Против порядка управления

Для систематического ознакомления с составами административных правонарушений и соответствующими им наказаниями, в качестве примера, обратимся к гл. 19 КоАП «Административные правонарушения против порядка управления» (одноименная глава есть и в Уголовном кодексе РФ, поэтому всегда следует помнить о возможности и уголовной ответственности за опасные проявления тех же деяний). Именно здесь объединены более тридцати распространенных административных правонарушений, препятствующих законному государственному и муниципальному управлению, хотя родственные по своей направленности правонарушения предусмотрены и другими главами кодекса. Несмотря на родовое название рассматриваемых правонарушений, их объектом следует считать не общественные отношения (порядок управления), а те или иные права, предоставленные органам власти. Рассмотрим все названные правонарушения, но, в силу ограниченности объема параграфа, с разной степенью подробности.

Прежде всего, это самоуправство (ст. 19.1) – самовольное, вопреки установленному нормативным правовым актом порядку осуществление своего действительного или предполагаемого права, не причинившее существенного вреда гражданам или юридическим лицам. Уголовным кодексом РФ (ст. 330) предусмотрено одноименное преступление, отличие которого в причинении существенного вреда либо наличие насилия или угрозы его применения; закон не определяет, что понимать под существенным вредом, относя это на усмотрение судей, а так как дела и об уголовном, и об административном самоуправстве рассматриваются судьями, то исключается ошибка разграничения какого-либо административного органа. Примерами административного самоуправства могут быть незаконная опека над ребенком, перепланировка квартиры и др. Субъектами этого правонарушения могут быть только физические лица: граждане, а в качестве факультативного субъекта – должностные лица, в т.ч. индивидуальные предприниматели. Объективная сторона правонарушения может иметь только форму действия – незаконного осуществления своего действительного или предполагаемого права; факультативным признаком может быть причинение несущественного вреда имущественным и неимущественным правам лиц, чего может и не наступить. Субъективная сторона самоуправства заключается в наличии вины (самовольная, целенаправленная деятельность) и, следует согласиться с авторами, считающими, что только в форме умысла (в т.ч. при осуществлении предполагаемого права)[80], хотя есть сторонники прибавления сюда и неосторожности. Объект данного правонарушения – имущественные и неимущественные права граждан или юридических лиц; факультативным предметом могут быть сами вещи, нематериальные блага и др. За самоуправство предусмотрены два административных наказания: предупреждение или наложение административного штрафа на граждан в размере от ста до трехсот рублей, а на должностных лиц – от трехсот до пятисот рублей.

Умышленное повреждение или срыв печати (пломбы) (ст. 19.2). По данной статье квалифицируются только умышленные деяния без наличия мотива корыстной и иной личной заинтересованности и только при повреждении или срыве печатей (пломб), наложенных правомочным должностным лицом, например, избирательной комиссией или судебным приставом-исполнителем, за исключением идентификационных печатей на таможне. То есть под эту статью не подпадают повреждения пломб частных лиц и неосторожные деяния. Виды и субъекты наказаний здесь те же, что и при самоуправстве.

Неповиновение законному распоряжению сотрудника милиции, военнослужащего, сотрудника органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, сотрудника органов, уполномоченных на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции, либо сотрудника органа или учреждения уголовно-исполнительной системы (ст. 19.3). Данная статья имеет три части, но не в целях выделения квалифицирующих (отягчающих) обстоятельств, а для разграничения перечисленных органов власти. Следует иметь в виду, что субъектами этого правонарушения не могут быть осужденные, отбывающие наказание в виде лишения свободы в уголовно-исполнительном учреждении, а также лица, подозреваемые и обвиняемые в совершении преступлений и содержащиеся под стражей в иных учреждениях, подпадающие под дисциплинарную ответственность. Объективная сторона помимо собственно неповиновения включает и воспрепятствование исполнению служебных обязанностей, таким образом, может иметь как форму бездействия, так и действия. Наказание – административный штраф в размере от пятисот до одной тысячи рублей или административный арест на срок до пятнадцати суток. Следует учесть, что продолжение противоправного поведения, несмотря на требование уполномоченных на то лиц прекратить его, является, согласно п. 1 ч. 1 ст. 4.3 КоАП, отягчающим обстоятельством, часто имеющим место при данном правонарушении.

Неповиновение законному распоряжению должностного лица органа, осуществляющего государственный надзор (контроль)
(ст. 19.4), включая неповиновение требованию, а равно воспрепятствование осуществлению этим должностным лицом служебных обязанностей. Запрет названного деяния имеет важнейшее значение для органов власти, осуществляющих проверки подвластных лиц. Это могут быть не только контрольные ведомственные органы исполнительной власти (службы, инспекции и др.), но и международные инспекционные группы (см. ч. 3), счетные палаты, органы прокуратуры и т.д. Наказанием для большинства случаев по ч. 1 статьи является предупреждение или административный штраф на граждан в размере от пятисот до одной тысячи рублей, на должностных лиц – от одной тысячи до двух тысяч рублей.

Близкое к предыдущему правонарушение – невыполнение в срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль) (ст. 19.5). Субъектами данного правонарушения помимо граждан и должностных лиц, в т.ч. индивидуальных предпринимателей, являются юридические лица. Невыполнение предписания, в отличие от неповиновения, может совершаться и по неосторожности. Наказание – административный штраф на граждан в размере от трехсот до пятисот рублей, на должностных лиц – от одной тысячи до двух тысяч рублей или дисквалификацию на срок до трех лет, на юридических лиц – от десяти тысяч до двадцати тысяч рублей. Большие наказания вплоть до приостановления деятельности предусмотрены при невыполнении предписаний органа в области экспортного контроля, федерального антимонопольного органа в области конкуренции и рекламы, органов в области тарифов, финансовых рынков, естественных монополий, строительства, контроля за государственными и муниципальными заказами, фитосанитарного контроля (в период карантина).

Непринятие мер по устранению причин и условий, способствовавших совершению административного правонарушения (ст. 19.6) является правонарушением при наличии соответствующего постановления (представления) органа (должностного лица), рассмотревшего дело об административном правонарушении, об устранении причин и условий. Субъектами выступают только должностные лица.

Непредставление сведений (информации) (ст. 19.7) – непредставление или несвоевременное представление в государственный орган (должностному лицу) сведений (информации), представление которых предусмотрено законом и необходимо для осуществления этим органом (должностным лицом) его законной деятельности, а равно представление в государственный орган (должностному лицу) таких сведений (информации) в неполном объеме или в искаженном виде. Наказание – административный штраф на граждан в размере от ста до трехсот рублей, на должностных лиц – от трехсот до пятисот, на юридических лиц – от трех тысяч до пяти тысяч рублей. Следует учесть, что в отдельные статьи выделены те же деяния в отношении органов в области государственного регулирования тарифов (ст. 19.7.1), контроля за государственными и муниципальными заказами (ст. 19.7.2), финансовых рынков (ст. 19.7.3), органов, уполномоченных на ведение реестров государственных или муниципальных контрактов
(ст. 19.7.4), федерального антимонопольного органа и органов регулирования естественных монополий и экспортного контроля
(ст. 19.8), в области стандартизации и сертификации (ст. 19.9).

Непредставление ходатайств, уведомлений (заявлений), сведений (информации) в федеральный антимонопольный орган, органы регулирования естественных монополий или органы, уполномоченные в области экспортного контроля (ст. 19.8). Вышеупомянутая статья, помимо сведений, посвящена также ходатайствам и уведомлениям (заявлениям). В соответствии с законодательством о защите конкуренции субъекты хозяйственной деятельности в ряде случаев обязаны предварительно ходатайствовать перед органом власти о планируемой деятельности, в ряде других – уведомлять об уже совершенном действии (подробнее об этом будет сказано в следующей теме). В зависимости от субъективного состава и объективной стороны деяния правонарушение квалифицируется по одной из пяти частей статьи. Так, непредставление в федеральный антимонопольный орган ходатайств, представление ходатайств, содержащих заведомо недостоверные сведения, а равно нарушение установленных порядка и сроков подачи ходатайств (ч. 3), влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от одной тысячи пятисот до двух тысяч пятисот рублей, на должностных лиц – от пятнадцати тысяч до двадцати тысяч, на юридических лиц – от трехсот тысяч до пятисот тысяч рублей. Непредставление же аналогичных уведомлений, представление уведомлений, содержащих заведомо недостоверные сведения, а равно нарушение установленных порядка и сроков подачи уведомлений, преследуется наложением административного штрафа на граждан в размере от восьмисот до одной тысячи двухсот рублей, на должностных лиц – от пяти тысяч до семи тысяч пятисот, на юридических лиц – от ста пятидесяти тысяч до двухсот пятидесяти тысяч рублей. Отдельным правонарушением по ст. 19.8.1 является непредставление сведений или предоставление заведомо ложных сведений о своей деятельности субъектами естественных монополий и (или) организациями коммунального комплекса включая неопубликование или опубликование заведомо ложных сведений о своей деятельности, если опубликование и (или) предоставление таких сведений являются обязательными в соответствии с законодательством, а равно нарушение установленных стандартов раскрытия информации о регулируемой деятельности и форм ее предоставления и (или) заполнения, включая сроки и периодичность предоставления информации. То есть объективная сторона этого правонарушения охватывает более широкий круг вопросов в сравнении с антимонопольным законодательством и, помимо штрафа, в случае совершения этого правонарушения должностным лицом, ранее подвергнутым административному наказанию за аналогичное административное правонарушение, влечет дисквалификацию на срок от одного года до трех лет.

Только должностные лица могут быть субъектами таких правонарушений, как нарушение сроков рассмотрения заявлений (ходатайств) о предоставлении земельных участков или водных объектов (ст. 19.9) (включая сокрытие информации о наличии свободного земельного фонда) и нарушение законодательства о наименованиях географических объектов – нарушение установленных правил присвоения или употребления наименований географических объектов (ст. 19.10).

Следующими правонарушениями являются: нарушение порядка изготовления, использования, хранения или уничтожения бланков, печатей либо иных носителей изображения Государственного герба РФ (ст. 19.11) (см. Постановление Правительства РФ от 27 декабря 1995 г. № 1268 «Об упорядочении изготовления, использования, хранения и уничтожения печатей и бланков с воспроизведением Государственного герба РФ»); передача либо попытка передачи запрещенных предметов лицам, содержащимся в учреждениях уголовно-исполнительной системы, следственных изоляторах или изоляторах временного содержания (19.12) (см. приложение № 1 к Правилам внутреннего распорядка исправительных учреждений (утв. приказом Минюста РФ от 3 ноября 2005 г. № 205); заведомо ложный вызов специализированных служб (ст. 19.13); нарушение правил извлечения, производства, использования, обращения, получения, учета и хранения драгоценных металлов, драгоценных камней или изделий, их содержащих (ст. 19.14) (Федеральный закон от 26 марта 1998 г. № 41-ФЗ «О драгоценных металлах и драгоценных камнях»); проживание гражданина РФ без удостоверения личности гражданина (паспорта) или без регистрации (ст. 19.15) (штраф от одной тысячи пятисот до двух тысяч пятисот рублей, допустившее же это ответственное лицо или собственник жилого помещения штрафуется в размере от двух тысяч до двух тысяч пятисот рублей); умышленная порча удостоверения личности гражданина (паспорта) либо утрата удостоверения личности гражданина (паспорта) по небрежности (ст. 19.16) (влечет предупреждение или наложение административного штрафа в размере от ста до трехсот рублей); незаконное изъятие удостоверения личности гражданина (паспорта) или принятие удостоверения личности гражданина (паспорта) в залог (ст. 19.17); представление ложных сведений для получения удостоверения личности гражданина (паспорта) либо других документов, удостоверяющих личность или гражданство (ст. 19.18).

Только должностные и юридические лица являются субъектами нарушения обязательных требований государственных стандартов, правил обязательной сертификации, нарушение требований нормативных документов по обеспечению единства измерений (ст. 19.19), если эти деяния не подпадают под иные статьи КоАП. Текст статьи не вполне согласован с ныне действующими понятиями в области технического регулирования, поэтому под стандартами следует понимать и принимаемые новые технические регламенты. Наказание за нарушения стандартов – административный штраф на должностных лиц в размере от четырех тысяч до пяти тысяч рублей с конфискацией предметов административного правонарушения, на юридических лиц – от сорока тысяч до пятидесяти тысяч рублей с конфискацией предметов правонарушения; наказание за нарушение правил обязательной сертификации – штраф на должностных лиц в размере от одной тысячи до двух тысяч рублей с конфискацией предметов правонарушения, на юридических лиц – от двадцати тысяч до тридцати тысяч рублей с конфискацией предметов правонарушения.

Административным правонарушением также является осуществление деятельности, не связанной с извлечением прибыли, без специального разрешения (лицензии) (ст. 19.20). Нарушителями этой статьи могут быть не только некоммерческие организации и граждане, в основном лечебные и образовательные учреждения, но и лица, ведущие предпринимательскую деятельность, в случае, например, осуществления строительной организацией реставрационных работ, требующих лицензирования, в благотворительных целях. Ввиду того, что субъективная сторона правонарушения не содержит цели получения прибыли (подобная незаконная предпринимательская деятельность подпадает под ст. 14.1 КоАП), здесь предусмотрены небольшие суммы штрафов: на граждан – в размере от пятисот до одной тысячи рублей, на должностных лиц – от одной тысячи до двух тысяч, на юридических лиц – от десяти тысяч до двадцати тысяч рублей, а при нарушении условий разрешения – и того меньше. Однако если объективная сторона сопряжена с грубым нарушением разрешения, то вместо штрафа может назначаться административное приостановление деятельности на срок до девяноста суток. Понятие грубого нарушения устанавливается Правительством РФ в отношении конкретного лицензируемого вида деятельности; например, п. 4-5 Положения о лицензировании фармацевтической деятельности (утв. постановлением Правительства РФ от 6 июля 2006 г. № 416) к грубым нарушениям отнесены несоблюдение закона о лекарственных средствах, продажа незаконных копий зарегистрированных лекарств и др.

Рассматриваемой главой КоАП предусмотрены и такие правонарушения, как несоблюдение порядка государственной регистрации прав на недвижимое имущество или сделок с ним (ст. 19.21) (субъектами выступают собственники и пользователи; см. Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 122-ФЗ «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним»); нарушение правил государственной регистрации транспортных средств всех видов, механизмов и установок (19.22) (см. Постановление Правительства РФ от 12 августа 1994 г. № 938 «О государственной регистрации автомототранспортных средств и других видов самоходной техники на территории РФ»); подделка документов, штампов, печатей или бланков, их использование, передача либо сбыт (ст. 19.23) (субъекты – юридические лица, действия физических лиц квалифицируются по ст. 19.18 КоАП либо ст. 292 и 327 Уголовного кодекса РФ); невыполнение лицом, освобожденным из мест отбывания лишения свободы, обязанностей, установленных в отношении его судом в соответствии с федеральным законом (ст. 19.24) (наказание – вплоть до административного ареста до пятнадцати суток); неисполнение военно-транспортных мобилизационных обязанностей (ст. 19.25); заведомо ложное заключение эксперта (ст. 19.26); представление ложных сведений при осуществлении миграционного учета (ст. 19.27) (иностранцы и лица без гражданства помимо штрафа могут подлежать административному выдворению за пределы России); незаконное вознаграждение от имени юридического лица (ст. 19.28) – незаконная передача от имени или в интересах юридического лица должностному лицу либо лицу, выполняющему управленческие функции в коммерческой или иной организации, денег, ценных бумаг, иного имущества, а равно незаконное оказание ему услуг имущественного характера за совершение в интересах данного юридического лица действия (бездействия), связанного с занимаемым ими служебным положением (субъектом правонарушения по данной статье выступают только юридические лица, должностные лица подлежат уголовной ответственности, наказываемые наложением административного штрафа до трехкратной суммы передаваемых денег, трехкратной стоимости ценных бумаг, иного имущества и оказанных услуг имущественного характера, но не менее одного миллиона рублей с конфискацией передаваемых денег, ценных бумаг, иного имущества); нарушение требований к ведению образовательной деятельности и организации образовательного процесса (ст. 19.30) – новая статья, охватывающая нарушения, начиная с приема в образовательные заведения и заканчивая выдачей документов об окончании образования (субъекты – в большинстве случаев должностные и юридические лица, и лишь за искажение итоговых результатов аттестации и олимпиад школьников – граждане).

Непосредственно направлено на обеспечение законности в области государственной службы такое правонарушение, как незаконное привлечение к трудовой деятельности государственного служащего (бывшего государственного служащего) (ст. 19.29). Эта статья распространяется как на государственных, так и на муниципальных служащих, замещающих (замещавших) должность, включенную в перечень, установленный нормативными правовыми актами РФ, с нарушением требований, предусмотренных Федеральным законом «О противодействии коррупции». Наказание – административный штраф на должностных лиц от двадцати тысяч до пятидесяти тысяч рублей, на лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, – от двадцати тысяч до пятидесяти тысяч, на юридических лиц – от ста тысяч до пятисот тысяч рублей.

Производство по делам