ФИНАНСОВЫЙ УНИВЕРСИТЕТ
ПРИ ПРАВИТЕЛЬСТВЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Челябинский филиал
Заочный факультет менеджмента и бизнес - информатики
Кафедра менеджмента и маркетинга
КОНСПЕКТ ЛЕКЦИЙ
по дисциплине
«УПРАВЛЕНИЕ ГОРОДСКИМ ХОЗЯЙСТВОМ»
для студентов, обучающихся по направлению
38.03.04 «Государственное и муниципальное управление»
Челябинск, 2018
Тема 1. Теоретические основы дисциплины «Управление городским хозяйством»
Предметом науки является исследование закономерностей и особенностей управления в сфере функционирования отраслей жизнеобеспечения города.
К числу основных задач данной науки следует отнести исследование:
- предмета городского хозяйства в современных условиях развития местного самоуправления;
- методов управленческого воздействия на подсистемы и элементы городского хозяйства в рыночных условиях;
- методов реформирования отраслей городского хозяйства;
- современных тенденций развития городов и методов градорегулирования в условиях становления местного самоуправления;
- методов формирования стратегических планов социально- экономического развития современных городов.
Исходя из теории систем можно рассматривать современный город как территориально-экономическое образование, состоящее из совокупности взаимодействующих подсистем и элементов производственного и непроизводственного назначения и представляющее собой сложную социально-экономическую систему.
Для управления муниципальным образованием как системой необходимо провести ее структуризацию и рассмотреть основные подсистемы. Характер структуризации любой социально-экономической системы зависит от цели исследования и может осуществляться с разной степенью детализации. В этом смысле он носит субъективный характер. Так, рассмотренная ниже предметная структуризация города отражает основные материально-вещественные компоненты этой системы, их балансовые пропорции и внутрисистемные связи. Территориальная структуризация города на жилые, промышленные и иные зоны, микрорайоны, кварталы и т. д. позволяет осуществлять рациональную планировку и застройку городской территории. Функциональная структуризация (по функциям или по целям), позволяющая построить «дерево целей» системы управления городом.
В материально-вещественной структуре города (рис. 1) можно выделить следующие главные подсистемы:
- территория;
- население;
- градообразующая сфера;
- градообслуживающая сфера, или городское хозяйство;
- социальная сфера;
- управленческие структуры.
По интенсивности взаимодействия с внешней средой (коммуникативности) выделяют открытые и закрытые системы. Город является открытой системой с интенсивными внешними и внутренними связями (производственными, транспортными, культурными, научными и др.).
Рисунок 1 - Основные связи в системе города
Основные связи в системе города:
- трудовые ресурсы;
- продукция и услуги городского хозяйства;
- услуги социальной сферы;
- продукция и услуги градообразующих предприятий;
- часть продукции и услуг градообразующих предприятий, реализуемая внутри города;
- продукция и услуги со стороны.
Под градообразующими понимаются предприятия и организации, продукция или слуги которых в основном поставляются за пределы города. Чаще всего это крупные предприятия. Благодаря градообразующим предприятиям реализуется принцип территориального разделения труда в системе государства и региона. Состав градообразующей сферы города во многом предопределяет лицо, облик города, профессиональную и квалификационную структуру трудоспособного населения. Специфика отрасли или отраслей градообразующей сферы предопределяет стиль жизни в городе. В градообразующей сфере население получает работу, формируется налоговая база города, население может получать отдельные коммунальные (тепло, вода) и социальные (здравоохранение, культура и др.) услуги. Градообразующие предприятия, как правило, не являются объектами муниципальной собственности.
Градообслуживающая и социальная сферы формируют в совокупности городскую инфраструктуру. Градостроительный кодекс РФ подразделяет городскую инфраструктуру на инженерную (здания, сооружения), транспортную (коммуникации) и социальную.
Город как объект управления представляет собой административно-территориальную единицу, в рамках которой осуществляется местное самоуправление.
Объектом местного самоуправления является муниципальное образование.
По правовому статусу муниципальные образования в РФ классифицируются на:
- городские поселения;
- сельские поселения;
- муниципальные районы;
- городские округа;
- внутригородская территория города федерального значения.
Таким образом, все города Российской Федерации – это муниципальные образования, за исключением г. Москва и г. Санкт- Петербург, которые являются городами федерального значения.
Поэтому ко всем городам России, кроме Москвы и С.-Петербурга, можно применять термин «муниципальное образование» как синоним слова «город».
Обеспечение устойчивого развития города
В процессе развития города и при организации перехода депрессивного города в фазы развития важно, чтобы это развитие было устойчивым.
Градостроительный кодекс РФ дает следующее определение устойчивого развития. Устойчивое развитие - развитие территорий и поселений при осуществлении градостроительной деятельности в целях обеспечения градостроительными средствами благоприятных условий проживания населения, в том числе ограничение вредного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую природную среду и ее рациональное использование в интересах настоящего и будущего поколений.
В приведенном определении важно следующее. Во-первых, достижение разумного баланса между хозяйственной деятельностью человека и состоянием окружающей природной среды. Во-вторых, учет интересов не только настоящего, но и будущих поколений.
Термин «устойчивое развитие» появился сравнительно недавно. Растущая концентрация промышленных предприятий на городских территориях, бесконтрольное увеличение масштабов застройки, сокращение доли рекреационных территорий, замещаемых зонами производственного назначения и новыми линиями транспортных и инженерных коммуникаций, привели к нарушению равновесия техногенной и природной среды. Чем крупнее и благоустроеннее становятся города, тем больше ресурсов им требуется из окружающей среды и тем выше риск нанесения природной среде непоправимого ущерба. Эта проблема связана, во-первых, с концентрацией значительного числа людей в одном месте, во-вторых, с человеческой психологией и этикой. Человеку трудно осознать, что потребление ресурсов может быть ограниченным, что нужно задумываться о потребностях будущих поколений. В противовес этой тенденции была выдвинута идея о необходимости переосмысления традиционных и формирования новых базовых принципов развития городов, названных концепцией устойчивого развития. Эта концепция опирается на сочетание экономических, социальных и экологических критериев, учитывающих интересы будущих поколений.
Классификация городов
По состоянию на 01.01.10 в РФ насчитывается 1099 городов. Большинство их сконцентрировано в Центральном федеральном округе, меньше всего — в Дальневосточном. Градостроительный кодекс РФ классифицирует города по численности населения на следующие категории:
- малые (до 50 тыс. чел.);
- средние (50-100 тыс. чел.);
- большие (100-250 тыс. чел.);
- крупные (250-1000 тыс. чел.);
- крупнейшие (свыше 1 млн. чел.).
Особо важной является граница, отделяющая малые и средние города от больших. Как правило, город, переходя рубеж в 100 тыс. жителей, начинает приобретать новые качества, иной вид, обрастать городами и поселками-спутниками.
85 % всех городов России — малые и средние города, в которых проживает около 40 млн. чел.
Еще одним основанием классификации городов является их специализация, определяющая структуру занятости в городах, а также профиль производственной деятельности градообразующих предприятий. Положенный в основу классификации критерий занятости впервые был использован в 1943 г. американским ученым Ч. Гаррисом, разработавшим классификацию для 377 американских городов. На базе её было выделено 9 категорий городов: промышленные города, города со сравнительно мало выраженными промышленными функциями, города горнодобывающей промышленности, города розничной торговли, города оптовой торговли, коммуникационные города, университетские города, курортные города и многофункциональные города.
В России по функциональному признаку можно выделить: административные центры территорий, промышленные, ресурсодобывающие, агропромышленные города, транспортные узлы и порты. Так, из числа малых и средних городов России 58% выполняют агропромышленную функцию, 75% — промышленную, 70% — транспортную, 32% — рекреационную, 21% — города-спутники, специализирующиеся на обслуживании крупных городов. Особенностями отличаются курортные города, наукограды, закрытые административно-территориальные образования (ЗАТО). Однако большинство городов, в том числе все крупные крупнейшие города, имеют многофункциональное назначение (рис. 2).
Рисунок 2 - Классификация городов в России по функциональному признаку
Административные центры районного (уездного) либо регионального (областного, краевого, республиканского) уровня исторически сформировались как центры управления, политического и финансового контроля. Значение административной функции городов оказалось очень высоким: многие поселения, не имеющие развитой промышленности, но сконцентрировавшие на своей территории административные рычаги, сохранили и укрепили с течением времени свой городской статус, усилив его созданием промышленной и торговой инфраструктуры. Как административные центры при освоении новых территорий создавались такие города, как Тобольск, Томск, Иркутск, Якутск, Хабаровск и др.
Промышленные города, созданные на базе одного или нескольких крупных промышленных предприятий, выросли, как правило, из рабочих поселков, крупные города выросли из малых. Типичные примеры таких городов — Тольятти, Набережные Челны, Череповец, Новокузнецк.
Ресурсодобывающие города (нефтяные, газовые, угольные, рудные, алмазные и т.д.) возникают в местах добычи соответствующих природных ресурсов. Чаще всего преобладание добывающей отрасли означает малый возраст города и низкую степень диверсификации экономики, ограничивая ее начальными звеньями технологического цикла. Многие из ресурсодобывающих городов расположены в районах с экстремальными природно-климатическими условиями. Моноструктурный характер экономики ставит жизнедеятельность таких городов в жесткую зависимость от градообразующего предприятия. Однако некоторые ресурсодобывающие города впоследствии «обросли» перерабатывающими отраслями и превратились в многофункциональные. Некоторые города в СССР сразу создавались как центры и добычи, и переработки того или иного ресурса (например, Магнитогорск, Норильск).
Для транспортных центров и портовых городов транспортные предприятия являются градообразующими (Туапсе, Игарка, Находка и др.). Многие из них выросли на пересечении железных дорог с крупными водными артериями или как железнодорожные узлы. Ряд транспортных центров превратился в многофункциональные города и административные центры (Новосибирск, Владивосток и т.д.).
Главной особенностью агропромышленных городов является их ориентация на переработку сельскохозяйственной продукции, техническое и инфраструктурное обслуживание сельскохозяйственного производства на окружающей территории. Как правило, эти города небольшие, с незначительной плотностью населения, преимущественным распространением малоэтажных жилых строений. Располагаются они в благоприятных для сельского хозяйства климатических районах, например в Центрально-Черноземной зоне, на Северном Кавказе, Алтае.
В курортных городах практически нет промышленности. Они формируют градообразующую базу за счет обслуживания населения других регионов и стран. Расположение курортных городов в благоприятных географических условиях способствует привлечению населения на эти территории. Благоприятный для города результат достигается в этом смысле за счет высокой доли гостиничных и санаторных комплексов, широкого представительства туристических, медицинских и транспортных профессиональных групп в структуре городской занятости. Курортные города относятся к уникальным природным комплексам с развитой системой обслуживания и организации досуга (Сочи, Анапа и т.д.).
Статус наукограда присваивается муниципальному образованию Президентом РФ по представлению Правительства РФ на срок до 25 лет. При его присвоении утверждаются приоритетные направления его научной, научно-технической, инновационной деятельности, экспериментальных разработок, испытаний, подготовки кадров в соответствии с государственными приоритетами развития науки и техники, а также программа развития, в которой определяются меры государственной поддержки данного наукограда с учетом его специфики.
Порядок образования и управления закрытых административно-территориальных образований (ЗАТО) определен федеральным законом. Предложение о создании ЗАТО вносится Правительством РФ по согласованию с органами государственной власти субъектов РФ, а решение о создании принимает Президент РФ. В России около 40 ЗАТО, созданных в свое время в границах закрытых городов, специализирующихся на выполнении оборонных заказов. Земли, занимаемые предприятиями ЗАТО, находятся в федеральной собственности и передаются этим предприятиям в бессрочное пользование. Предприятия, выполняющие государственный оборонный заказ, должны перечислять определенную сумму в бюджет ЗАТО для финансирования социальных программ местного значения. Если на территории ЗАТО по согласованию с Правительством РФ и местными властями зарегистрированы юридические лица из других регионов или государств, то и они должны направлять часть своих доходов в местный бюджет. Дефицит бюджета ЗАТО покрывается из федерального бюджета.
Кроме того, можно выделить отдельные категории городов по профессиональному признаку: военные городки, гарнизоны, вахтовые поселки и т. д.
Принадлежность муниципального образования к одной из типологических групп позволяет определить особенности управления в нем как с точки зрения внутренней организации управления, так и во взаимоотношениях с внешней средой.
Городское хозяйство: понятие и структура
Городское хозяйство - градообслуживающая сфера, обеспечивающая жизнедеятельность города, и социальная сфера в той части, в какой она является имущественным комплексом и требует обслуживания и ремонта. Оно представляет собой сложную динамичную систему подотраслей, обеспечивающих удовлетворение жизненно важных потребностей населения, а также организаций.
В состав градообслуживающей сферы (рис. 3) входят:
- жилищно-коммунальный комплекс (ЖКК);
- транспортный комплекс;
- строительный комплекс (жилищно-гражданское строительство и строительная индустрия местного значения);
- службы общественной безопасности, обеспечивающие на территории муниципального образования, в том числе экологическую безопасность (эти службы могут быть отнесены и к социальной сфере);
- комплекс потребительского рынка (торговля, общественное питание, бытовое обслуживание населения);
- системы управления, связи, информации и другие организации, обслуживающие городские нужды.
Рисунок 3 - Укрупненный состав градообслуживающей сферы
Объекты социальной сферы относятся к городскому хозяйству в той части, в какой они являются имущественными комплексами и требуют обслуживания и ремонта.
Чем больше город по численности населения и территории, тем больше услуг должны предоставлять предприятия и организации городского хозяйства не только в абсолютных цифрах, но и в расчете на одного жителя. Большим городам необходимы хорошо развитая сеть общественного транспорта и дорожная сеть. Повышение этажности жилых зданий вызывает потребность в лифтовом хозяйстве, подаче на верхние этажи воды, тепла, растет потребление электроэнергии и т.д.
Тема 8. Планирование развития городского хозяйства. Формирование бюджета города и муниципального заказа на услуги городского хозяйства
Общие подходы к планированию социально-экономического развития муниципального образования
Система планирования комплексного социально-экономического развития муниципального образования включает в себя три взаимосвязанных элемента: прогнозирование, текущее планирование и перспективное (стратегическое) планирование.
Переход российской экономики к рыночным отношениям был одновременно переходом от директивных методов планирования к индикативным. Следствием этого перехода стало возрастание роли прогнозов в планировании. При действии на территории муниципального образования хозяйствующих субъектов различных форм собственности и организационно-правовых форм единственным документом, характеризующим в сводном виде показатели дальнейшего развития муниципального образования, может быть только прогноз. Последний может быть краткосрочным (для обоснования текущих планов), среднесрочным и долгосрочным. Для муниципального хозяйства в целом и отдельных муниципальных предприятий и учреждений может быть разработан директивный план, обязательный для исполнения.
Основу прогноза составляют показатели социально-экономического развития Российской Федерации и соответствующего субъекта РФ, а также дефляторы, характеризующие изменение ценовых факторов по сравнению с предыдущим годом. Эти показатели доводятся до сведения муниципального образования органами государственной власти.
Разработка прогноза комплексного социально-экономического развития осуществляется по тем же группам показателей, которые использовались при анализе социально-экономического положения. В прогнозе важно сформулировать основные цели и задачи муниципального образования на планируемый период и пути их достижения. Далее эти цели конкретизируются по направлениям. Разработка прогноза развития и бюджета муниципального образования на очередной год должны вестись совместно.
Для большинства муниципальных образований, особенно имеющих моноструктурный характер экономики, в основу прогноза должны быть положены прогнозы и планы развития градообразующих предприятий. Именно они определяют налоговый контингент местного бюджета, занятость населения, участие предприятий в комплексном социально-экономическом развитии территории и содержании отдельных сфер муниципального хозяйства. Прогнозные показатели развития градообразующих предприятий и формы их участия в развитии территории должны быть предметом совместного детального рассмотрения и согласования между администрацией муниципального образования и руководителями предприятий. Сложнее прогнозировать показатели развития малых и средних предприятий, когда основой исследования служат данные предыдущих лет и экспертные оценки.
Текущее планирование и прогнозирование
Текущее планирование и прогнозирование в муниципальном образовании осуществляется на очередной год с разбивкой по кварталам. На основании прогноза социально-экономического развития территории и вытекающих из него бюджетных проектировок администрация разрабатывает комплексный годовой план социально-экономического развития территории. В нем устанавливаются конкретные задачи и показатели для всех сфер муниципальной деятельности: жилищно-коммунального хозяйства, транспорта, связи, охраны общественного порядка, здравоохранения, социальной поддержки отдельных слоев населения, образования, культуры, спорта, молодежной политики и т. д. Поскольку сумма отраслевых заявок всегда превышает возможности бюджета, необходимо организовать компетентное рассмотрение всех предложений, обеспечить их отбор в соответствии с выбранными приоритетами. Решающая роль в этой работе принадлежит экономической службе администрации.
Существенной составной частью годового плана являются муниципальные целевые программы по решению отдельных задач развития, которые также должны быть увязаны с прогнозируемыми объемами бюджетных ассигнований. И здесь необходим тщательный анализ и отбор заявок. Комплексный план социально-экономического развития территории и целевые программы к нему вносятся главой администрации на рассмотрение представительного органа местного самоуправления вместе с бюджетом и должны утверждаться совместно, во взаимной увязке.
Структура бюджета города
Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепляет за городом обязанность иметь собственный бюджет. Бюджетный кодекс Российской Федерации (ст.14) дает определение местного бюджета, в соответствии с которым бюджет города можно рассматривать как форму образования и расходования фонда денежных средств в расчете на финансовый год, предназначенных для исполнения городских расходных обязательств.
Бюджет города состоит из доходной и расходной частей, формирующихся по статьям единой бюджетной классификации. Источниками доходов городских бюджетов могут быть средства, собранные на территории города или полученные из бюджетов других уровней.
Формирование муниципального заказа на услуги городского хозяйства
В соответствии со ст. 17 Федерального Закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» формирование и размещение муниципального заказа относится к полномочиям органов местного самоуправления.
Бюджетный Кодекс Российской Федерации (ст.72, ч.4) определяет муниципальный заказ как совокупность заключенных муниципальных контрактов на поставку товаров, производство работ, оказание услуг за счет средств местных бюджетов. Федеральный закон от 25.09.1997 г. № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» (ст.1) также под муниципальным заказом понимает соглашение между органами местного самоуправления и подрядными организациями о выполнении работ (оказании услуг), финансируемых за счет средств местного бюджета. Основная цель его осуществления - удовлетворение муниципальных нужд.
Нормативно-правовую базу осуществления процессов реализации муниципального заказа составляют Бюджетный Кодекс Российской Федерации; Федеральный Закон от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»; Федеральный закон от 21.07.2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» с изменениями и дополнениями, а также нормативно-правовые акты Правительства РФ, региональных и местных органов власти.
Размещение муниципального заказа города может осуществляться:
1) через проведение торгов в форме конкурса или аукциона, в том числе аукциона в электронном виде.
Конкурс и аукцион могут быть открытыми или закрытыми. Заказчик вправе размещать заказ путем проведения закрытого конкурса (аукциона) исключительно в случае размещения заказа на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг, сведения о которых составляют государственную тайну.
2) без проведения торгов в форме:
- запроса котировок цен;
- заказа у единственного поставщика (исполнителя, подрядчика);
- заказа на товарных биржах.
ФИНАНСОВЫЙ УНИВЕРСИТЕТ
ПРИ ПРАВИТЕЛЬСТВЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
Челябинский филиал
Заочный факультет менеджмента и бизнес - информатики
Дата: 2019-02-25, просмотров: 306.
