Понятие административного производства. Производство по делам об административных правонарушениях есть процесс всестороннего, полного, объективного и своевременного выяснения обстоятельств каждого дела, разрешения его и обеспечения исполнения вынесенного постановления. Почти полностью оно упорядочено разделом IV КоАП и детализируется в административных регламентах тех или иных органов, уполномоченных на осуществление этой функции, но в отдельных случаях принимаются подзаконные акты, посвященные особенностям рассмотрения отдельных групп дел (см.: гл. 9 «Рассмотрение дел о нарушениях антимонопольного законодательства» Федерального закона «О защите конкуренции»; Правила рассмотрения антимонопольным органом дел, возбужденных по признакам нарушения законодательства РФ о рекламе (утв. постановлением Правительства РФ от 17 августа 2006 г. № 508). По своей природе административный процесс подобен конституционному, уголовному, гражданскому и арбитражному, поэтому ряд авторов говорят об административно-процессуальном праве как самостоятельной отрасли права[81], другие считают такое мнение преждевременным[82]. Но в силу того, что нормы об административном процессе содержатся в Кодексе РФ об административных правонарушениях, в силу внесудебного во многих случаях разбирательства, а главное – в учебных целях, производство об административных правонарушениях нами рассматривается как часть административного права.

Органы, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях. В отличие от иных видов процесса (судопроизводства), производство по делам об административных правонарушениях уполномочен осуществлять широкий круг органов и должностных лиц (см. раздел III КоАП).

Во-первых, это мировые судьи и федеральные суды. Мировые судьи, в частности, рассматривают большинство дел о нарушениях прав граждан (избирательных, при передаче ребенка на воспитание и др.) и о правонарушениях против порядка управления (ст. 19.1, ч. 1 и 3 ст. 19.3, ч. 1 и 3 ст. 19.4, ч. 1 ст. 19.5, ст. 19.6, 19.7, ч. 2 ст. 19.8.1, ст. 19.9, 19.11-19.13, ч. 1 и 2 ст. 19.19, ст. 19.20-19.21, 19.23, 19.26, 19.28-19.29 КоАП); немало правонарушений рассматриваются ими в случаях, если орган или должностное лицо, к которым поступило дело о таком правонарушении, передает его на рассмотрение судье (например, по ч. 2-2.3, 2.6, 3, 5, 6 и 8 ст. 19.5). Те же правонарушения, совершенные военнослужащими и гражданами, призванными на военные сборы, рассматриваются судьями гарнизонных военных судов. Те же правонарушения, если производство по ним осуществляется в форме административного расследования, а также дела, влекущие административное выдворение за пределы РФ, административное приостановление деятельности или дисквалификацию лиц, замещающих должности государственной гражданской и муниципальной службы, рассматриваются районными судами. Наконец, арбитражные суды рассматривают дела, предусмотренные, в частности, ст. 19.5 и ч. 1 и
2 статьи 19.19 в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Во всех случаях административного судопроизводства судьи и суды выступают не в роли третьей стороны по отношению к сторонам обвинения и защиты, как в уголовных делах, но стороной государственного преследования, даже если материалы дела поступили из иного органа власти.

Во-вторых, это районные и городские комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав. Они рассматривают дела об административных правонарушениях, совершенных несовершеннолетними (в области дорожного движения в случаях, если орган или должностное лицо, к которым поступило дело о таком административном правонарушении, передает его на рассмотрение указанной комиссии), а также дела о невыполнении в отношении несовершеннолетних своих обязанностей законными представителями и органами опеки, вовлечении несовершеннолетних в потребление пива, спиртных напитков и одурманивающих веществ.

В-третьих, это федеральные органы исполнительной власти, т.е. собственно административные органы, рассматривающие большинство административных правонарушений. Это ряд органов власти, прежде всего, служб, их структурных подразделений и учреждений, призванных пресекать, выявлять и разбирать подведомственные им правонарушения. Перечислим лишь некоторые: милиция (нарушения в области безопасности движения, повреждение или срыв печати и др.), налоговые, таможенные и антимонопольные органы, орган ветеринарного и фитосанитарного контроля, такие структурные подразделения и учреждения, как инспекция труда, жилищная инспекция, инспекция по маломерным судам и семенные инспекции, органы заповедников и национальных парков и др.

 Отдельно стоит сказать об органах, рассматривающих дела об административных правонарушениях, предусмотренных законами субъектов РФ. Они подведомственны: 1) мировым судьям; 2) комиссиям по делам несовершеннолетних и защите их прав; 3) органам и учреждениям органов исполнительной власти субъектов РФ; 4) административным комиссиям, иным коллегиальным органам, создаваемыми в соответствии с законами субъектов РФ (в Алтайском крае это административные комиссии при местных администрациях (ст. 76-81 Закона об административной ответственности на территории Алтайского края; Закон Алтайского края от 10 марта 2009 г. № 12-ЗС «О наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями в области создания и функционирования административных комиссий при местных администрациях»).

Возбуждение дела об административном правонарушении. Моментом начала производства по делам об административных правонарушениях является при наличии поводов возбуждение дела в виде: 1) составления протокола осмотра места совершения административного правонарушения (при некоторых нарушениях правил дорожного движения); 2) составления первого протокола о применении мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении (их не следует путать с наказаниями, это: а) доставление;
б) административное задержание (на срок до 3 часов, а при необходимости установления личности, выяснения обстоятельств дела и некоторых иных случаях – до 48 часов); в) личный досмотр, досмотр вещей, досмотр транспортного средства, находящихся при физическом лице; осмотр принадлежащих юридическому лицу помещений, территорий, находящихся там вещей и документов; г) изъятие вещей и документов; д) отстранение от управления транспортным средством соответствующего вида; е) освидетельствование на состояние алкогольного опьянения; ж) медицинское освидетельствование на состояние опьянения; з) задержание транспортного средства, запрещение его эксплуатации; и) арест товаров, транспортных средств и иных вещей; к) привод; л) временный запрет деятельности до 5 суток); 3) составления протокола об административном правонарушении или вынесения прокурором постановления о возбуждении дела об административном правонарушении; 4) вынесения определения о возбуждении дела об административном правонарушении при необходимости проведения административного расследования (по нарушениям в области конкуренции, заказов для государственных и муниципальных нужд, охраны окружающей среды, прав потребителей, пожарной безопасности и безопасности дорожного движения и др.); 5) оформления предупреждения или с момента наложения административного штрафа на месте совершения административного правонарушения в случае, когда протокол не составляется (это случаи наказания физических лиц на месте совершения правонарушения в форме постановления-квитанции, а также отдельные случаи возбуждения дела судебными приставами-исполнителями, но если лицо оспаривает решение или отказывается от уплаты, составляется протокол); 6) вынесения постановления по делу об административном правонарушении (в случае фиксации нарушений правил дорожного движения техническими средствами с высылкой постановлений, также без составления протокола). При отказе в возбуждении дела при наличии материалов, сообщений, заявлений должностным лицом выносится мотивированное определение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении.

Основным документом, удостоверяющим начало производства, является протокол об административном правонарушении. В отличие от права рассматривать дело о правонарушении, право составления протокола, в т.ч. и по неподведомственным делам, предоставлено более широкому кругу органов и должностных лиц (милиция, избирательные комиссии, ведомственная охрана и др.) (см., например: Приказ Минфина РФ от 27 января 2004 г. № 11н «О перечне должностных лиц Государственного учреждения «Ведомственная охрана Минфина РФ», уполномоченных составлять протоколы об административных правонарушениях и осуществлять административное задержание» и Перечень должностных лиц, которые в пределах компетенции Федерального агентства по рыболовству уполномочены составлять протоколы об административных правонарушениях (утв. приказом Росрыболовства от 29 декабря 2008 г. № 491). Протокол подписывается лицом, его составившим, и обвиняемым физическим лицом или представителем юридического лица (замечания последних прилагаются к протоколу); в случае отказа обвиняемого от росписи или его неявки делается соответствующая запись. Копия протокола вручается под расписку обвиняемому и потерпевшему, если он имеется (ст. 28.2 КоАП). Протокол составляется немедленно, кроме случаев необходимости выяснения дополнительных обстоятельств (в течение 2 суток) или проведения расследования (по его окончании), и направляется в течение суток для рассмотрения дела.

Если имеет место административное расследование, оно должно быть проведено в месячный срок; по ходатайству должностного лица определением руководителя органа оно может продляться еще на месяц, а по нарушениям таможенных правил, правил дорожного движения и эксплуатации транспортных средств, повлекших причинение вреда здоровью – до шести месяцев.

Рассмотрение дел об административных правонарушениях. Дело об административном правонарушении рассматривается в
15-дневный срок со дня получения протокола и иных материалов (по ходатайству участников или при необходимости дополнительного выяснения обстоятельств срок может быть продлен, но не более чем на месяц). По делам, влекущим арест или выдворение, рассмотрение производится в день поступления протокола, по делам в отношении задержанного – не позднее 48 часов с момента задержания, а по делам о нарушениях избирательного законодательства – в 5-дневный срок без права его продления (ст. 29.6 КоАП).

При рассмотрении дела коллегиальным органом ведется протокол. По результатам рассмотрения дела выносится постановление о назначении наказания или о прекращении производства по делу либо определение о передаче дела судье, в орган, должностному лицу, уполномоченным назначать административные наказания иного вида или размера либо применять иные меры воздействия, или о передаче дела по подведомственности. Копия постановления вручается под расписку лицу, в отношении которого оно вынесено, либо высылается ему в течение 3 дней. (Лицо, рассматривающее дело об административном правонарушении, при установлении причин административного правонарушения и условий, способствовавших его совершению, вносят в соответствующие организации и соответствующим должностным лицам представление о принятии мер по устранению указанных причин и условий, которые обязаны рассмотреть представление в течение месяца со дня его получения и сообщить о принятых мерах.)

Пересмотр постановлений и решений. Как и любые иные действия органов власти, постановления и решения по делам об административных правонарушениях могут быть обжалованы: 1) вынесенные судьей – в вышестоящий суд; 2) вынесенные коллегиальным органом или судебным приставом-исполнителем – в районный суд по месту нахождения коллегиального органа или судебного пристава-исполнителя; 3) вынесенные должностным лицом – в вышестоящий орган, вышестоящему должностному лицу либо в районный суд по месту рассмотрения дела; 4) вынесенное иным органом, созданным в соответствии с законом субъекта РФ, – в районный суд по месту рассмотрения дела. Постановление по делу об административном правонарушении, совершенном юридическим лицом или лицом, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, обжалуется в арбитражный суд (ст. 30.1 КоАП). В случае, если жалоба поступила и в суд, и в вышестоящий орган или вышестоящему должностному лицу, жалобу рассматривает суд.

Жалоба подается лицу, которым вынесено постановление по делу и которое обязано в течение трех суток со дня поступления жалобы направить ее со всеми материалами дела в соответствующий орган; жалоба может быть подана непосредственно в орган, уполномоченный ее рассматривать.

Срок обжалования – 10 суток со дня получения копии постановления, в т.ч. и решения арбитражного суда (по ходатайству лица пропущенный срок может быть восстановлен); срок обжалования нарушений в области избирательного права – 5 дней (ст. 30.3 КоАП). Срок же рассмотрения самой жалобы составляет 10 дней со дня ее поступления со всеми материалами дела (по делам о нарушениях избирательного права и о назначении наказания в виде приостановления деятельности – 5 дней, а при назначении наказания в виде ареста либо выдворения – 1 сутки). Внесудебные постановления по результатам рассмотрения жалоб, в свою очередь, обжалуются только в судебном порядке.

Исполнение наказания. Хотя формально исполнение постановлений по делам об административных правонарушениях не относится к самому производству (этому посвящен раздел V КоАП), но по существу является его последним этапом. Постановление подлежит исполнению после вступления в законную силу, что наступает после истечения срока его обжалования либо обжалования решения по жалобе либо, наконец, немедленно после вынесения не подлежащего обжалованию решения по жалобе, протесту, за исключением случаев, если решением отменяется вынесенное постановление. В письме Верховного Суда РФ от 20.08.2003 № 1536-7/общ разъясняется, что в случаях обжалования постановления вступают в силу после их рассмотрения вышестоящими судами общей юрисдикции (районными или судами субъектов РФ), после чего возможен только пересмотр актов, вступивших в законную силу. Аналогично и в арбитражных судах, в случае подачи апелляционной жалобы, если решение суда первой инстанции не изменено или не отменено, оно вступает в законную силу со дня принятия постановления арбитражным судом апелляционной инстанции (ч. 4 ст. 206 Арбитражного процессуального кодекса РФ).

О видах административных наказаний говорилось ранее, здесь, для примера, остановимся только на исполнении постановлений о наложении административного штрафа. Штраф должен быть уплачен не позднее 30 дней со дня вступления постановления о назначении наказания в законную силу (в противном случае, при отсутствии платежного документа по истечении 30 дней с вышеуказанного срока, материалы передаются судебному приставу-исполнителю, кроме того, неуплата становится событием нового административного правонарушения по ч. 1 ст. 20.25), но с учетом материального положения лица, его уплата может быть рассрочена на срок до трех месяцев. Лицо, приводившее постановление в исполнение, возвращает постановление вынесшему его лицу, если правонарушитель в указанном месте отсутствует либо оказались безрезультатными меры по поиску его имущества (при отсутствии самостоятельного заработка у несовершеннолетнего штраф взыскивается с его родителей или иных законных представителей), либо истек срок давности исполнения постановления (год). Следует учесть, что возвращение постановления в связи с отсутствием имущества не препятствует новому обращению постановления к исполнению в течение срока давности исполнения.