Бюджет — это находящийся в распоряжении органов государ­ственной власти и органов местного самоуправления фонд денеж­ных ресурсов, предназначенных для финансового обеспечения их деятельности. Государственный бюджет является центральным звеном бюджетной системы современных стран. Можно также сказать, что это план сбора доходов и использования полученных средств на покрытие соответствующих расходов.

В расходную часть государственного бюджета включают: расхо­ды на оборону и госбезопасность, содержание государственного ап­парата, научные исследования, некоторые социально-культурные нужды общества в целом, социальные трансферты, субсидии ряда отраслей народного хозяйства и обслуживание государственного долга. В соответствии со структурой бюджета принято выделять две группы инструментов: первая группа, воздействующая на рас­ходную часть бюджета, рассматривается в политике общественных расходов, а вторая группа факторов, воздействующих на доходную часть бюджета через налоги, является объектом налоговой политики.

Перед тем, как бюджет принимается, он проходит несколько этапов. На первом этапе Правительство РФ вносит проект феде­рального бюджета на рассмотрение в Государственную Думу Фе­дерального Собрания РФ. На втором этапе Совет Государственной Думы направляет законопроект в Комитет Государственной Думы по бюджету, налогам, банкам и финансам. Там материалы рассмат­риваются депутатами с участием чиновников, экономистов, ученых. На третьем этапе проект федерального бюджета направляется Пре­зиденту РФ, в другие комитеты Государственной Думы, а также в счетную палату на заключение. В нем Счетная палата описывает результаты проверки на законность и обоснованность расходов и доходов, заложенных в проект федерального бюджета. После рассмотрения бюджета в парламентских комитетах он выносится на заседания Государственной Думы, которая принимает его в четырех чтениях. В первом чтении определяются основные макроэкономи­ческие показатели. Ко второму чтению бюджет принципиально одобрен, происходит детальное обсуждение налоговых доходов. В третьем чтении осуществляется распределение бюджетных расхо­дов по статьям, в четвертом чтении Дума рассматривает поправки к закону, а также поквартальное распределение доходов, расходов и дефицита и происходит окончательное утверждение варианта бюджета.

До последнего времени бюджетная система РФ состояла из следующих трех уровней:

1. федеральный бюджет РФ;

2. бюджеты субъектов Федерации (региональных бюджетов): республик в составе РФ, краев, областей, автономных образований, а также городские бюджеты Москвы и Санкт-Петербурга;

3. местные бюджеты.

Доходы консолидированного бюджета распределялись между ними.

В связи с административной реформой возникла необходимость распределять доходы консолидированного бюджета не по трем, а по девяти уровням: федеральный, субъектов Федерации, местный, еще два уровня (пока название их неизвестно, но они связаны с реформами местного самоуправления), пенсионный фонд, фонд социального страхования, федеральный фонд обязательного ме­дицинского страхования, территориальный фонд обязательного медицинского страхования.

Формирование бюджета (его составление и исполнение) осу­ществляется в соответствии с принципами, которые в ряде стран зафиксированы в соответствующих статьях основного закона и в специальных законах, регулирующих финансово-бюджетный процесс. К этим принципам относятся гласность и открытость, ежегодность, превентивность, обязательность к исполнению, точность и полнота данных о доходах и расходах бюджета, эффективность исполнения бюджета и бюджетного мониторинга, единство бюдже­тов разного уровня и их относительная самостоятельность, реаль­ность и сбалансированность бюджета, наглядность и системность классификации расходов и доходов, преемственность бюджетов во времени и взаимосвязь финансовых обязательств текущего года с последующим (принцип переходящего остатка и среднесрочного финансового планирования).

1. Принцип гласности и открытости означает, что составление, рассмотрение и утверждение бюджета не должны проходить в камерной, закулисной обстановке, а должны быть достоянием гласности и открытости. Парламентское обсуждение и принятие проекта бюджета следует широко освещать средствами массовой информации. Одобренный парламентом бюджет должен быть опубликован.

2. Принцип ежегодности предусматривает ежегодное утверждение бюджета на следующий год и составление бюджета с учетом кален­дарного и бюджетного года. Данный принцип связан с принципами превентивности и временной преемственности. Это означает, что государственный бюджет утверждается заблаговременно до начала бюджетного года, с тем чтобы парламент имел достаточное время на основательный анализ исполнения бюджета текущего года и выработку глубоко обоснованных предложений по проекту но­вого бюджета. Законодательство допускает временное открытие правительством ассигнований из неутвержденного бюджета как вынужденную меру в случае, когда его утверждение своевременно не состоялось в связи с длительным характером парламентского обсуждения бюджетного вопроса. Следует иметь в виду, что су­ществует определенная парламентская процедура прохождения бюджета (бюджетный цикл), имеющая различные стадии, — от бюджетной инициативы при составлении финансового плана до парламентского обсуждения и утверждения. Бюджет включает как финансовые полномочия текущего года, так и обязательства на ближайшие годы. Он включает бюджет текущих расходов и бюджет развития.

В мировой финансовой практике руководствуются требованием взаимосвязи текущего финансового плана с решением перспек­тивных финансовых задач. Этому соответствует принцип включения бюджетного процесса в среднесрочное финансовое планирование и практика сохранения переходящего остатка денежных средств на последующие годы для выполнения долгосрочных финансовых полномочий.

Поэтому в бюджетной практике многих стран принято различать сохраняющиеся финансовые полномочия и новые финансовые полномочия. Вся сумма ассигнований, выделенная в новом фи­нансовом году, является объектом полномочий на новые финансовые обязательства, санкционированные парламентом бюджетные полномочия в предшествующие годы распространяются на переходящий остаток ассигнований. Это обеспечивает большую свободу маневра бюджетными средствами и избавляет от необхо­димости добиваться мнимой экономии ценой нерационального расходования неиспользованных в финансовом году ассигнований на текущие бюджетные нужды в ущерб перспективным. Текущие финансовые полномочия предполагают платежное использование расходной и доходной частей бюджета в данном году, кассовую их реализацию; бюджетные обязательства на ближайшие годы являются кассово нереализуемыми и формируют пассивную часть бюджета текущего года.

В бюджетную практику ряда стран входит формирование текущего бюджета в рамках среднесрочного финансового плани­рования. При составлении среднесрочного финансового плана, т.е. на пятилетний период, учитываются изменения основных параметров налоговых ставок, уровня инфляции, валютного курса, мировых цен, условий тарифных соглашений и другие показатели экономической конъюнктуры. Каждый год планового периода они ежегодно подвергаются проверке и корректируются с учетом изме­нившихся обстоятельств. В основу среднесрочного плана кладется прогнозная оценка инвестиционной активности и потребности в товарах и услугах с разбивкой по степени насущности и срочности. Они дополняются прогнозами местных бюджетов. Среднесрочный финансовый план составляется исполнительной властью и отражает ее видение социально-экономического развития страны. Этот план не утверждается парламентом. Он представляет собой ориентир при составлении и утверждении годового бюджета. Среднесрочное финансовое планирование — это разновидность индикативного планирования, оно не имеет директивного характера, но важно для определения динамики объема финансовых обязательств на будущие годы.

3. Принцип полноты бюджетного процесса означает, что все до­ходы и расходы должны быть включены в общий бюджет. Недо­пустимо иметь скрытые бюджеты, не подконтрольные парламенту, ибо это может создать ситуацию финансовых злоупотреблений исполнительной властью. Бюджетная система представляет собой совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов Феде­рации и местных органов власти. Свод бюджетов соответствующей территории представляет собой консолидированный бюджет. Общественное финансирование многих стран включает финан сирование из государственного бюджета и за счет внебюджетных фондов.

В связи с различием способов финансирования общий бюджет состоит по существу из двух разнородных по своей природе бюджетов.

Первый бюджет называется административным, поскольку он утверждается парламентом для его исполнения управленческой администрацией и предполагает покрытие общими доходами бюд­жета (общими налогами) общих расходов. В рамках этого бюджета у исполнительной администрации есть возможность маневрировать расходами разных статей бюджета в соответствии с принятой шка­лой общественных приоритетов.

Второй бюджет — это бюджет, базирующийся на самофинан­ сировании в соответствии с принципом непосредственной целевой увязки конкретных доходов с конкретными расходами. Для полного учета всего бюджетного процесса рекомендуется составлять бюджет страны в системе национальных счетов.

Принято различать бюджет, формируемый на традиционной основе и на базе национальных счетов. Последний, по сравнению с первым, включает все финансовые операции, связанные с фор­мированием резервов, размещением займов, приобретением и продажей основных фондов, возмещением государственного (му­ниципального) долга, а также операции через различные внебюд­жетные фонды. Поскольку бюджет на базе национальных счетов отражает наиболее полно доходы и расходы, имеющие отношение к общественному сектору, то его называют финансовым балансом общественного сектора. Дефицит (профицит) бюджета, составля­емый традиционным путем, отличается от финансового дефицита (профицита) общественного сектора.

4. Единство бюджетной системы обеспечивается единой правовой базой, бюджетной классификацией, формами бюджетной доку­ментации и финансовой отчетности, согласованностью бюджетов разного уровня, единством денежной системы.

Принцип единства бюджетного финансирования предпо­лагает строгое соблюдение финансовой дисциплины, исполь­зование соответствующих методов финансового мониторинга, финансово-ревизионной работы, включая применение админис­тративных и финансовых санкций.

Единство бюджетной системы — это единство многообразного. Она находит последовательное воплощение в концепции финансового федерализма. Эта концепция предусматривает четкое разграничение финансовых обязательств субъектов бюджетного процесса, субординацию финансовых обязательств в соответствии с государственным устройством страны и в пределах выделенных лимитов финансовых ресурсов установление статуса самостоятель­ности для автономии субъектов бюджетного процесса. Бюджетная автономия дает относительную свободу распоряжаться финансовы­ми ресурсами по своему усмотрению с учетом решения конкретных задач. Она дополняется широкими полномочиями в привлечении дополнительных внебюджетных средств.

5. Самостоятельность бюджетов всех уровней обеспечивается наличием собственных источников доходов и правом определять направления их использования.

К собственным источникам доходов бюджетов относятся: закрепленные законом доходные источники для каждого уровня бюджета; отчисления по регулирующим доходным источникам; дополнительные источники, устанавливаемые самостоятельно представительными органами власти разного уровня.

6. Необходимость ясности бюджетного процесса, точности оценки финансового плана и действенности бюджетного контроля со стороны парламента требует строгой системности бюджетной классификации и простоты отслеживания хода финансовых операций в процессе исполнения государственного бюджета.

В мировой бюджетной практике общепринято классифициро­вать расходы и доходы бюджета с институциональной точки зрения, т.е. по министерствам и ведомствам (ведомственный принцип). Та­кой подход к бюджетной группировке закрепляет ответственность за бюджетные операции на конкретную сумму за определенным административным органом власти. Им в обязанность вменяется составление собственных бюджетных планов. Они составляются в соответствии с принципом общей кассы (общего котла), предусматривающим установление баланса суммы доходов всех ведомств и суммы их расходов. В эти бюджетные планы включаются также финансовые обязательства на переходящие денежные средства. Ведомственные бюджетные планы подразделяются по уровню иерархической самостоятельности: более или менее самостоятель­ные управленческие структуры попадают под крупные разделы (главы) бюджетной классификации, а их подразделения — под параграфы.

Бюджетная классификация, включающая подразделение бюд­жетных разделов на бюджетные параграфы, представляет собой разбивку расходов и доходов по группировочному принципу. Со­ответственно составляются группировочные финансовые планы.

Дальнейшее расчленение расходов и доходов по заданиям и функциям внутри отдельных параграфов находит отражение в фун­кциональных финансовых планах, т.е. в бюджетах, составленных по функциональному признаку. Каждому виду плана соответствует адекватный по содержанию способ мониторинга, отслеживания хода бюджетных операций.

7. Сбалансированность бюджетов всех уровней является необхо­димым условием бюджетно-финансовой политики.

В целях сбалансированности бюджета могут устанавливаться предельные размеры дефицита бюджета. Если в процессе исполне­ния бюджета происходит превышение предельного уровня дефици­та или значительное снижение поступлений доходных источников бюджета, то вводится механизм секвестра расходов.

Секвестр заключается в пропорциональном снижении государ­ственных расходов по всем статьям бюджета в течение оставшегося времени текущего финансового года. Секвестру не подлежат защи­щенные статьи.

Состав защищенных статей определяется представительными органами власти разного уровня.

В последние годы во всем мире велись поиски более совершенных методов общественного финансирования. Наряду с включением текущего бюджета в среднесрочное финансовое планирование наме­чается тенденция перехода к составлению бюджета от суммирования финансовых заявок с ориентацией на конечные результаты.