостоящего "ритуала" экологических поборов. И то и другое создает препятствия устойчивому поступательному экономическому развитию, являясь тормозом при обосновании хозяйственных проектов. Платежи, которые осуществляет в настоящее время хозяйствующий субъект, по мнению инициаторов деятельности, вполне достаточны для компенсации всего экологического ущерба.

Миф, безусловно, имеет под собой некоторые основания. Мнение общественности играет немаловажную роль при выборе приоритетов развития, а отсутствие правового регулирования учета этого мнения и, как следствие, невозможность организовать конструктивный диалог между инициатором намечаемой деятельности и общественностью существенно тормозят темпы подготовки и принятия решений.

Общественные слушания по поводу строительства горно-обогатительного комбината "Сухой Лог" заняли 12 месяцев. Компромисс, на который был вынужден согласиться заказчик, привел к удорожанию проекта почти на 20% от первоначальной стоимости.

Для того, чтобы развеять этот миф, необходимо определить, в чем заключается цель и состоят задачи проведения ОВОС. При этом следует иметь в виду, что инициатор намечаемой деятельности объективно заинтересован в повышении качества вырабатываемого им хозяйственного решения. И в этой связи учет экологических условий и требований в подготавливаемом решении имеет существенное значение. Нам еще предстоит выяснить, почему проведение ОВОС в соответствии с нормами и правилами есть полная гарантия того, что подготовленное решение абсолютно отвечает целям развития данной территории и уж никак не ведет к ее деградации.

Особое место занимает вопрос взаимодействия инициатора намечаемой деятельности с территориальными органами Министерства охраны окружающей среды и природных ресурсов Российской Федерации (Минприроды России), которые при рассмотрении проектной документации на государственной экологической экспертизе имеют право выдвигать требования по учету бесконечного множества экологических факторов. И это происходит тогда, когда разработка проектных решений по объекту фактически закончена и финансовые ресурсы на проектирование практически исчерпаны.

В заключении государственной экологической экспертизы проекта строительства административно-служебного здания на Ленинских горах (Москва) содержались следующие требования:

1) провести глубокое бурение для уточнения инженерно-геологических характеристик склона (места размещения здания);

2) организовать сезонные гидрогеологические наблюдения за движением оползневого тела;

3) провести работы по озеленению склона и др.

Проведение дополнительных исследований и пересмотр проектных решений (инженерных и архитектурно-планировочных) должны были увеличить сметную стоимость строительства объекта на 30 % [ 47].

Как избежать пересмотра решений по объекту по результатам государственной экологической экспертизы, когда любое дополнительное требование влечет изменение всего хозяйственного проекта? Почему, будучи проведенной так, как это требуется с процедурной и методологической точек зрения, ОВОС только способствует "экологосообразному" развитию, позволяя избежать множества невидимых в начале пути проблем?

Миф второй. ОВОС стоит очень дорого. Исследования, которые необходимо проделать в рамках ОВОС настолько необъятны, а имеющихся данных, используемых при подготовке большинства хозяйственных решений настолько мало, что для их проведения требуются огромные финансовые и временные ресурсы, соизмеримые, а порой (для крупных проектов) и превосходящие затраты на собственно проектные разработки.

Подобная точка зрения весьма распространена. Причина здесь, по-видимому, одна - увеличение объема работ в интересах подрядчика, исполнителя работ по ОВОС. Действительность, к сожалению, такова, что ОВОС часто проводят либо те, кто раньше занимался подготовкой традиционного раздела "Охрана окружающей природной среды" в технико-экономическом обосновании (ТЭО) или проекте строительства, либо научные коллективы, не имевшие в своей практике дела с проектированием. И те и другие заинтересованы в проведении широкомасштабных долгосрочных исследований за счет инициатора намечаемой деятельности, ее заказчика.

Международный опыт свидетельствует о том, что, хотя абсолютная стоимость ОВОС (особенно в сложных случаях) довольно значительна, она очень редко выходит за рамки 1-3 % от общей стоимости проектных работ [ 36].

Почему же все-таки чем раньше задействованы процедуры и операции ОВОС, тем меньше стоимость этих работ? Как успеть провести ОВОС и выработать решения по объекту в приемлемые для заказчика сроки?

Миф третий: ОВОС - это бесполезное занятие, поскольку даже после проведения оценки проект реализуется по первоначальному замыслу.

Такая практика, к сожалению, имеет место. Главной причиной подобной ситуации является, очевидно, тот факт, что для многих проектов, уже намеченных к реализации в последние годы, ОВОС предстает неким формальным ритуалом, поскольку ее результаты объективно не могут быть учтены в технических, технологических, инженерных и других решениях по объекту.

Проектная документация на строительство горно-обогатительного комбината "Сухой Лог", разработанная в 1976 году, была представлена на государственную экологическую экспертизу в 1992 году.

Почему процедуры и операции ОВОС не могут, а главное, не должны быть "последействующими", почему их следует рассматривать неотъемлемой частью процесса планирования и проектирования с самого начала работы над решениями по объекту?

Миф четвертый: ОВОС - это задача государственной экологической экспертизы. Разработчик решений по объекту обязан учесть все экологические требования законодательства, нормы и правила, касающиеся охраны природы, а экологическая экспертиза - проверить точность их соблюдения и оценить предполагаемое воздействие на окружающую среду.

Эта точка зрения не только достаточно прочно укрепилась среди представителей органов государственной экологической экспертизы, но и зафиксирована в официальной информации о развитии административных процедур ОВОС, представляемой российской стороной в секретариат международной Конвенции "Об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте" [ 38].

Однако при внешней оправданности такой позиции есть две группы принципиальных вопросов, ответы на которые вступают с ней в противоречие. В первую группу входят:

1) дает ли проведение экспертизы по завершении разработки проектной документации на строительство предприятия возможность учесть ее рекомендации в решениях по объекту?

2) что делает проект заведомо "неэкологичным" и почему выявление этого факта на государственной экологической экспертизе обосновывающей документации приводит только к "остановке" всех последующих действий инициатора и действительно тормозит развитие?

Ко второй группе относятся следующие вопросы:

1) почему деятельность государственной экологической экспертизы, как органа превентивного контроля, несовместима с деятельностью по подготовке и принятию решений?

2) почему формы деятельности государственной экологической экспертизы (сроки ее проведения, требования к составу и качеству документации) не дают экспертам возможности осуществления многих видов исследований (прогнозирование, мониторинг и т.д.)?

Миф пятый: ОВОС - это меры по охране природы. Все природоохранные мероприятия в проекте традиционно должны быть направлены на снижение уровней воздействия на окружающую среду до допустимого уровня.

Это мнение исходит из того, что будто бы "экологическая сообразность" объекта определяется эффективностью и достаточностью мер по охране природы, осуществляемых природопользователем при ведении хозяйственной деятельности. Примером этого может служить эксплуатация промышленного объекта, которая не вызывает экологических конфликтов и не приводит к ухудшению экологической ситуации на территории. Однако на практике подобный результат достигается не за счет применения "экологизированного" процесса выработки решений, а путем применения метода "ликвидации очевидного вреда". Такая уловка позволяла избегать дорогостоящих природоохранных мероприятий там, где общественное мнение не требовало их проведения, и осуществлять природоохранные меры лишь в случае возникновения явного общественного конфликта.

Под "нажимом" общественности природоохранные мероприятия на Байкальском целлюлозном заводе обеспечили к концу 80-х годов самую высокую на промышленном предприятии такого масштаба степень очистки сточных вод (по ограниченному набору показателей), сбрасываемых в оз. Байкал. В итоге объем финансовых и материальных ресурсов, который предприятие вынуждено было вложить в осуществление этих мер, достиг почти 50 % от общей стоимости объектов основной технологии. И по иронии судьбы в середине 90-х годов продолжает обсуждаться вопрос о перепрофилировании завода на другие виды производств, очистка сточных вод которых не требует использования столь эффективных, но и столь дорогостоящих природоохранных объектов [ 12].

Почему ОВОС - это не только и не столько меры по охране природы? Почему допустимо, например, в ТЭО/проекте строительства объекта иметь и раздел "Охрана окружающей природной среды", и раздел "Оценка воздействия на окружающую среду"? В чем между ними разница? Почему одно не исключает, а дополняет другое?

Миф шестой: ОВОС - это соблюдение существующих нормативов воздействия на окружающую среду.

Данный миф базируется на стремлении инженеров, в основном проектировщиков, выдавать желаемое за действительное. Пороговые нормы и нормативы, в качестве которых выступают конкретные величины (например, предельно допустимые уровни содержания отдельных химических веществ в воде, атмосферном воздухе, почве, утверждаемые органами государственного управления), являются главным критерием оценки инженерных решений.

Однако соблюдение существующих нормативов по охране окружающей среды не означает обеспечение всех экологических ограничений, большинство из которых не имеет количественных показателей.

Строительство взлетной полосы аэропорта Домодедово не состоялось из-за того, что в зону отчуждения попадал ареал распространения одного из видов червя, занесенного в Красную Книгу России. В то же время проект обеспечивал все имеющиеся нормативы воздействия на окружающую среду.

Почему ОВОС не может рассматриваться только как механизм соблюдения действующих нормативов воздействия на окружающую среду? Почему возможности ОВОС значительно шире?

Миф седьмой: ОВОС - это прогноз изменений окружающей среды в результате техногенного воздействия.

Складывающаяся практика проведения ОВОС и составление соответствующих разделов в проектах строительства предприятий в Российской Федерации имеет отчетливую тенденцию продвижения именно в этом направлении.

Однако почему прогнозирование само по себе, как инструмент для выявления возможных изменений окружающей среды, не может предотвратить возникновение неприемлемых экологических и других последствий осуществления хозяйственной деятельности? Почему прогнозирование не может быть конечной целью ОВОС?

Миф восьмой: ОВОС - это забота проектировщика поскольку он отвечает не только за разработку документации но и за последствия реализации проекта.

Такова универсальная точка зрения. Сами проектировщики уже не подвергают сомнению необходимость проведения ОВОС, а обсуждают свои возможности в этом процессе. Однако чьей на самом деле задачей является проведение ОВОС? Почему перекладывание чьих-то функций на проектировщика заведомо ставит последнего в ситуацию, когда он вынужден заниматься некой фиктивной деятельностью, поскольку всегда находится в узких и достаточно жестких рамках задания на проектирование и реально оценивать возможные альтернативы рассматриваемых решений, в соответствии с методологией ОВОС, не в состоянии.

Требования к порядку разработки проектно-сметной документации оформлены в виде строительных норм и правил (СНиП), то есть имеют статус государственного стандарта и должны выполняться "дословно" [34].

Кто обязан организовать и непосредственно участвовать в процедурах и операциях ОВОС, корректировать техническое задание на проектирование с учетом специфических экологических условий и нести всю полноту ответственности перед обществом за принятые им решения по реализации проектного замысла?

Вероятно, существуют и другие мифы об ОВОС, которые читатель, знакомый с данной темой, мог бы привести в качестве примеров того, как постепенно новое дело превращается в свою противоположность. В этой связи основной задачей книги является по возможности развеять эти и другие подобные мифы в отношении процесса ОВОС и ответить хотя бы на часть поставленных вопросов. При этом у авторов нет претензий на изложение истины в последней инстанции. Необходима содержательная дискуссия по поводу относительно новой, но уже прочно обосновавшейся в России деятельности. Мы надеемся, что результатом такого разговора станет приближение к лучшему пониманию того, что есть на самом деле "окружающая среда", как реально и эффективно обеспечить ее охрану, а также как выстроить реальный путь к формированию стратегии устойчивого развития общества не на словах, а на деле.

Авторы выражают глубокую признательность С.В. Черновой, А.П. Черданцеву, А.А. Аверченкову и Л.И. Лебедевой за ценные замечания и предложения по существу обсуждаемых вопросов, высказанные при подготовке настоящего издания к публикации.