Ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления, а также контроль и надзор за их деятельностью установлены нормами Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в главе 10. В соответствии с этими нормами они несут ответственность перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами в соответствии с федеральными законами (ст. 70).

Основания наступления ответственности депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением и порядок решения соответствующих вопросов определяются уставами муниципальных образований (ст. 71 Закона № 131-ФЗ).

Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед населением наступает в результате утраты доверия населения. Согласно ч. 2 ст. 71 Закона № 131-ФЗ население муниципального образования вправе отозвать депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления в соответствии с данным законом.

Основания наступления ответственности депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением и порядок решения соответствующих вопросов определяются уставами муниципальных образований в соответствии с указанным Законом.

Отзыв – это процедура, позволяющая избирателям отстранять от должности ранее на них избранных или назначенных должностных лиц. Институт отзыва должностных лиц с выборных должностей уходит своими корнями во времена демократии Древней Греции. Несмотря на то, что практика отзыва депутатов в советский период была незначительной, однако она детально регламентировалась.

Как известно, Европейская хартия местного самоуправления определяет, что статус местных выборных лиц должен обеспечивать свободное осуществление их полномочий, а также что функции и деятельность, несовместимые с мандатом местного выборного лица, могут быть установлены только законом или основополагающими правовыми принципами (ст. 7). Институт отзыва депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления является характерным признаком императивного мандата. Императивный мандат жестко связывает позицию выборного лица с местными интересами, волей, наказами и другими поручениями избирателей.

Основания отзыва. Как показывает анализ уставов муниципальных образований, во многих из них используется в качестве основания для отзыва депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления такая формула, как «утрата доверия». Необходимо отметить, что термин «доверие» носит внеправовой характер. Им обозначают уверенность в чьей-либо добросовестности, искренности, в правильности его поведения.

Таким образом, формула «утрата доверия» носит общий характер и не конкретизирует причины данной утраты. Это означает, что названные причины определяет само население в ходе голосования по отзыву. Чаще всего утрата доверия наступает вследствие неудовлетворенности деятельностью выборных органов, должностных лиц местного самоуправления. Ее причинами оказываются: нарушение прав и законных интересов граждан; нарушение действующего законодательства; недобросовестное выполнение депутатских полномочий, предвыборных программ и должностных обязанностей; утрата контактов с избирателями, игнорирование ведения приема граждан, формальное рассмотрение их обращений; совершение действий, порочащих звание выборного лица, и др.

Как показывает практика, основания и порядок отзыва депутатов, глав муниципальных образований и иных выборных должностных лиц, закрепленные в уставах муниципальных образований, во многом определены как федеральным законодательством, так и законодательством субъектов РФ.

Под неисполнением служебных обязанностей как основанием для отзыва главы муниципального образования и иных выборных должностных лиц понимается систематическое уклонение от осуществления ими своих обязанностей, предусмотренных уставом муниципального образования, в том числе уклонение от отчетов перед избирателями, приема избирателей, рассмотрения их обращений.

Под невыполнением депутатских обязанностей как основанием отзыва депутата понимается систематическое, без уважительных причин, уклонение от осуществления своих обязанностей, предусмотренных законодательством, в том числе неучастие в сессиях (заседаниях) представительного органа местного самоуправления, работе его комитетов, комиссий, иных органов, отказ от выполнения или невыполнение их поручений, уклонение от ведения приема избирателей, отчетов перед ними, рассмотрения их жалоб, заявлений. Уставом муниципального образования могут быть конкретизированы основания, достаточные для возбуждения вопроса об отзыве главы муниципального образования, иного выборного должностного лица, депутата.

Федеральный законодатель особо оговаривает, что основаниями для отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления могут служить только его конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке. Поэтому принятию решения о проведении голосования по отзыву должно предшествовать судебное установление фактов принятия соответствующих противоправных решений, совершения противоправных действий (бездействия).

Не могут служить основанием для отзыва депутата, главы муниципального образования, иных выборных должностных лиц факты невыполнения ими своих обязанностей, если они вызваны объективными, не зависящими от них причинами, а также несогласие избирателей с их политическими взглядами.

Процедура отзыва. Граждане – инициаторы отзыва депутата, главы муниципального образования и иных выборных должностных лиц подают заявление о возбуждении вопроса о проведении голосования по отзыву в избирательную комиссию муниципального образования, заявление должно быть подписано всеми членами инициативной группы лично с указанием фамилии, имени, отчества, даты рождения, место жительства, серии и номера паспорта или заменяющего его документа каждого из них. В заявлении должны содержаться: сформулированное предложение об отзыве депутата, главы муниципального образования, иного выборного должностного лица; изложение мотивов возбуждения вопроса об отзыве депутата, главы муниципального образования, иного выборного должностного лица; сведения об уполномоченном представителе инициативной группы.

К заявлению должны быть приложены документы (официально заверенные копии документов), подтверждающие наличие оснований отзыва депутата, главы муниципального образования и иных выборных должностных лиц.

В случае если заявление и приложенные к нему документы соответствуют требованиям законодательства, комиссия муниципального образования незамедлительно информирует о них депутата. Информирует главу муниципального образования или иное выборное должностное лицо, в отношении которых возбуждается вопрос об отзыве, и по их требованию представляет данному лицу копии заявления, решения и приложенных к нему документов. Одновременно копии указанных документов направляются в представительный орган местного самоуправления.

Установив соответствие заявления инициативной группы и приложенных к нему документов требованиям законодательства, устава муниципального образования, муниципальная избирательная комиссия регистрирует инициативную группу, выдает ей регистрационное свидетельство, разрешает сбор подписей в поддержку голосования по отзыву.

Процедура отзыва должна обязательно предусматривать возможность депутата, главы муниципального образования, иных выборных должностных лиц местного самоуправления представить избирателям объяснения в устной или письменной форме по поводу обстоятельств, послуживших основанием для постановки вопроса об их отзыве, в том числе в средствах массовой информации. Более того, необходимо предусмотреть проведение открытых слушаний, на которых обе стороны могли бы высказывать свои аргументы, чтобы избиратели смогли взвесить все «за» и «против» отзыва.

В случае несогласия с причинами, послужившими основанием для постановки вопроса об отзыве, депутат, глава муниципального образования, иные выборные должностные лица местного самоуправления вправе обратиться в суд. Если вопрос об отзыве депутата, главы муниципального образования, иных выборных должностных лиц местного самоуправления возбужден в соответствии с требованиями действующего законодательства, представительный орган местного самоуправления принимает решение о проведении голосования по отзыву депутата, главы муниципального образования, иных выборных должностных лиц местного самоуправления. Принятое решение направляется в комиссию муниципального образования по проведению голосования по отзыву.

Деятельность органов государственной власти, местного самоуправления, общественных объединений, участвующих в подготовке и проведении голосования по отзыву депутата, главы муниципального образования, иных выборных должностных лиц местного самоуправления, осуществляется гласно. Комиссии по проведению голосования по отзыву в установленные сроки информируют граждан о работе обеспечивающих голосование комиссий, о составе и времени их работы.

Депутат, член выборного органа местного самоуправления, глава муниципального образования, иное выборное должностное лицо местного самоуправления считается отозванным, если за отзыв проголосовало не менее половины избирателей, зарегистрированных в муниципальном образовании (избирательном округе).

Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц перед государством согласно ст. 72 Закона № 131-ФЗ наступает на основании решения соответствующего суда в случае нарушения ими Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституции (устава), законов субъекта Федерации, устава муниципального образования и в случае ненадлежащего осуществления переданных им отдельных государственных полномочий.

Ответственность представительного органа муниципального образования перед государством (ст. 73) наступает, в случае если соответствующим судом установлено, что представительным органом муниципального образования принят нормативный правовой акт, противоречащий Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта Федерации, уставу муниципального образования, а представительный орган муниципального образования в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда либо иного предусмотренного решением суда срока не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, в том числе не отменил соответствующий нормативный правовой акт.

Тогда высшее должностное лицо субъекта Федерации в течение одного месяца после вступления в силу решения суда, установившего факт неисполнения данного решения, вносит в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Федерации проект закона субъекта Федерации о роспуске представительного органа муниципального образования.

Полномочия представительного органа муниципального образования прекращаются со дня вступления в силу закона субъекта Федерации о его роспуске. Закон субъекта Федерации о роспуске представительного органа муниципального образования может быть обжалован в судебном порядке в течение 10 дней со дня вступления в силу. Суд должен рассмотреть жалобу и принять решение не позднее чем через 10 дней со дня ее подачи.

Ответственность главы муниципального образования и главы местной администрации перед государством (ст. 74). Высшее должностное лицо субъекта Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации) издает правовой акт об отрешении от должности главы муниципального образования или главы местной администрации в случае:

1) издания указанным должностным лицом местного самоуправления нормативного правового акта, противоречащего Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта Федерации, уставу муниципального образования, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а это должностное лицо в течение двух месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда;

2) совершения указанным должностным лицом местного самоуправления действий, в том числе издания им правового акта, не носящего нормативного характера, влекущих нарушение прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности РФ, национальной безопасности РФ и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства РФ, нецелевое расходование субвенций из федерального бюджета или бюджета субъекта Федерации, если это установлено соответствующим судом, а указанное должностное лицо не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда.

Срок, в течение которого высшее должностное лицо субъекта Федерации издает правовой акт об отрешении от должности главы муниципального образования или главы местной администрации, не может быть менее одного месяца со дня вступления в силу последнего решения суда, необходимого для издания указанного акта, и не может превышать шесть месяцев со дня вступления в силу этого решения суда.

Глава муниципального образования или глава местной администрации, в отношении которых высшим должностным лицом субъекта Федерации был издан правовой акт об отрешении от должности, вправе обжаловать данный правовой акт в судебном порядке в течение 10 дней со дня его официального опубликования. Суд должен рассмотреть жалобу и принять решение не позднее чем через 10 дней со дня ее подачи.

Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицам (ст. 76). Органы местного самоуправления несут ответственность перед различными физическими и юридическими лицами в случае совершения действий, нарушающих основные права и свободы и причиняющих имущественный и иной ущерб. Эта ответственность носит гражданско-правовой характер и наступает в судебном порядке. Строго говоря, необходимо отметить, что к ответственности перед физическими и юридическими лицами могут быть привлечены только органы местного самоуправления, но не должностные лица, так как последние не являются субъектами гражданского права. Убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) органов местного самоуправления или должностных лиц этих органов, в том числе издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта органа местного самоуправления, подлежат возмещению муниципальным образованием (ст. 16 ГК РФ).

Можно выделить 3 наиболее важных случая наступления ответственности органов местного самоуправления.

Первый случай – принятие органами и должностными лицами местного самоуправления незаконных правовых актов, нарушающих права и свободы граждан. Такие правовые акты могут быть обжалованы любым гражданином, который считает, что его права были нарушены.

В суд могут быть обжалованы любые акты как нормативного, так и индивидуального характера. Гражданин вправе обратиться с жалобой на действия (решения), нарушающие его права и свободы, либо непосредственно в суд, либо к вышестоящему в порядке подчиненности государственному органу, органу местного самоуправления, учреждению, предприятию или объединению, общественному объединению, должностному лицу, государственному служащему. При этом закон предоставляет гражданину право выбора, в какой суд обратиться: по месту своего жительства или по месту нахождения органа местного самоуправления.

По результатам рассмотрения жалобы суд выносит решение. Установив обоснованность жалобы, суд признает обжалуемое действие (решение) незаконным, обязывает удовлетворить требование гражданина, отменяет примененные к нему меры ответственности либо иным путем восстанавливает его нарушенные права и свободы.

Во втором случае органы или должностные лица местного самоуправления несут ответственность, если своими противоправными действиями они причинили имущественный или иной (например, моральный) вред. На них в таком случае ложится обязанность возместить (компенсировать) причиненный ущерб.

Возмещение ущерба в таком случае регулируется ст. 1069 ГК РФ. Данная статья сформулирована с учетом требований ст. 33 и 53 Конституции РФ и ст. 16 ГК РФ и является специальной. В ней предусмотрены особенности, отличающие ее от общих правил деликтной ответственности. Они выражаются, во-первых, во властно-административном, т.е. юридически обязательном, одностороннем характере действий органов местного самоуправления, а также их должностных лиц; во-вторых, в том, что причинение вреда вызвано противоправными действиями указанных субъектов^[8].

Виды и формы деяний, причиняющих вред, весьма многообразны. Ими могут быть различные нормативные или индивидуальные акты, которые направлены гражданам и юридическим лицам и подлежат обязательному исполнению. Таковым может быть и противоправное бездействие, так как непринятие необходимых мер, предусмотренных законами и иными правовыми актами, может также привести к причинению вреда.

Следует обратить внимание, что возмещение вреда производится не за счет самих должностных лиц, чьи действия или бездействие и вызвали, собственно, причинение ущерба, а за счет средств муниципального образования. Это связано с тем, что должностные лица органов местного самоуправления не являются субъектами гражданского права. От имени казны муниципального образования в соответствии со ст. 1071 ГК РФ обычно выступают соответствующие финансовые органы.

Третий случай связан с причинением вреда органами и должностными лицами местного самоуправления не в сфере властно-административных отношений, а в результате хозяйственной и технической деятельности. Органы местного самоуправления в соответствии со ст. 41 вышеуказанного Закона являются юридическими лицами. Это означает, что они самостоятельно выступают в гражданском обороте и несут ответственность за совершаемые ими действия.

Ответственность органов местного самоуправления может наступать, например, в результате невыполнения ими условий гражданско-правовых договоров с физическими и юридическими лицами. Ответственность в таком случае наступает в общем порядке (ст. 1064 ГК РФ).

В случае причинения вреда источниками повышенной опасности, принадлежащими органам местного самоуправления (например, автомашиной местной администрации) ответственность наступает в соответствии со ст. 1079 ГК РФ.