Россия вернулась к среднесрочному трёхлетнему планированию бюджета на всех уровнях бюджетной системы. Произошла общая адаптация к изменению внешнеэкономической конъюнктуры и улучшение финансовой ситуации в субъектах. Однако Министерство финансов РФ озабочено серьезным разрывом в доходах, налоговой базе, уровне жизни и в целом в экономическом развитии регионов. По словам директора департамента межбюджетных отношений Минфина Ларисы Ерошкиной “разрыв по уровню валового регионального продукта между максимальным и минимальным значением составляет 93 раза, по среднедушевому уровню доходов граждан – 5 раз, по объему инвестиций в основной капитал – 208 раз, объему производства товаров и услуг на одного жителя – 75 раз. Правительство разрабатывает ряд мер для сглаживания бюджетных диспропорций между регионами.

Разница в развитии 85 субъектов Российской Федерации действительно заметна. Есть большая зависимость экономики от территориального местоположения, это наличие минерально-сырьевой базы региона, удаленность от развитой транспортной инфраструктуры, ландшафт, и от совокупности демографических показателей. Данные показатели порой являются критичными для наполняемости бюджета, что и демонстрирует статистика, когда бюджетам некоторых субъектов государство выделяет значительные суммы на покрытие расходов, которые территория не в состоянии покрыть самостоятельно.

Имея такое положение дел, Минфин РФ использует соответствующее бюджетное регулирование. Веерная модель распределения бюджетных доходов закрепляет ряд налогов за каждым уровнем бюджетной системы и определяет механизм долевых отчислений из федерального бюджета в нижестоящие бюджеты.

Регулирование региональных и местных бюджетов осуществляется в большей степени за счет межбюджетных трансфертов. По общему определению межбюджетные трансферты – это средства одного бюджета бюджетной системы РФ, перечисляемые другому бюджету бюджетной системы РФ. Основные затратные в России формы трансфертов: дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ, субсидии и субвенции бюджетам субъектов РФ.

Если самостоятельная стабилизация доходов и расходов территориальных бюджетов не представляется возможной, то применяется дотационный метод, предусматривающий плановую передачу денежных средств из вышестоящих в нижестоящие бюджеты. По определению Бюджетного кодекса регион относится к числу доноров, если может обеспечить финансирование государственных услуг, установленного перечня, и уровень его бюджетной обеспеченности выше расчетного минимума по стране, т. е. не нуждается в дотациях на выравнивание бюджетной обеспеченности. Данные Минфина говорят о том, что в Российской Федерации в помощи на покрытие расходов нуждаются более 70 субъектов из 85. В 2017 году дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности были выделены 72 регионам.

В 2017 году число субъектов-доноров составило 14 (см. рис.1): Республика Татарстан (1),Калужская область (2), Ленинградская область(3), Московская область(4), Самарская область(5), Сахалинская область(6), Свердловская область(7), Тюменская область(8), Ярославская область(9), город федерального значения Москва(10), город федерального значения Санкт-Петербург(11), Ненецкий автономный округ(12), Ханты- Мансийский автономный округ - Югра(13), Ямало-Ненецкий автономный округ(14). В 2018 году из списка доноров выбыла Ярославская область.

Рисунок 1 – Субъекты-доноры Российской Федерации в 2017 году

Данные статистики говорят о сокращении доли доноров и соответственно увеличении реципиентов, за 12 лет, с 2006 по 2017 г., число регионов-доноров в России сократилось с 25 до 13. В списке из оставшихся регионов эксперты выделяются регионы с неустойчивой позицией, Ненецкий автономный округ, Самарская и Свердловская области - кандидаты на выбывание из списка доноров из-за сокращающихся поступлений, как в региональную бюджетную систему, так и в бюджеты всех уровней. Доля их налоговых поступлений в консолидированный бюджет составляет не больше 5%. Доля же основных поступлений почти 40 их 60% приходится на Москву и нефтяные Тюменскую область, Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий округа. Помимо экономических кризисов причиной таких тенденций стала политика централизации доходов. Централизация и усиливающаяся зарегулированность пагубно сказываются на бюджетах регионов, бюджеты теряют силу, на примере Свердловской и Самарской областей и Ненецкого автономного округа падает объем налоговых доходов в региональный бюджет, тем самым ослабляя его. Показатели неутешительные и при нынешней политике отрицательные тенденции имеют возможность развития.

Система долевых отчислений призвана быть регулятором нижестоящих бюджетов, создана стимулировать их потенциал. Принцип дотационного метода не заключается в изъятии части денежных средств у сильных регионов и передачи их отстающим. В федеральном бюджете аккумулируются налоги, закреплённые за ним (НДС, НДИ, 50% акцизов, 3% налога на прибыль), затем средства перераспределяются между регионами, в том числе возвращаясь к своим источникам в виде дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности и на сбалансированность, субсидий и субвенций. При такой системе помощи трансферты являются очень сильным инструментом влияния на нижестоящие бюджеты, при грамотном управлении эта мера может стать стимулом к наращиванию налогового потенциала слабых регионов и к повышению эффективности их расходов. Однако дотационная помощь регионам становится всё более актуальной, а её размеры растут. Центральное место, как бюджетообразующий трансферт, занимают именно дотации на выравнивание БО.

В 2017 году на дотационное обеспечение было выделено 614,6 млрд. В 2018 году плановая сумма дотаций - 645,1 млрд. рублей, из таблицы 11 видно, что 10-ти самым нуждающимся регионам из 72 уйдет около 45% выделенных денежных средств. То есть почти половина суммы распределена всего лишь между десятью регионами.

Таблица 11 – 10 самых дотационных территорий

При недостаточности бюджета надо рассматривать обе его составляющие, требуется проанализировать формирование доходов и принятые расходные обязательства. Доходы региона зависят от его налогового потенциала и от эффективности налоговой политики, проводимой властью субъекта. Налоговый потенциал территории напрямую зависит от уровня развития её экономики. Большое значение имеет отраслевая специфика региона и минерально-сырьевая база, развитость бизнеса, пролегание транспортных путей, уровень жизни и безработицы.

На ненаполняемость бюджета влияет и неграмотно или неправильно проводимая политика местных органов управления. Это могут быть заниженные ставки, неэффективные льготы, слабая контрольная система. Расходы в первую очередь зависят от затратной специфики региона: инфраструктура, демографические показатели, расселённость населения. Также Минфин субъекта может принять к исполнению повышенные обязательства, регион может пытаться финансировать федеральные полномочия, которые сам на себя взял. Или же расходные обязательства могут расти в связи с реализацией инвестиционных проектов.

В России также есть регионы, нуждающиеся в помощи на постоянной основе, в бюджете которых на протяжении не одного года присутствуют дотации, и есть, так называемые, высокодотационные регионы (ВДР), где в бюджетах доля дотаций из федерального бюджета в течение двух из трех последних отчетных финансовых лет превышала 40 % объема собственных доходов консолидированного бюджета субъекта РФ. В приказе Минфина России от 9 ноября 2016 года № 481 «Об утверждении перечней субъектов Российской Федерации в соответствии с положениями пункта 5 статьи 130 Бюджетного кодекса Российской Федерации» на 2017 год утвержден перечень таких субъектов: Республика Алтай, Республика Дагестан, Республика Ингушетия, Республика Крым, Республика Тыва, Камчатский край, город федерального значения Севастополь[12].

Такие регионы государство спонсирует каждый год. И текущая финансовая помощь, предоставляемая государством, их единственный выход для “выживания”, даже самое лояльное кредитование для данных регионов не решение. Постоянное нахождение на поддержке государства провоцирует формирование иждивенческих настроений в регионе. Чтобы не допускать подобного, к дотируемым регионам предъявляются различные требования и ограничения, а также проводится стимулирующая политика развития экономических возможностей. Таким регионам требуется не только финансовая помощь, данные регионы нужно развивать всеми возможными путями, чтобы хотя бы со временем уменьшить нагрузку, падающую на все бюджеты бюджетной системы. Но задача является крайне сложной в связи с их территориальным положением и демографическими особенностями. Если проводить политику децентрализации налоговых доходов для повышения уровня самостоятельности субъекта, то нужно оставлять деньги регионам, не забирать налоги, собранные у себя. Но возможности децентрализации налоговых доходов федерального бюджета существенно ограничены неравномерностью размещения их налоговой базы по территории России, дифференциацией налогового потенциала регионов в целом, которая в последние годы не имела тенденции к сокращению. К сожалению, лишь усилится разрыв между бедными и богатыми, развитыми и развивающимися.

Дотации являются нецелевыми трансфертами, то есть цели их расходования при выделении не прописываются, регион самостоятельно направляет средства на исполнение максимально актуальных задач. Регионы испытывают серьезную нагрузку на свои бюджеты с точки зрения роста стоимости обслуживания госдолга, в таблице 12 представлена статистика за 4 года по регионам, имеющим активный рост процентных платежей.

Таблица 12 – Отношение расходов на обслуживание государственного долга субъекта РФ (за исключением расходов на обслуживание бюджетных кредитов) к среднему объему государственного долга субъекта РФ

Отчасти долги региона и дефицит бюджета становятся причинами выделений территориям дотаций. Государственный долг субъектов РФ, по данным на 1 января 2018 года, составил 2,3 трлн. рублей или 36,5% к налоговым и неналоговым доходам. В зоне риска 14 регионов, у которых на 1 января госдолг превысил 100% объема налоговых и неналоговых доходов: Ингушетия, Карелия, Марий Эл, Мордовия, Северная Осетия-Алания, Хакасия, Забайкальский край, Астраханская, Костромская, Псковская, Саратовская, Смоленская области, Еврейская автономная область, Чукотский автономный округ. При этом существует риск сокращения поступлений от регионов - доноров. Таким образом, первостепенная задача дотационных доходов покрытие расходов субъекта, устранение дефицита. В планах государства дотации должны являться инструментом развития территории за счёт своего нецелевого характера.

Сложная и неоднозначная ситуация складывается в России в отношении дотационной поддержки субъектов, а именно дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности. Инструмент, безусловно, нужный нам на данном этапе развития, именно в связи особенностями и возможностями регионов России и имеющий в себе потенциал для развития территорий. Но значительный рост потребления дотационных средств и сокращение доноров вызывает опасения насчёт устойчивости системы и несет усиленную нагрузку на бюджеты. Данный вопрос неоднозначен и требует тщательного детального изучения в динамике каждого региона и страны в целом с учетом всех макроэкономических изменений.

В рамках блока региональных вопросов и межбюджетных отношений совершенно не просматривается реализация Федерального закона о стратегическом планировании, а также ряда других уже принятых документов, касающихся государственной политики регионального развития и регулирования пространственной структуры российской экономики.

Предполагается сокращение общего объема финансирования по блоку «Сбалансированное региональное развитие» (5 программ). Государственная программа «Развитие федеративных отношений и создание условий для эффективного и ответственного управления региональными и муниципальными финансами» вызывает вопросы. Из документа не ясно, что здесь относится к развитию федеративных отношений, и что понимается под «Совершенствованием системы распределения и перераспределения финансовых ресурсов между уровнями бюджетной системы Российской Федерации», поскольку расходы по этой программе отражают расходы по всем каналам (формам) взаимодействий федерального бюджета с субфедеральными бюджетами, а слово «совершенствование» смысловой нагрузки не несет.

В то же время Указ Президента РФ от 16 января 2017 г. № 13 «Об утверждении Основ государственной политики регионального развития Российской Федерации на период до 2025 года» наибольшее внимание уделяет аспекту совершенствования бюджетного процесса[13].

Исходя из утвержденных параметров бюджета по отношению к ВВП соответствующего года доля расходов по разделу «Межбюджетные трансферты общего характера бюджетам бюджетной системы Российской Федерации» составит в 2017 и 2018 гг. - 0,9%, в 2019 г. - 0,8% и в 2020 г. - 0,7%. Это - заметное сокращение. В то же время никакой целостной системы мер по повышению эффективности этого блока бюджетных расходов и созданию действенных стимулов для субфедеральных бюджетов документ не содержит.

В общем объеме межбюджетных трансфертов доля дотаций увеличится с 44,15% в 2017 г. до 50,03% в 2020 г., а доля субсидий сократится с 27,75% до 23,63%. В документе присутствует множественность видов межбюджетных трансфертов, при этом задача их распределения (см. Приложения к Закону о бюджете) в полной мере не реализуется.

В 2018 г. предусмотрено 68 субсидий, из которых фактически распределено 52, или 76,4% их общей суммы. Следует отметить неясность соотношения программы субсидий с финансированием государственных программ: субсидии в рамках программ и/или за их рамками, - только в отдельных случаях на это есть прямое указание.

Межбюджетные трансферты в рамках бюджета используются также как механизм перераспределения доходов между бюджетными уровнями. Во время относительно нестабильной экономической ситуации доходы бюджетов всех уровней сокращаются, а расходные обязательства возрастают в силу дополнительных затрат на предотвращение опасных для общества процессов социально-политического плана. В этих условиях естественно ожидать уменьшения общего объема перераспределяемых доходов между бюджетами разного уровня (см. табл. 13).

Сокращение общего объема межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов Федерации в 2018-2020 гг. будет на 6 п. п. больше, чем сокращение всех расходов федерального бюджета (без учета условно утвержденных). Это означает, что бремя сокращения расходов и тяжесть преодоления сложной экономической ситуации опять перекладывается с федерального бюджета на бюджеты нижестоящих уровней.

Таблица 13 – Динамика объемов межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов РФ в 2018-2020 гг.,

Как и во время кризиса 2008-2009 гг., помощь регионам осуществляется преимущественно в форме дотаций: особенно быстро они увеличатся в 2018 г. В первую очередь дотации получают, как правило, депрессивные субъекты РФ, регионы с низким уровнем жизни. Настораживает заложенное в Закон уменьшение субвенций, которые используются для финансового обеспечения «делегированных» полномочий. Не ясно, идет ли речь о сокращении числа полномочий, или, как это было раньше, о перекладывании полномочий из центра на субъекты Федерации без соответствующего финансового обеспечения.

Глава 3. ПРОБЛЕМЫ СБАЛАНСИРОВАННОСТИ ФЕДЕРАЛЬНОГО БЮДЖЕТА И ПУТИ ИХ РЕШЕНИЯ