Самоуправление существовало у древних славян еще при родовом устройстве. Оно зародилось, когда появились союзы общин, объединившихся на основе экономических и политических интересов, на определенной территории и образовавших вертикальное соподчинение власти.

Первый ранний этап развития местного самоуправления приходится на период разделения власти на центральную и местную.

Второй связан с образованием и развитием государства и принятием христианства на Руси.

Параллельно с городским самоуправлением в России активно развивалось самоуправление сельских жителей, основой которого являлись земские учреждения.

Формы осуществления местного самоуправления в Древней Руси. Местное самоуправление существовало в форме непосредственной и представительной демократии.

Вечевая демократия ( IX - XIII вв.) – наиболее ранние проявления самоуправления на Руси. Развитие происходило в период перерастания родоплеменных объединений в добровольные общности самостоятельных хозяев – древнерусские общины. Общины представляли собой самоуправляющиеся, автономные организации, обладающие административно-судебной самостоятельностью. Высшим органом управления общины были сходы (собрания) жителей – вече, на которых решались важнейшие жизненные вопросы. Классическими образцами самоуправляющихся городских общин Древней Руси являются Новгород и Псков.  Новгородцы и псковичи выработали наиболее стабильную форму полномочного народного собрания. В этих городах наиболее важные вопросы решались на народном собрании (вече) города и его частей.

Принятие в 988 г. христианства Владимиром Святославовичем – великим князем Киевским оказало ощутимое влияние на русское общество. С введением христианства к прежнем элементам, славянскому и варяжскому – присоединяется новый элемент – византийский в лице христианской церкви и духовенства, пришедших на Русь из Византии. Наряду с производственными и территориальными общинами, у славянских народов появляется монастырское и церковное самоуправление, сочетающие в себе производственно-территориальный принцип построения.

Самоуправление городских слобод ( XIV - XV вв.). Как отдельная самоуправляющаяся единица каждая городская слобода имела возможность выбирать старосту, десятских, складчиков, ведавших раскладкой повинностей, и других должностных лиц. Центром слободы была изба, в которой размещались канцелярия и небольшая тюрьма. Основные вопросы решались на слободских сходах.

Крестьянское общинное самоуправление ( XVI - XIX вв.) получило свое развитие в ходе земской реформы Ивана IV. Она имела своей целью ликвидацию системы кормлений (содержания должностных лиц разного уровня за счет населения) и введение земского самоуправления. Основные идеи реформы были закреплены в «Уставной земской грамоте» 1551 г. Она предусматривала возможность осуществления самоуправления непосредственно путем проведения сходов, на которых крестьянскими общинами выбирались должностные лица местного самоуправления.

В XVI в. были созданы органы губного и земского самоуправления. Губные избы создавались прежде всего, как карательные органы, которые вели борьбу с разбоями, убийствами и т.д. Они осуществляли розыск преступников, допрос. Позднее они начали осуществлять некоторые управленческие функции (сбор податей, перепись населения, осуществление контроля за кабаками).

В 1699 г. Петром I была учреждена Бурмистерская палата, являвшаяся одновременно органом местного общинного управления Москвы и посадским населением всех городов государства. Административные, судебные и финансовые функции в городах осуществляли земские избы под председательством бурмистров, независимых от воевод, в ведении которых остались лишь военные и полицейские функции.

Существенная перестройка местного самоуправления произошла в первой четверти XVIII в. С целью укрепления местных органов в 1702–1705 гг. правительство Петра I стремилось привлечь к управлению местных дворян. Указ 1702 г. отменил губных старост и передал их функции в руки воевод. Вместе с тем воеводы должны были управлять совместно с особыми дворянскими советами, члены которых избирались дворянами из своей среды.

С 1708 г. вся территория России делилась на 8 губерний (впоследствии на 10 и на 11). Во главе их стояли губернаторы, в руках которых находилась судебная, административная и военная власть. Губернатора государство стремилось поставить под контроль местного дворянства. При нем были учреждены магистраты^[18] из числа местных дворян. Существовал и исполнительный орган губернская канцелярия. Она занималась рекрутскими наборами, обеспечением потребности армии в провианте и обмундировании, розыском беглых крестьян. Губернии делились на уезды, во главе которых стояли коменданты.

Крестьянская война 1773–1775 гг., показавшая неспособность местного аппарата справиться с мощным народным движением, вызвала реформу местного управления — губернскую реформу 1775 г. Главный смысл реформы заключался в приспособлении аппарата к фискальным и карательным целям государства. Губернии разукрупнялись, их количество довели до 50 (по 300-400 тыс. жителей в каждой). Во главе губернии стоял губернатор, которому принадлежала вся полнота власти. Должность воевод была упразднена, и учреждена должность генерал-губернатора, управляющего несколькими губерниями. В свою очередь губернии делились на уезды, количество которых увеличилось вдвое. Уездную администрацию возглавили земский исправник и земский суд. Им принадлежала административная власть в уезде, руководство полицией и иные функции.

Проведение крестьянской реформы 1861 г. потребовало неотложной перестройки системы местного управления. Александр II был вынужден провести земскую и городскую реформы местного самоуправления. Именно эти реформы сегодня привлекают внимание специалистов по местному самоуправлению. Их не без основания считают первой попыткой создания в России гражданского общества, основанного на частной собственности.

Введение земского самоуправления явилось важным этапом в становлении структур гражданского общества в России. Выборное сословное самоуправление в стране существовало давно. Однако теперь впервые создавалось гражданское самоуправление: земства выбирались гражданами, а не корпоративными объединениями. Появившись на рубеже эпох, в самом начале процесса модернизации России, земства фиксировали ту границу, где политическая сфера непосредственно соприкасалась с социальной и с хозяйственной деятельностью.

Земские учреждения решали практические задачи местного значения. В их ведении были вопросы народного образования здравоохранения, культурно-просветительная работа, страховое и дорожное дело, ветеринария, статистика, сельское хозяйство, пожарное и продовольственное дело и др. К 1917 г. насчитывалось уже 25 направлений земской деятельности.

1 января 1864 г. было утверждено Положение об уездных и губернских земских учреждениях, которое в течение нескольких лет распространилось на 34 губернии Европейской России. Само введение земских учреждений началось в феврале 1865 г. и в большинстве губерний закончилось к 1867 г.

В систему земских учреждений входили: избирательные съезды, задача которых - раз в три года определять состав корпуса уездных гласных; губернские и уездные земские собрания – распорядительные органы; губернские и уездные земские управы – исполнительные органы.

В государственных положениях о земских учреждениях имелось достаточно норм, обеспечивающих контроль администрации (практически Министерства внутренних дел) за их деятельностью. В губернии реализация контрольной функции возлагалась на губернатора. Высший надзор за работой земств осуществлял Правительствующий Сенат.

За период с 1864 по 1913 г. в стране было проведено три земские реформы (в 1864, 1890 и 1917 гг.). Все они преследовали цель децентрализации управления. До февраля 1917 г. на местах существовали две системы управления: 1) государственное управление по принципу "сверху вниз" и 2) местное управление "снизу вверх". Эта система не была основана на принципе соподчинения – уездное земство не было строго подчинено губернскому (этим земское устройство и отличалось от бюрократического). Земские учреждения включали в себя распорядительный и исполнительный органы. При этом исполнительный орган был подотчетен распорядительному, но имел свою компетенцию, в рамках которой действовал самостоятельно.

Институт земской службы складывался постепенно, как неизбежное следствие работы земских учреждений. С течением времени земские функции уточнялись, создавался сложный, но весьма эффективный исполнительный аппарат земского управления со своеобразной системой, с определенной классификацией служб, которые по территориальному признаку подразделялись на две основные группы – центральные и местные.

Земства как органы местного самоуправления были ограничены в своей деятельности определенными территориальными границами, действовали в рамках уездов и губерний, а после февраля 1917 г. – и в волостях.

При этом Земства оказались весьма жизнеспособной системой. В 1865 г. они начали свою деятельность в 19 губерниях, в 1866 г. — еще в девяти. К моменту Февральской революции земства действовали уже в 43 губерниях, а их компетенция распространялась на 110 млн. россиян.

Однако земская реформа была не до конца продумана, не была сформирована стройная и централизованная система местного управления. Правительство всегда держало земства на почтительном расстоянии от политической власти в строго очерченных рамках "польз и нужд уездов и губерний".

Чем же обеспечивалась высокая эффективность работы земств, их жизненность, позволяющая противостоять могущественной государственной бюрократии. При ответе на этот вопрос исследователи выделяют три основных момента. Во-первых, жизненность земств обеспечивалась их подлинным самоуправлением. Несмотря на бесконечные ограничения и придирки властей, земства сами формировали свои руководящие органы, сами вырабатывали структуру управления, сами определяли основные направления своей деятельности. Во-вторых, жизнеспособность земств обеспечивалась их самофинансированием.

Наряду с положительными чертами земской системе самоуправления присущи и некоторые недостатки. Во-первых, земские учреждения действовали, как уже отмечалось, только в уездах и губерниях. Они отсутствовали в волостях. Земства не были "увенчаны" и высшим органом, который хоть в какой-то степени объединял бы и координировал их деятельность.

Во-вторых, ограниченность земств проявлялась в системе выборов. Положение 1864 г. узаконило такие выборы, которые отдавали предпочтение крупным землевладельцам и состоятельным гражданам.

В-третьих, земства находились под жестким контролем и многие вопросы не могли решать без согласования с полицией и другими учреждениями центральной власти.

Проведение городской реформы было обусловлено развитием капиталистических отношений после отмены крепостного права. Царь 16 июня 1870 г. утвердил Городовое положение, согласно которому создавались органы городского самоуправления, избиравшиеся населением (независимо от сословных принадлежностей) сроком на четыре года.

Земская и городская реформы созвучны друг другу по цели, характеру и принципам. Как городская реформа, так и земская "внедряли элементы представительства на уровне местного самоуправления".

Распорядительным органом городского самоуправления являлась Городская дума, исполнительным – городская управа, которую возглавлял городской голова, он же – председатель Городской думы.

Одной из лучших сторон городской реформы 1870 г. было предоставление городскому общественному управлению сравнительно широкой самостоятельности в ведении городского хозяйства и решении местных дел.

В 80-90-х гг. XIX в. волна контрреформ захватила сферу местного управления. В 1892 г. было принято новое Городовое положение. Теперь к выборам в органы городского управления допускались только лица с определенным имущественным положением. В городах были избраны новые выборные органы общественного управления. Представительным органом являлась Городская дума. Был создан и выборный исполнительный орган — Городская управа.

Местное самоуправление в России реформировалось и в XX в. Временное правительство 25 марта 1917 г. создало Особое совещание по реформе местного самоуправления. 21 мая 1917 г. принят Закон о земской реформе, который был направлен на введение земского самоуправления на волостном уровне.

Затем власть в стране перешла к большевикам и эти начинания провести в жизнь не удалось.

Положение местной власти, местного самоуправления можно рассматривать в качестве индикатора распределения государственной власти в стране. В условиях сильной центральной власти ему отводится роль придатка, приводного ремня, аппарата.