Часть II. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ОТДЕЛЬНЫХ ВИДОВ ПРОИЗВОДСТВ В СУДЕБНОМ АДМИНИСТРАТИВНОМ ПРОЦЕССЕ

Раздел V. СИСТЕМА АДМИНИСТРАТИВНОГО СУДОПРОИЗВОДСТВА В СУДЕ ПЕРВОЙ ИНСТАНЦИИ

Глава 23. КОНЦЕПТУАЛЬНЫЕ ВОПРОСЫ ПОСТРОЕНИЯ СИСТЕМЫ АДМИНИСТРАТИВНОГО СУДОПРОИЗВОДСТВА В СУДЕ ПЕРВОЙ ИНСТАНЦИИ

23.1. Понятие производства и его место

в системе административного судопроизводства

 

В современной процессуальной теории и законодательстве понятие "производство" используется в двух значениях.

1. Производство - это часть, стадия процесса, включающая совокупность процессуальных действий, направленных на достижение самостоятельной цели (например, производство в суде первой инстанции, апелляционное производство и т.д.).

2. Производство - это вид процесса по разрешению дел определенной категории на основе общих и специальных процессуальных норм.

Существование различных судебных производств отражает дифференциацию процессуальной формы административного судопроизводства. Эти производства образуются в результате разделения на законодательном уровне процессуального порядка рассмотрения и разрешения административных дел судом исходя из следующих особенностей:

 

а) материального правоотношения, лежащего в основе такого дела; б) предмета судебной защиты и характера требований;

в) способа судебной защиты;

г) цели судебной деятельности.

При выделении производства как вида процессуальной деятельности, направленного на разрешение определенной категории административных дел, может использоваться один или несколько этих критериев одновременно.

Исходя из этого производство как элемент структуры административного судопроизводства представляет собой особую форму судебно-административного процесса по разрешению административных дел определенной категории на основе общих и специальных процессуальных норм. Определенная совокупность отдельных производств, т.е. производств, отличающихся определенными особенностями и объединенных одним общим признаком, например спецификой судебной юрисдикции или целью судебной деятельности, может быть обозначена как вид административного судопроизводства.

Таким образом, необходимо различать вид производства в административном судопроизводстве и вид административного судопроизводства.

Понятие "вид судопроизводства" используется в двух значениях:

во-первых, им довольно часто обозначаются предусмотренные ст. 118 Конституции РФ формы осуществления судебной власти, и в этом случае выделяются в качестве видов судопроизводства гражданское, административное, уголовное и конституционное судопроизводство;

во-вторых, понятие "вид судопроизводства" используется для выделения структурных образований внутри отдельных форм осуществления судебной власти и в этом случае используются такие понятия, как "вид гражданского судопроизводства", "вид административного судопроизводства", и т.д.


Вид административного судопроизводства складывается из ряда таких относительно простых структурных единиц, как производства. Каждое производство в качестве формы судебно-административного процесса характеризуется особой природой материального правоотношения (спора), характером и основаниями рассматриваемых судом требований, спецификой возбуждения и рассмотрения дела, использования отдельных средств защиты, особенностями содержания выносимого итогового судебного акта и его исполнения и т.д. Оно может характеризоваться определенными специфическими полномочиями суда, субъектами обращения в суд, юридическими последствиями судебных решений и т.д.

Виды производств, для регулирования которых наряду с общими нормами используются специальные процессуальные правила, определяются в первую очередь исходя из категорий рассматриваемых административных дел. Использование специальных норм для регламентации производств означает, что каждое производство конкретного вида образует нормативно-процессуальный институт, играющий существенную роль в организации порядка административного судопроизводства.

Таким образом, вид производства - это определяемый характером материально-правовых отношений и спецификой материально-правового спора особый процессуальный порядок возбуждения, рассмотрения и разрешения судами административных дел определенных категорий. К числу видов производств, характеризующихся особым процессуальным порядком разрешения дел отдельной (особой) категории и способом защиты права можно отнести, например, производство об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части (гл. 21 КАС РФ) и производство об оспаривании решений, действий (бездействия) органов публичной власти, их должностных лиц, государственных и муниципальных служащих (гл. 22 КАС РФ). В рамках этих производств право защищается специальными, предусмотренными законом способами: а) путем признания недействующим нормативного правового акта; б) признания незаконным решения, действия (бездействия) органа публичной власти, должностного лица, государственного или муниципального служащего и предписания, обязывающего их устранить допущенное нарушение.

 

Вид административного судопроизводства, как правило, включает в себя несколько видов производств, имеющих похожую материально-правовую природу и характеризуется самостоятельными задачами, средствами и способами обеспечения законности, защиты субъективных публичных прав и законных интересов, а также вытекающими из этого процедурными особенностями. В качестве видов административного судопроизводства могут быть представлены два основных судопроизводства по административным делам, классифицированным в ч. ч. 2, 3 ст. 1 КАС РФ и являющимся предметом определенных групп производств, которые регулируются соответственно в гл. 21 - 26 и 27 - 32 КАС РФ.

В рамках административного судопроизводства выделенные законодателем производства и виды административного судопроизводства образуют определенную систему, которая основывается на единых принципах и призвана решать единые задачи различными способами. Эта система выражает процессуальные условия и порядок деятельности субъектов административного судопроизводства и структурирует процессуальные отношения в виде комплекса производств по административному делу, состоящего из общего (ординарного) порядка административного судопроизводства и его дифференцированных видов.

Система административного судопроизводства в общем суде в соответствии с КАС РФ может быть представлена как структурируемая по двум основаниям:

а) по формальному критерию, исходя из которого выделяется в зависимости от уровня сложности три вида административного судопроизводства - ординарное, упрощенное (письменное) и приказное;

б) по предметному критерию, выражающему специфику спорных материально-правовых отношений и особенности приоритетных задач в рамках общих задач административного судопроизводства.

 

Дифференциация административного судопроизводства на три вида по формальному критерию обусловлена не природой материального правоотношения (спора), характером и основаниями рассматриваемых требований, а особенностями процессуальной "технологии" и целями процессуальной экономии.

Ординарное, или общее (обычное), административное судопроизводство - это процедура судебного разбирательства в соответствии с развернутым и детально прописанным процессуальным порядком, предполагающим движение процесса по строго регламентированным стадиям и в максимально возможные по длительности сроки, которое обеспечивает полноценные гарантии защиты прав и законных интересов сторон и снижает вероятность судебных ошибок при установлении фактических обстоятельств. Это судопроизводство может быть также обозначено как полное административное судопроизводство, которое (в сравнении с упрощенным, или сокращенным, видом судопроизводства) характеризуется обстоятельностью, полнотой используемых судебных процедур и процессуальных сроков, развернутым во времени движением стадий процесса и устным разбирательством дела в судебном заседании.

Отличие упрощенного (письменного) вида административного судопроизводства от его ординарного (полного) вида выражается в ряде характеристик:

- письменная форма производства, которая предполагает рассмотрение дела судом по существу без проведения судебного заседания, вызова сторон и заслушивания их позиций;

- в рамках письменного производства отдельные стадии и сроки рассмотрения административного дела имеют более сжатый и сокращенный характер относительно ординарного судопроизводства;

- установление фактов, имеющих значение для административного дела, оценка доказательств и формулирование правовых выводов производятся исключительно на основании предоставленных сторонами документов, минуя стадию судоговорения;

- в отличие от ординарного вида административного судопроизводства состязательность сторон носит характер обмена письменными документами.

Таким образом, существенным признаком упрощенного административного судопроизводства, отличающим его от ординарного, является сокращение отдельных сроков судебного разбирательства и письменная форма как способ (технология) ведения судебно-административного процесса.

Упрощенное административное судопроизводство в качестве самостоятельного вида административного


судопроизводства представляет собой форму судебного процесса, которая характеризуется четко выраженным сочетанием средств его упрощения и ускорения, образующих в своей совокупности самостоятельный способ разрешения административных дел относительно ординарного порядка отправления правосудия. Упрощенное административное судопроизводство - это форма судебного административного процесса, которая предназначена для разрешения административных дел в сокращенные сроки и по упрощенным правилам, отличающимся от ординарного судопроизводства.

 

В современных условиях упрощенное судопроизводство является формой осуществления правосудия, которая имеет специфические черты, возникшие в связи с переходом общества на новый уровень развития информационных технологий и необходимостью организации способа взаимодействия в судопроизводстве, отвечающего динамике происходящих общественных процессов.

При этом упрощенное судопроизводство при наличии законных оснований в необходимых случаях может быть трансформировано в ординарное (общее) судопроизводство. Принятое в рамках упрощенного производства решение после вступления его в законную силу по своим правовым последствиям ничем не отличается от обычного судебного решения, в том числе и порядком исполнения.

Особую комбинацию критериев - предметного и формального - использовал законодатель для выделения в КАС РФ производства по административным делам о вынесении судебного приказа (гл. 11.1). Судебный приказ - это судебный акт, вынесенный судьей единолично на основании заявления по требованию взыскателя о взыскании обязательных платежей и санкций (ч. 1 ст. 123.1 КАС РФ). С одной стороны, приказное производство относится к одной из форм упрощенного производства, поскольку вопрос о выдаче приказа решается в упрощенной форме вне судебного заседания. С другой стороны, приказное производство выделяется по предметному признаку исходя из особой категории споров по требованию взыскателя о взыскании обязательных платежей и санкций.

 

Таким образом, административное судопроизводство как процессуальная форма представляет собой нормативно-установленный порядок, структурированный как система производств, включающих совокупность правил и условий отправления административного правосудия. Наибольшую дифференциацию оно получает по предметному критерию. Использование этого критерия для построения системы качественных судебно-административных процедур позволяет законодателю максимально учесть специфику административных споров с целью их эффективного и справедливого разрешения.

Дифференциация административного судопроизводства на виды судопроизводства и производства по отдельным категориям административных дел, с одной стороны, привела к значительному усложнению структуры судебно-административного процесса, а с другой стороны, сделала процесс более гибким, учитывающим особенности отдельных категорий административных дел.

В этом структурном измерении правовое оформление системы административного судопроизводства в судах общей юрисдикции и судах специальной юрисдикции (арбитражных и военных) характеризуется определенным своеобразием.

 

23.2. Система судебно-административных производств по отдельным категориям дел в общем суде

 

Порядок осуществления административного судопроизводства в общих судах первой инстанции регулируют два вида правовых норм:

 

1) общие нормы, устанавливающие общие правила административного судопроизводства, обязательные для любой процедуры судебного разбирательства и разрешения любой категории административных дел (разд. I - III "Общие правила производства в суде первой инстанции" КАС РФ);

2) специальные нормы, определяющие особенности видов отдельных производств, выделяемые в зависимости от специфики:

а) отдельных категорий административных дел - разд. IV "Особенности производства по отдельным категориям административных дел" КАС РФ и

б) способа ведения судебного производства - разд. V "Упрощенное (письменное) производство по административным делам" КАС РФ и гл. 11.1 КАС РФ, регулирующая производство по административным делам о вынесении судебного приказа.

В соответствии с КАС РФ в системе административного судопроизводства в зависимости от природы материальных правоотношений материально-правового статуса стороны, инициирующей спор, характера и оснований рассматриваемых требований выделяется два вида судопроизводства:

1) судопроизводство по административным делам о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, возникающим из административных и иных публичных правоотношений (далее в целях сокращения - судопроизводство по административным делам о защите нарушенных прав). Этот вид судопроизводства обозначен в ч. 2 ст. 1 КАС РФ, в соответствии с предписаниями которой в рамках этого вида судопроизводства выделяется шесть видов особых, или специальных, производств по отдельным категориям административных дел (гл. 21 - 26). Такого рода производства характеризуются наличием собственных правил и определенными изъятиями из общего процессуального порядка и могут рассматриваться как особые, или специальные, по отношению к общему (ординарному) судопроизводству;

2) судопроизводство по административным делам об обязательном судебном контроле за соблюдением прав и свобод при реализации отдельных административных властных требований к физическим лицам и организациям (далее - судопроизводство по административным делам об обязательном судебном контроле). Этот вид судопроизводства предусмотрен ч. 3 ст. 1 КАС РФ, исходя из положений которой законодатель выделяет шесть особых, или специальных, производств по отдельным категориям административных дел (гл. 27 - 32). Особенность этого судопроизводства состоит в том, что оно предназначено для проверки законности и санкционирования судом определенных действий органов публичной власти и их должностных лиц.

 

В рамках этих производств суд осуществляет правоприменительную деятельность по принятию в судебном заседании решений (даче санкций) о реализации отдельных административных властных требований к физическим лицам и


организациям, ограничивающих права и законные интересы граждан и организаций.

 

Эти властные административные требования выражаются в административных действиях и решениях, которые характеризуются рядом особенностей:

- носят односторонний и принудительный характер;

- являются неблагоприятными для граждан и организаций и затрагивают их права и свободы;

- не исполняются гражданами и организациями в добровольном порядке;

- административные органы в силу закона не могут принудить граждан и организации к их исполнению без санкции

суда.

В результате возникает конфликтная ситуация, обусловленная тем, что у административного органа отсутствует

полномочие, обозначаемое в теории административного права как "привилегия предварительного исполнения". Отсутствие этой прерогативы не позволяет органу или должностному лицу без санкции суда осуществить принудительные действия (например, поместить иностранца, подлежащего депортации или реадмиссии в спецучреждение, осуществить госпитализацию гражданина в недобровольном порядке в психиатрическое учреждение, приостановить деятельность политической партии и др.). В силу использования этой конструкции судопроизводство по делам об обязательном судебном контроле может быть обозначено также как судопроизводство по делам о судебном санкционировании, или просто судебное санкционирование.

Таким образом, судебное санкционирование как самостоятельный вид административного судопроизводства представляет собой деятельность суда по принятию решений (даче санкций) о применении отдельных мер принудительного характера, ограничивающих права и законные интересы частных лиц, которая осуществляется в целях проверки законности их ограничения.

Разграничение между судопроизводством по административным делам о защите нарушенных прав и судопроизводством по административным делам об обязательном судебном контроле (судебном санкционировании) как самостоятельными видами административного судопроизводства может быть проведено по двум основным критериям:

1) по субъектам, инициирующим судебный процесс:

а) судопроизводство по делам о защите нарушенных прав инициируется по общему правилу частными лицами (гражданами и организациями); административными ответчиками выступают органы публичной власти и иные субъекты, наделенные публичными полномочиями;

б) судопроизводство по делам о судебном санкционировании инициируется органами публичной власти и иными субъектами, наделенными публичными полномочиями; административными ответчиками выступают граждане и организации;

2) по специальным целям судопроизводства:

а) судопроизводство по делам о защите нарушенных прав имеет первоочередной и непосредственной целью защиту прав и законных интересов граждан и организаций от неправомерных актов органов публичной власти и иных субъектов, наделенных публичными полномочиями, средством реализации которой является контроль законности;

б) судопроизводство по делам о судебном санкционировании непосредственной целью имеет проверку законности принудительных административных мер в связи с возможным неправомерным ограничением ими прав и свобод граждан и организаций.

Несмотря на имеющиеся различия оба эти судопроизводства обладают всеми необходимыми признаками самостоятельного вида административного судопроизводства, представленного целой группой особых производств. В КАС РФ законодатель включил в производство по делам об обязательном судебном контроле ряд дел, относимых ранее в ГПК РФ к делам особого производства, а также к производству по делам, возникающим из публично-правовых отношений. Наличие спора о праве в этих делах, как и в делах особого производства, господствующая процессуальная доктрина до принятия КАС РФ не признавала. Включив эти дела в производство по делам об обязательном судебном контроле, законодатель не установил в КАС РФ для их рассмотрения и разрешения каких-либо изъятий из искового административного судопроизводства. Такой подход законодателя оправдан, поскольку сущность этого производства как судебного санкционирования состоит в разрешении судом спорного вопроса о применении мер принуждения и совершения действий, ограничивающих права и свободы человека. Таким образом, оба вида судопроизводства в рамках административного судопроизводства имеют своим предметом спор о праве административном, являют собой судебный процесс, в котором разрешается спор (agere iudicium) и определяются законодателем как исковые. Соответственно входящие в них производства по отдельным категориям административных дел носят исковой характер.

Исходя из этого модель системы административного судопроизводства в общем суде в соответствии с КАС РФ может быть представлена следующим образом:

1. Ординарное (полное) административное судопроизводство:

1.1. Судопроизводство по делам о защите нарушенных или оспариваемых прав и законных интересов граждан и организаций, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, включает:

- производство по делам о признании недействующими нормативных правовых актов полностью или в части (гл. 21);

- производство по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных или муниципальных служащих (гл. 22);

- производство по делам о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации (гл. 24);


- производство по административным искам в Дисциплинарную коллегию Верховного Суда РФ (гл. 23);

- производство по делам об оспаривании результатов определения кадастровой стоимости (гл. 25);

- производство по делам по искам о компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок (гл. 26).

1.2. Судопроизводство по делам об обязательном судебном контроле за соблюдением прав (судебное санкционирование):

- производство по административным делам о приостановлении и запрете деятельности общественных объединений (гл. 27);

- производство по делам о временном размещении иностранного гражданина, подлежащего депортации и реадмиссии, в специальном учреждении (гл. 28);

- производство по делам об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы (гл.


29);


 

- производство по делам о госпитализации в недобровольном порядке в психиатрическое учреждение (гл. 30);

- производство по делам о госпитализации в недобровольном порядке в противотуберкулезную организацию (гл. 31);

- производство по административным делам о защите интересов несовершеннолетнего или лица, признанного в


установленном порядке недееспособным, в случае отказа законного представителя от медицинского вмешательства, необходимого для спасения жизни (гл. 31.1);

- производство по делам о взыскании обязательных платежей и санкций (гл. 32).








Дата: 2018-09-13, просмотров: 1419.