Глава 19. ИСКОВОЕ ПРОИЗВОДСТВО ПО АДМИНИСТРАТИВНЫМ ДЕЛАМ

19.1. Административное исковое заявление: понятие, форма и содержание

 

Административное исковое заявление - это установленная законом форма обращения заинтересованного лица в суд за разрешением спора о субъективных публичных правах или законных интересах, предположительно нарушенных административным актом (решением, действием или бездействием) либо оспоренных одной из сторон материального административного правоотношения.

Понятие "административное исковое заявление" нетождественно понятию "административный иск": административное исковое заявление - это процессуальная форма существования административного иска. Исковые требования выражаются в форме административного искового заявления и составляют его содержание. Статья 124 КАС РФ выделяет перечень основных видов исковых требований и устанавливает, что административное исковое заявление может содержать иные требования, направленные на защиту прав, свобод и законных интересов в сфере публичных правоотношений. Предназначение административного искового заявления как формы административного иска состоит в том, чтобы довести до сведения суда и лиц, участвующих в деле, суть требования административного истца, который обращается за разрешением возникшего спора и защитой своего или чужого права или законного интереса.

Административное исковое заявление представляет собой процессуально-правовой акт, который как официальный документ имеет собственное содержание и форму, установленные законом.

Административное исковое заявление составляется в письменной форме разборчивым почерком, подписывается административным истцом и (или) его представителем при наличии соответствующих полномочий с указанием даты внесения подписей. Письменная форма дает возможность четко фиксировать заявляемые исковые требования и своевременно выявлять и устранять вероятные пробелы и погрешности, допущенные при составлении заявления, имеющие существенное значение со стороны предъявляемых к нему законом требований. Документы, прилагаемые к административному исковому заявлению, могут быть представлены в суд в электронной форме (ч. 2 ст. 126 КАС РФ).

Законодатель допускает использование типовой письменной формы административного искового заявления. Так, КАС РФ (ч. 8 ст. 125) устанавливает возможность подачи искового заявления с использованием сети Интернет путем заполнения специальной формы на сайте суда. При использовании этой формы для заявления административного иска


происходит ее индивидуализация, обусловленная спецификой административно-правового спора.

 

В качестве официального документа административное исковое заявление имеет содержание, которое в структурном плане включает, как правило, четыре части: вводную, описательную, мотивировочную и резолютивную.

Во вводной части указываются:

- наименование суда, в который подается административное исковое заявление;

- наименование административного истца, если административным истцом является орган, организация или должностное лицо, место их нахождения, для организации также сведения о ее государственной регистрации; фамилия, имя и отчество административного истца, если административным истцом является гражданин, его место жительства или место пребывания, дата и место его рождения, сведения о высшем юридическом образовании при намерении лично вести административное дело, по которому настоящим Кодексом предусмотрено обязательное участие представителя; наименование или фамилия, имя и отчество представителя, его почтовый адрес, сведения о высшем юридическом образовании, если административное исковое заявление подается представителем; номера телефонов, факсов, адреса электронной почты административного истца, его представителя;

- наименование административного ответчика, если административным ответчиком является орган, организация или должностное лицо, место их нахождения, для организации и индивидуального предпринимателя также сведения об их государственной регистрации; фамилия, имя, отчество административного ответчика, если административным ответчиком является гражданин, его место жительства или место пребывания, дата и место его рождения; номера телефонов, факсов, адреса электронной почты административного ответчика;

- предмет административного иска: в процессуальном законе это положение специально не обозначается, тем не менее на практике во вводной части обычно указывается и предмет иска. Вводная часть пишется и располагается в верхней правой части листа, а предмет административного иска - обычно под самим заголовком "Административное исковое заявление".

Описательная часть должна содержать сведения о правовом споре между сторонами и конкретных фактах и обстоятельствах спорного правоотношения. Основные содержательные элементы описательной части предусмотрены главным образом в ч. 2 ст. 125 КАС РФ и включают:

 

- сведения о том, какие права, свободы и законные интересы лица, обратившегося в суд, или иных лиц, в интересах которых подано административное исковое заявление, нарушены, или о причинах, которые могут повлечь за собой их нарушение;

- сведения, в чем заключается нарушение либо угроза нарушения прав, свобод или законных интересов истца;

- содержание требований к административному ответчику и изложение оснований и доводов, посредством которых административный истец обосновывает свои требования;

- сведения о соблюдении досудебного порядка урегулирования спора, если данный порядок установлен федеральным законом;

- сведения о подаче жалобы в порядке подчиненности и результатах ее рассмотрения при условии, что такая жалоба подавалась;

- иные сведения в случаях, если их указание предусмотрено положениями КАС РФ, определяющими особенности производства по отдельным категориям административных дел.

Так, согласно ч. 2 ст. 209 КАС РФ в административном исковом заявлении об оспаривании нормативного правового акта помимо описательных сведений, предусмотренных положениями ст. 125 КАС РФ, должны быть указаны:

- наименование органа государственной власти, органа местного самоуправления, иного органа, уполномоченной организации, должностного лица, принявших оспариваемый нормативный правовой акт;

- наименование, номер, дата принятия оспариваемого нормативного правового акта, источник и дата его опубликования;

- сведения о применении оспариваемого нормативного правового акта к административному истцу или о том, что административный истец является субъектом отношений, регулируемых этим актом;

- сведения о том, какие права, свободы и законные интересы лица, обратившегося в суд, нарушены;

- наименование и отдельные положения нормативного правового акта, который имеет большую юридическую силу и на соответствие которому надлежит проверить оспариваемый нормативный правовой акт полностью или в части и др.

В описательной части административного искового заявления истец приводит доказательства, которые ему известны и которые могут быть использованы судом при установлении обстоятельств, имеющих значение для правильного рассмотрения и разрешения административного дела. В административном исковом заявлении, предъявленном прокурором в защиту интересов конкретного гражданина, следует обосновать невозможность предъявления иска самим гражданином.

Описательная часть административного искового заявления призвана обосновать законность требований административного истца.

В мотивировочной части по общему правилу дается оценка спорного материального правоотношения с позиции действующих норм права, т.е. производится юридическая квалификация административно-правового спора, указывается закон, который, по мнению административного истца, должен быть применен при разрешении данного спора. Мотивировочная часть предназначена для юридического обоснования предъявляемых требований со ссылками на конкретные положения закона.


Заключительная часть административного искового заявления содержит конкретное требование заинтересованного лица, которое формулируется в соответствии со ст. 124 КАС РФ в зависимости от избираемого вида судебной защиты (признать, обязать, присудить). Кроме того, в заключительной части излагаются все иные ходатайства заинтересованного лица: принять меры предварительной защиты, вызвать в суд свидетелей, истребовать доказательства, назначить экспертизу и т.д.

 

Обязательным реквизитом резолютивной части административного искового заявления является перечень прилагаемых к нему документов. В соответствии со ст. 126 КАС РФ к исковому заявлению прилагаются:

- уведомления о вручении или иные документы, подтверждающие вручение другим лицам, участвующим в деле, направленных в соответствии с ч. 7 ст. 125 КАС РФ копий административного искового заявления и приложенных к нему документов, которые у них отсутствуют. В случае если другим лицам, участвующим в деле, копии такого заявления и приложенных к нему документов не были направлены, в суд представляются копии заявления и документов в количестве, соответствующем числу административных ответчиков и заинтересованных лиц, а при необходимости также копии для прокурора;

- документ, подтверждающий уплату госпошлины в установленных порядке и размере либо право на получение льготы по уплате государственной пошлины, или ходатайство о предоставлении отсрочки, рассрочки, об уменьшении размера государственной пошлины с приложением документов, свидетельствующих о наличии оснований для этого;

- документы, подтверждающие обстоятельства, на которых административный истец основывает свои требования, при условии, что административный истец по данной категории административных дел не освобожден от доказывания каких-либо из этих обстоятельств;

- документ, подтверждающий наличие высшего юридического образования у гражданина, который является административным истцом и намерен лично вести административное дело, по которому КАС РФ предусмотрено обязательное участие представителя;

- доверенность или иные документы, удостоверяющие полномочия представителя административного истца, документ, подтверждающий наличие у представителя высшего юридического образования, если исковое заявление подано представителем;

- документы, подтверждающие соблюдение административным истцом досудебного порядка урегулирования административных споров, если данный порядок установлен федеральным законом, или документы, содержащие сведения о жалобе, поданной в порядке подчиненности, и результатах ее рассмотрения, при условии, что такая жалоба подавалась;

- иные документы в случаях, если их приложение предусмотрено положениями КАС РФ, определяющими особенности производства по отдельным категориям административных дел.

Административное исковое заявление подписывается истцом или его представителем при наличии у него полномочий на подписание заявления и предъявление его в суд.

 

19.2. Соединение и разъединение исковых требований в административном судопроизводстве

 

Институт соединения и разъединения исковых требований в процессуальной теории рассматривается как наиболее яркое подтверждение тезиса о нетождественности и относительной самостоятельности категорий "иск" и "исковое заявление" (Г.Л. Осокина). Одно административное исковое заявление может быть формой нескольких связанных между собой и обращенных к суду требований, т.е. иметь своим содержанием несколько административных исков.

В процессуальной науке принято различать два вида соединения в одном исковом заявлении нескольких требований (исков): объективное и субъективное. Объективным соединением исков называется соединение в одном исковом заявлении нескольких требований одного и того же истца, заявляемых против одного и того же ответчика, с целью их рассмотрения в одном и том же производстве, т.е. соединение для рассмотрения в одном процессе различных объектов спора. Субъективное соединение исков характеризуется тем, что несколько истцов предъявляют иски против нескольких ответчиков или одного ответчика о защите общих или однородных субъективных прав или законных интересов.

Институт соединения исков имеет в своей основе принцип процессуальной экономии, который позволяет наиболее эффективно использовать время и средства суда и лиц, участвующих в деле. Целесообразность соединения исков обусловлена тем, что оно положительно влияет на ход процесса, поскольку служит интересам наиболее полного и быстрого рассмотрения дела и помогает устранить возможность вынесения противоречивых судебных решений.

Иски могут соединяться по инициативе как истца, так и суда. Соединить иски в одном исковом заявлении вправе лишь истцы (соистцы). Если субъектом права на соединение исковых требований выступает суд, то имеет место объединение нескольких исковых заявлений в одном производстве, а не соединение исков в одном исковом заявлении.

Основанием соединения истцом в одном исковом заявлении нескольких исковых требований является их очевидная взаимосвязанность либо однородность. В данном случае под взаимосвязанными исками понимаются такие требования, когда либо удовлетворение одного из них служит необходимой предпосылкой удовлетворения другого (Г.Л. Осокина), либо они выступают как зависимые друг от друга, например, когда от правильного разрешения первоначального требования зависит разрешение и второго требования. Такая взаимосвязь между требованиями чаще всего возможна, если они связаны между собой по основаниям возникновения и вытекают из одного правоотношения.

Административный истец вправе, но не обязан соединять в одном исковом заявлении несколько исковых требований, если они взаимосвязаны между собой. Суд вправе объединить отдельные дела по рассмотрению исковых требований в одном производстве при наличии двух условий:

а) если они однородны, т.е. относятся к одной категории;

б) если в качестве истца, ответчика, заинтересованных лиц в этих делах участвуют одни и те же лица.


Отсутствие этих условий создает препятствия, которые выражаются:

- в невозможности рассмотрения требований или дел по правилам рассмотрения одной категории дел (в частности, невозможность одновременного рассмотрения требований о признании незаконным нормативного и ненормативного правового акта);

- в невозможности одновременного оспаривания актов применения права, принятых в отношении различных объектов.

В соответствии с ч. 1 ст. 136 КАС РФ суд может своим определением объединить в одно производство для совместного рассмотрения и разрешения:

- несколько находящихся в производстве суда однородных административных дел, в которых участвуют одни и те же стороны; либо

- несколько находящихся в производстве суда административных дел по искам одного административного истца к различным административным ответчикам; либо

- несколько административных дел по искам нескольких различных административных истцов к одному административному ответчику.

Объединение нескольких дел в одно производство осуществляется по усмотрению суда, поскольку такое объединение является его правом, а не обязанностью. При решении этого вопроса суд должен руководствоваться принципом целесообразности для эффективного осуществления задач административного судопроизводства.

Соединение административных исковых требований в одно производство целесообразно и допустимо, если по характеру требований, их взаимосвязи, наличию общих доказательств будет выявлена возможность более быстрого и правильного разрешения административно-правового спора. Суд признает такое объединение целесообразным, если посчитает его способствующим правильному и своевременному рассмотрению заявленных административных исковых требований. При этом установка суда на критерий целесообразности служит достижению главной цели административного судопроизводства - осуществлению защиты субъективных публичных прав и законных интересов посредством скорого и полного применения норм административного права к спорным правоотношениям. В свою очередь своевременное, полное и правильное рассмотрение административных споров соответствует задачам административного правосудия.

При объединении административных дел в одно производство они объединяются с тем административным делом, производство по которому было возбуждено ранее. Положения КАС РФ, регулирующие порядок рассмотрения отдельных категорий административных дел, могут устанавливать особенности объединения таких дел в одно производство.

Так, в ст. 224 КАС РФ установлено, что суд в порядке, предусмотренном ст. 136 этого Кодекса, вправе объединить в одно производство для совместного рассмотрения несколько находящихся в производстве дел об оспаривании одного и того же решения, действия или бездействия органа, организации, лица, наделенных публичными полномочиями, в том числе в случае, если такое решение, действие или бездействие оспаривается в различных частях и (или) несколькими административными истцами.

Принимая административное исковое заявление, суд вправе выделить одно или несколько из соединенных в нем истцом требований в отдельное производство, если признает раздельное рассмотрение их более целесообразным (ч. 2 ст.

136 КАС РФ). Он может вынести определение о разъединении исковых требований в тех случаях, когда совместное рассмотрение нескольких исков не облегчает, а усложняет дело, вынуждает исследовать большое количество разных доказательств и разрешать неоднородные требования. Это может также иметь место, например, в том случае, когда рассмотрение административного дела будет связано с привлечением или вызовом лиц, не имеющих отношения к одному или нескольким из соединенных административных исковых требований.

Объединение административных дел в одно производство и выделение заявленных требований в отдельное производство допускается до принятия судебных актов, которыми заканчивается рассмотрение административных дел в суде первой инстанции (ч. 3 ст. 136 КАС РФ). Соответственно эти процессуальные действия могут совершаться как на стадии подготовки административного дела к судебному разбирательству, так и на стадии судебного разбирательства. Об объединении административных дел в одно производство, о выделении заявленных требований в отдельное производство или об отказе в удовлетворении соответствующего ходатайства суд выносит определение, на которое может быть подана частная жалоба. Копии этих определений направляются лицам, участвующим в административных делах.

 

После объединения административных дел в одно производство и выделения заявленных требований в отдельное производство подготовка административного дела к судебному разбирательству начинается сначала.

При принятии исковых требований к рассмотрению в одном производстве каждое из них сохраняет свое самостоятельное значение на протяжении всего процесса по административному делу. Соответственно по каждому из них суд должен дать определенный ответ в резолютивной части судебного решения.

 

19.3. Защита интересов административного ответчика

 

Исковой судебно-административный процесс обеспечивает сторонам равные возможности для защиты своих интересов при разрешении административно-правового спора в суде. Административный ответчик наделен всеми необходимыми процессуальными правами для защиты против предъявленного административного иска. Он может возражать против административного иска, ссылаясь на:

 

- незаконность требований административного истца;

- необоснованность предъявляемых требований;

- отсутствие у административного истца права на обращение в суд; или

 

- иные препятствия к открытию производства по административному делу.


Состязательная форма процесса позволяет административному ответчику еще до начала рассмотрения административного дела по существу ознакомиться с административным исковым заявлением, изучить имеющиеся у административного истца доказательства и с учетом полученной информации определить свое отношение к требованию, которое к нему предъявляется. Он может использовать два основных способа защиты: возражения против административного иска и встречный административный иск.

Возражения против административного иска - это аргументированные доказательствами доводы, направленные на опровержение предъявленного административного иска. Они представляют собой объяснения административного ответчика, обосновывающие неправомерность предъявленного против него административного иска.

Возражение как основное средство защиты от предъявленного требования может быть направлено против заявленных административным истцом требований либо касаться правомерности возникновения процесса или его продолжения, т.е. может быть направлено против самого рассмотрения судом данного дела. Соответственно такого рода возражения могут носить как материально-правовой, так и процессуально-правовой характер.

Материально-правовые возражения направлены на опровержение фактической и правовой обоснованности заявленного требования. Они выдвигаются со ссылкой на нормы материального права и преследуют цель обосновать отказ в удовлетворении требования по существу. Исходя из общих положений, систематизированных в процессуальной теории (С.В. Щепалов), для опровержения административного иска ответчику необходимо доказать, что:

1) у административного истца отсутствует то субъективное публичное право, защиты которого он требует. Это право может отсутствовать по одной из пяти причин:

 

- нет правовой нормы, которая предоставляет данное право административному истцу;

- эта норма утратила юридическую силу;

- она противоречит нормам правового акта большей юридической силы;

- она неправильно истолкована либо не распространяется на данные правоотношения;

- отсутствуют правообразующие факты, дающие основание ее применить;

2) субъективное публичное право, защиты которого требует административный истец, у него есть, однако административный ответчик его не нарушал;

3) способ защиты нарушенного или оспариваемого права, истребуемый административным истцом, неправомерен, поскольку:

- нет закона, предоставляющего административному истцу право защищать свои интересы таким способом;

- отсутствуют основания для применения такого способа защиты;

- административный истец пропустил срок обращения в суд.

 

В обоснование своих возражений административный ответчик может ссылаться и на пороки в доказательствах, которые представляет административный истец. Он может указать: а) что приведенные административным истцом юридические факты не существуют; б) что существуют противоположные юридические факты; в) что приведенные административным истцом факты не являются правовыми.

Цель материально-правовых возражений - опровергнуть исковые требования по существу и обосновать отсутствие субъективного публичного права, о защите которого просит административный истец, и доказать законность административных решений, действий или бездействия.

Право заявить материально-правовые возражения по существу возникает у стороны с момента предъявления к ней материально-правового требования. Право заявлять возражения против фактической и правовой обоснованности требования имеется у стороны независимо от того, действовала она правомерно или допустила неправомерные действия. В этом плане материально-правовое возражение обозначается как ответ лица, которое предположительно является нарушителем чужого субъективного публичного права, на притязание лица, чье субъективное публичное право полагается нарушенным. Заявляя материально-правовые возражения, административный ответчик преследует цель получить решение суда об отказе в удовлетворении административного иска.

Таким образом, материально-правовое возражение - это выраженное в письменной или устной форме юридически значимое заявление лица, обосновывающее его правовую позицию относительно предъявленного к нему материально-правового требования. По своей сути оно является материально-правовым требованием об отклонении административного иска ввиду его незаконности и необоснованности.

Процессуально-правовые возражения направлены не на отклонение исковых требований по существу, а на то, чтобы доказать неправомерность возникновения самого процесса по делу по причине отсутствия у истца права на иск или нарушения им порядка предъявления иска. Они имеют своей целью добиться прекращения или отложения процесса и основаны на нормах административно-процессуального права. Лицо, заявляющее процессуальные возражения, указывает на недостатки, по его мнению, имеющиеся в процессе рассмотрения административного спора, которые должны быть устранены с целью правильного его разрешения. В результате выдвижения процессуальных возражений сторона в административном споре, к которой предъявлено требование, может добиться, в частности, отложения судебного разбирательства по делу, приостановления производства по делу, передачи дела для разрешения спора в компетентном органе и т.д.

 

Процессуальные возражения могут касаться процессуальных действий как суда, представляющего собой в процессуальных отношениях государственно-властный субъект, так и процессуальных действий участников процесса разрешения административного спора. В отличие от материально-правовых возражений, которые адресуются другой стороне спорного материального правоотношения, процессуальные возражения обращены к суду. В судебном процессе


стороны административно-правового спора не могут заявлять процессуальные возражения непосредственно друг другу помимо суда. Исходя из этого процессуальное возражение по административному иску можно определить как обращенное к суду указание административного ответчика на допущенное нарушение установленной законом процедуры рассмотрения административного спора, имеющее целью добиться прекращения или отложения процесса.

 

Таким образом, процессуальные возражения характеризуют отношения не с лицом, заявившим требование, а с судом. Они касаются не содержания административно-правового спора, а процедуры его разрешения.

В качестве средства защиты административный ответчик может использовать и такой способ, как простое отрицание исковых требований.

Одним из возможных средств защиты против административного иска является встречный административный иск, предъявление которого производится по общим правилам предъявления административного иска. В соответствии со ст. 131 КАС РФ до принятия судом первой инстанции судебного акта, которым завершается рассмотрение дела по существу, административный ответчик может предъявить встречный административный иск для рассмотрения его совместно с первоначальным административным исковым заявлением. Встречный административный иск - это самостоятельное материально-правовое требование, заявленное административным ответчиком в целях защиты своих интересов в уже возникшем процессе для совместного рассмотрения с первоначальным административным иском. Исходя из этого встречный административный иск:

 

- это административный иск административного ответчика к административному истцу;

- это административный иск, заявленный в том самом процессе, где эти лица являются сторонами по административному делу;

- это административный иск, заявленный для совместного рассмотрения с первоначальным административным

иском.

Предъявляя встречный административный иск, административный ответчик ставит цель добиться отклонения

требований административного истца. Законодатель устанавливает перечень специальных условий принятия судом встречного административного иска. Согласно ч. 1 ст. 131 КАС РФ принятие административного иска в качестве встречного допускается при выполнении одного из трех условий:

1) между встречным и первоначальным административным иском имеется взаимосвязь, и их совместное рассмотрение приведет к более быстрому и правильному разрешению спора, возникшего из административных и иных публичных правоотношений. Взаимная связь в качестве условия при принятии встречного административного иска имеет место в случае, если:

 

а) требования административного ответчика и административного истца возникают из одного и того же административного правоотношения; и

б) в обоснование того и другого требования приводятся общие факты;

2) удовлетворение встречного административного иска исключает полностью или в части удовлетворение первоначального административного иска. Исключает удовлетворение первоначального административного иска такой встречный иск, который опровергает или подрывает основание первоначального. Например, иску о взыскании обязательных платежей и санкций противопоставляется иск о признании решения налогового органа незаконным;

 

3) встречное требование направлено к зачету первоначального требования.

Использование административным ответчиком встречного иска как средства зачета первоначального требования возможно только при однородности встречных субъективных прав и юридических обязанностей. При этом для использования встречного административного иска в качестве условия зачета первоначального необходимо наличие у этих требований общего эквивалента, роль которого играют деньги (Л.Г. Осокина). Примером использования такого иска является встречный административный иск о зачете излишне уплаченных ранее сумм, вытекающий из административных дел о взыскании обязательных платежей и санкций (ч. 2 ст. 26 КАС РФ).

Ответ на встречный административный иск дается в судебном решении одновременно с ответом на первоначально заявленное требование. В процессе рассмотрения административного спора стороны могут заключить соглашение о примирении как по первоначально заявленному, так и по встречному административному иску.

 

19.4. Распорядительные действия сторон в административном судопроизводстве

 

В исковом административном процессе стороны обладают свободой распоряжения субъективными материальными и процессуальными правами. В соответствии с принципом диспозитивности свобода распоряжаться материальными правами заключается в праве административного истца:

- изменить основания или предмет административного иска;

- отказаться от заявленного иска;

- заключить с административным ответчиком соглашение о примирении на основе взаимных уступок.

Свобода распоряжаться процессуальными средствами защиты в административном судопроизводстве, в частности, выражается в праве:

 

- выбора административного истца предъявлять административный иск в защиту нарушенного права или не предъявлять;

- требовать предоставления ему мер предварительной защиты при предъявлении административного иска;


- административного ответчика на предъявление встречного иска, на обращение со встречным ходатайством об отмене мер предварительной защиты по административному иску.

Среди этих прав особое значение имеют те из них, которые носят распорядительный характер и осуществляются действиями сторон, которые доктрина и законодатель называют "распорядительными действиями сторон" (ч. 2 ст. 157 КАС РФ). Существенной характеристикой распорядительных действий сторон являются их причастность к изменению материально-правовой основы административного спора и способность влиять на ход, динамику и направленность административного судопроизводства.

КАС РФ к числу распорядительных действий сторон относит:

- отказ административного истца от иска;

- изменение основания или предмета административного иска;

- признание административного иска ответчиком;

- заключение соглашения о примирении (ст. 42, ч. 2 ст. 157 КАС РФ).

Отказ от административного иска как односторонний распорядительный акт истца - это выраженный в процессуальной форме отказ от материально-правового требования к административному ответчику. В процессуальной доктрине он определяется как высказанное в ходе административного судопроизводства безоговорочное отречение административного истца от судебной защиты своего требования, направленное на прекращение судопроизводства по административному делу. Основанием для отказа может стать:

 

- явная необоснованность административного иска (к пониманию которой административный истец приходит, например, в результате ознакомления с представленными административным ответчиком доказательствами или объяснениями);

- добровольное исполнение административным ответчиком своей обязанности;

- осознание административным истцом бесперспективности или нецелесообразности своего искового требования к административному ответчику.

Заявление административного истца (его представителя) об отказе от административного иска заносится в протокол судебного заседания и подписывается административным истцом (его представителем). Изложенное в письменной форме заявление об отказе от административного иска приобщается к административному делу, о чем указывается в протоколе судебного заседания. Если по данной категории административных дел не допускается принятие отказа от административного иска, суд поясняет это административному истцу. При допустимости совершения отказа от иска по данной категории административных дел суд разъясняет последствия такого отказа.

Совершение административным истцом распорядительного действия в форме отказа от иска означает его отказ от права на судебную защиту, поскольку закон запрещает повторное обращение в суд с тождественным иском. В процессуальной науке выделяются две формы отказа стороны в процессе от судебной защиты принадлежащих ей прав:

1) на стороне административного истца это отказ от административного иска;

 

2) на стороне административного ответчика это признание административного иска.

Отказ от административного иска означает, что административный истец отказался от своего материально-правового требования к административному ответчику, а следовательно, от его судебной защиты и продолжения процесса. Однако отказ от материально-правовых требований не означает, что административный истец отказался от своего субъективного материального права, защиты которого он добивался у суда, либо утратил это право. Это субъективное публичное право продолжает существовать и после отказа истца от административного иска. Оно утрачивается, или "погашается", только по основаниям, определенным материальным административным законом.

Согласно ст. 46 КАС РФ административный истец вправе отказаться от административного иска полностью или частично до принятия судебного акта, которым заканчивается рассмотрение административного дела по существу в суде первой инстанции или в суде апелляционной инстанции. Отказаться от части административного иска возможно, если его требование делимо. Принимая отказ от административного иска в выделенной части, суд решает дело по существу в пределах остальной части иска и выносит решение. Принятие судом полного отказа от административного иска является основанием для прекращения производства по административному делу (ч. 3 ст. 157, ч. 1 ст. 194 КАС РФ). В этом случае суд оканчивает административное дело без вынесения судебного решения, не рассматривая его по существу.

 

Суд может не принять отказ истца от административного иска, если это противоречит закону или нарушает права других лиц. В этом случае он рассматривает административное дело по существу.

Распорядительные действия административного истца могут быть направлены на изменение административного иска, под которым понимается изменение таких его элементов, как предмет и основание. Согласно ч. 1 ст. 46 КАС РФ административный истец вправе совершить эти действия до принятия судебного акта, которым заканчивается рассмотрение административного дела по существу в суде первой инстанции. Изменение элементов административного иска предполагает именно изменение иска, а не его замену. При изменении административный иск сохраняет свое внутреннее тождество, критерием которого является неизменность того субъективного публичного права или законного интереса, на защиту которого он был направлен до момента изменения его предмета или основания.

Административный истец вправе изменить только предмет или только основание иска, а не оба элемента вместе. Эта альтернатива исключает возможность замены одного административного иска другим, не имеющим с ним ничего общего, т.е. защищающим совершенно иное субъективное публичное право. Изменение одновременно и предмета, и основания административного иска означает по сути дела отказ от него и заявление нового иска.


Изменение основания административного иска означает изменение обстоятельств, на которых административный истец основывает свое требование к административному ответчику. Изменение основания административного иска может выражаться:

- в замене истцом первоначально указанных обстоятельств для обоснования заявленных требований новыми;

- во внесении истцом некоторых дополнительных фактов;

- в исключении некоторых из указанных административным истцом фактов.

Необходимость изменения основания административного иска может быть обусловлена тем, что в ходе процесса административный истец обнаруживает новые обстоятельства по делу, которые он считает более основательными, чем те, которые первоначально он использовал в обоснование своего требования. Изменение основания административного иска может иметь вынужденный характер. Это происходит в тех случаях, когда первоначально заявленные факты, входящие в основание, оказывается трудно или невозможно доказать.

Право определять предмет административного иска и осуществлять его изменение принадлежит только административному истцу, который должен сам выбрать надлежащий способ судебной защиты субъективного публичного права, указанный в ст. 124 КАС РФ. Изменение предмета административного иска связано с выбором нового способа защиты нарушенного или оспоренного права при условии неизменности:

а) основания административного иска; и

б) защищаемого права или законного интереса.

Возможность изменения предмета иска проистекает из того, что

 

одни и те же юридические факты (основание иска) в рамках одного и того же правоотношения могут допускать применение нескольких способов защиты.

Так, исходя из п. 1 ч. 1 ст. 124 КАС РФ истец вправе требовать признать нормативный правовой акт недействующим полностью или в части. Требование признать незаконным решение, действие или бездействие также может касаться каждого из них в целом или в части. Соответственно при изменении предмета административного иска требование о признании незаконным решения в целом может быть заменено на признание его незаконным в части. В соответствии с п. 3 ч. 1 ст. 124 КАС РФ требование обязать административного ответчика принять решение по устранению допущенного нарушения права при изменении предмета иска может быть заменено на требование обязать совершить определенные действия в целях устранения допущенного нарушения.

На административном истце лежит бремя доказывания юридических фактов нового основания административного иска и обоснования правомерности изменения его предмета, прежде всего в контексте их оптимального соответствия установленным способам защиты субъективных публичных прав.

В административном судопроизводстве по общему правилу суд без согласия административного истца не может изменить предмет или основание иска и обязан рассматривать дело в пределах требований, заявленных административным истцом. Тем не менее законодатель устанавливает из этого правила исключения. Так, согласно ч. 1 ст. 178 КАС РФ суд может выйти за пределы заявленных требований (предмета административного искового заявления или приведенных административным истцом оснований и доводов) в случаях, предусмотренных этим Кодексом. В этих случаях суд вправе выйти за пределы обозначенных истцом элементов иска в целях расширения границ предоставляемой административному истцу защиты и обеспечения публичного интереса.

Так, согласно ч. 7 ст. 213 КАС РФ при проверке законности оспариваемых положений нормативного правового акта суд не связан основаниями и доводами, содержащимися в административном исковом заявлении, и выясняет обстоятельства, указанные в ч. 8 ст. 213 КАС РФ, в полном объеме. Это означает, что суд обязан по своей инициативе проверить соответствие оспариваемого нормативного правового акта всем федеральным законам либо другим нормативным правовым актам, которым он может противоречить, а не только тем, которые указаны заявителем.

В число распорядительных действий сторон КАС РФ включает признание административного иска административным ответчиком, ведущее к прекращению административно-правового спора. Признание административного иска - это открыто выраженное ответчиком в ходе судопроизводства безоговорочное согласие удовлетворить исковые требования, направленное на окончание судопроизводства, путем вынесения решения в пользу административного истца. Административный ответчик вправе признать административный иск полностью или частично при рассмотрении административного дела в суде любой инстанции. Признание административного иска означает согласие и признание административным ответчиком всех фактов, на которые указывает истец. Суд не принимает признание ответчиком административного иска, если это противоречит закону или нарушает права других лиц.

При этом по делам об оспаривании нормативных актов в соответствии с ч. 10 ст. 213 КАС РФ признание требования органом государственной власти, органом местного самоуправления, уполномоченной организацией или должностным лицом, принявшими оспариваемый нормативный правовой акт, не влечет за собой обязанность суда прекратить производство по административному делу об оспаривании нормативного правового акта. В силу чего суд вправе, независимо от признания требования заявителем, продолжить разбирательство административного дела, выяснить все обстоятельства, имеющие значение для его правильного разрешения, исходя из этого приоритетные задачи административного судопроизводства определяются интересами законности, защиты прав и свобод граждан. Исходя из интересов обеспечения законности законодатель исключил возможность заключения соглашения о примирении сторон по делам об оспаривании нормативных правовых актов.

Вместе с тем по другим категориям административных дел распорядительные действия сторон по заключению соглашения о примирении, если такие действия не противоречат закону и не нарушают права и законные интересы других лиц, позволяют наиболее экономичным и бесконфликтным способом разрешить в суде публично-правовой спор и наиболее полно реализовать цели административного судопроизводства.

 

19.5. Соглашение о примирении сторон в административном


судопроизводстве

 

1. Понятие "соглашение о примирении". Исходя из принципа диспозитивности стороны административного спора имеют возможность реализовать свои распорядительные права и окончить судебно-административное дело соглашением о примирении.

 

Понятие "соглашение о примирении", так же как и категория "мировое соглашение", имеет ряд значений. Этим понятием могут обозначаться:

- способ (средство) урегулирования административно-правового спора, при использовании которого спор устраняется сторонами самостоятельно на основе компромисса, а не разрешается судом по существу;

- процедура урегулирования административно-правового спора, определяющая порядок совершения действий сторон, которые направлены на урегулирование спора (примирительное производство);

- договор, содержащий права и обязанности сторон, фиксирующий наличие определенного правоотношения между


ними;


 

- документ - правовой акт выражения и фиксации воли сторон.

В качестве процессуального средства соглашение о примирении

представляет собой результат распорядительных  действий           сторон                по совместному                      урегулированию


административно-правового спора на взаимоприемлемых условиях и прекращению возбужденного судом административного процесса. Оно отличается от таких распорядительных действий, как отказ от иска или признание иска, поскольку по своей правовой природе является договором. Соглашение о примирении - это такое соглашение сторон, в котором сформулированы условия их примирения. Законодатель устанавливает, что это соглашение должно касаться только прав и обязанностей сторон как субъектов спорных публичных правоотношений, т.е. может распространяться лишь на административные споры о субъективных публичных правах и законных интересах. Оно не может применяться в отношении споров "об абстрактном праве", т.е. споров, предметом которых является законность нормативных правовых актов. Соглашение о примирении - это договор сторон, который представляет собой результат проявления их согласованной воли, направленной на урегулирование спорных материально-правовых отношений и прекращение административного спора посредством самостоятельного устранения возникших разногласий о правах и обязанностях.

Соглашение о примирении сторон в административном судопроизводстве является разновидностью мирового соглашения и составной частью межотраслевого института мирового соглашения. В качестве процессуально-правового института мировое соглашение может применяться для обслуживания различных отраслей права, нормативно-правовые положения которых допускают диспозитивные начала в использовании субъективных прав и предоставляют участникам правовых отношений возможность выбора более чем одного варианта поведения. В отечественной процессуальной доктрине до недавнего времени считалось аксиомой утверждение о том, что мировое соглашение применимо только в отношении споров, возникающих из гражданских, семейных, трудовых и иных правоотношений, которые определялись как отношения, построенные на основе равенства сторон. Мировое соглашение по делам, возникающим из административно-правовых отношений, не допускалось. Эта позиция опиралась на два основных теоретических положения:

а) в делах, возникающих из административных правоотношений, не может быть спора о праве, поскольку в отношениях "власть - подчинение" в публичном управлении у подвластных субъектов права отсутствуют, а могут быть только законные интересы и, следовательно, для сферы административных правоотношений несвойственно диспозитивное начало;

б) мировое соглашение по административным делам чревато нарушением интересов государства, а также лиц, участвующих в деле.

В процессуальной доктрине господству этих установок способствовало понимание судебной деятельности по разрешению административных дел исключительно как формы судебного контроля за законностью, которая не может быть предметом соглашения. Такой подход исключал разграничение административных споров на споры о правах и споры о законности административных актов. В результате под предлогом невозможности мировых соглашений, касающихся законности, в процессуальной доктрине запрет на такие соглашения налагался также в отношении всех категорий административных споров. При этом игнорировался тот факт, что материальное законодательство в публичной сфере не исключает установление прав и обязанностей сторон по воле участников публично-правового отношения, например, при использовании дискреционных полномочий или при заключении публично-правового договора. Между тем сама судебная отечественная практика конца XX - начала XXI в. демонстрировала допустимость мировых соглашений по избирательным, финансовым, налоговым и иным категориям публично-правовых споров.

Так, широкую известность получил такой казус. Рассматривая жалобу Ш. на бездействие Центральной избирательной комиссии РФ и действия телекомпании ОРТ, связанные с отказом в регистрации эмблемы избирательного объединения, Верховный Суд РФ предложил сторонам заключить мировое соглашение с согласованием атрибутов эмблемы и ее регистрации <1>.

--------------------------------

<1> См.: Тупиков В. Природа дел, возникающих из административно-правовых отношений // Российская юстиция.

1999. N 7.

 

Для отечественного законодателя и процессуальной науки значительный интерес в этой сфере представлял и представляет ряд рекомендаций Комитета министров Совета Европы государствам-членам. В частности, Рекомендация N R

(81) 7 относительно облегчения доступа к правосудию <1>, Рекомендация N R (86) 12 относительно мер по недопущению и сокращению рабочей нагрузки на суды <2> ориентируют на облегчение и поощрение (где это уместно) примирения сторон спора как до его принятия к судебному производству, так и в ходе разбирательства. На активное использование процедуры примирения по административным спорам в досудебном и судебном разбирательстве ориентирует и Рекомендация N R (2001) 9 <3>.

 

--------------------------------


<1> См.: Recommendation N R (81) 7 of Committee of Ministers to Member concerning measures facilitating access to justice (adopted by the Committee of Ministers on 14 May 1981 at the 68th session) // http://www.coe.int.

<2> См.: Recommendation N R (86) 12 of Committee of Ministers to Member concerning measures to prevent and reduce excessive workload in the courts (adopted by the Committee of Ministers on 16 September 1986 at the 399th meeting of the Ministers' Deputies) // http://www.coe.int.

<3> См.: Рекомендация N R (2001) 9 Комитета министров Совета Европы государствам-членам "Об альтернативах судебному разбирательству споров между органами исполнительной власти и частными лицами" // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 2002. N 3. С. 111 - 124.

 

Право сторон административного судопроизводства на заключение мирового соглашения российский законодатель впервые закрепил в ст. 190 АПК РФ 2002 г. Он установил в этом Кодексе общее правило, согласно которому любые споры, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, могут быть урегулированы путем заключения соглашения или с использованием других примирительных процедур, если иное не установлено АПК РФ и иным федеральным законом. Исходя из этого правила ограничения относительно урегулирования этих споров посредством мирового соглашения могут содержаться только в федеральном законе. АПК РФ не устанавливает каких-либо иных особых требований к урегулированию данных споров, чем те, которые определены для гражданских споров в гл. 15 "Примирительные процедуры. Мировое соглашение". Таким образом, соглашение, предусмотренное ст. 190 АПК РФ, предполагает возможность использования общих примирительных процедур, однако лишь в том случае, если соглашение допускается диспозитивными нормами материального публичного права. Такие соглашения могут быть заключены на любой стадии административного судопроизводства в арбитражном суде и при исполнении судебного акта.

Свое дальнейшее развитие институт мирового соглашения в административном судопроизводстве получил в КАС РФ ( ст. 137 "Примирение сторон. Соглашение о примирении сторон"). Законодатель обозначает это соглашение как соглашение о примирении сторон, выделяя тем самым его специфику в сравнении с мировым соглашением в гражданском судопроизводстве.

Конструкция "примирение сторон", используемая в КАС РФ, имеет два основных значения:

а) примирение как процесс, осуществляемый в рамках определенной примирительной процедуры. Это деятельность по достижению компромисса и восстановлению согласия. Это самоурегулирование спора, движение сторон к миру посредством их действий согласительного характера, направленных на устранение разногласий;

б) примирение как результат достигнутого посредством определенных процедур согласия сторон, свидетельствующего о добровольном урегулировании и прекращении спора между ними. В качестве результата совместных действий по урегулированию административного спора примирение оформляется мировым соглашением в форме такой его разновидности, как соглашение о примирении сторон.

2. Процедуры примирения: понятие и виды. Все процедуры, в рамках которых может осуществляться примирение сторон спорного правоотношения, подразделяются на: а) судебные, связанные с судопроизводством по административному делу и предполагающие утверждение заключенного соглашения судом; и б) внесудебные, или досудебные, реализуемые без участия суда и вне сферы судебного процесса. Примирительные процедуры, осуществляемые вне рамок судебного процесса, в современной процессуальной теории называют также альтернативными процедурами, входящими в систему альтернативного разрешения споров (АРС), т.е. разрешения споров, альтернативного судебному порядку.

В Приложении к Рекомендации N R (2001) 9 отмечается, что внесудебные примирительные процедуры полезны для рассмотрения спорных административных вопросов с учетом двух важных моментов. Во-первых, возможность использования таких процедур не должна служить административным органам и должностным лицам основанием для неисполнения обязательств, возложенных на них законом. Они не могут пойти на примирительное договорное урегулирование, чреватое нарушением какой-либо из обязанностей, связанных с публичным интересом. Во-вторых, в компетенцию должностных лиц, уполномоченных на осуществление мирового соглашения, должны быть включены полномочия, позволяющие им осуществлять такое соглашение <1>.

 

--------------------------------

<1> Подробный анализ этой Рекомендации и приложений к ней см.: Зеленцов А.Б. Административно-правовой спор: вопросы теории. М.: РУДН, 2009. С. 630 - 669.

 

Особенность использования мирового соглашения как альтернативного способа разрешения административного спора состоит в том, что этот спор разрешается "мирными средствами", по договоренности сторон, без какого-либо властно-принудительного воздействия со стороны третьих лиц. Однако такое соглашение может заключаться и при содействии третьей стороны - посредника (медиатора), призванного содействовать урегулированию спора. В отличие от судьи посредник не обладает властными полномочиями: он призван содействовать проведению переговоров сторон с целью выработки ими взаимоприемлемого соглашения.

Процедуры медиации, или посредничества, в европейской доктрине публичного права рассматриваются как альтернативные средства, наиболее пригодные для урегулирования споров, касающихся дискреционных полномочий административных органов. Они не нацелены на определение законности административных актов, ибо для таких случаев предназначен институт административного судопроизводства. Они могут использоваться в определенных случаях и для урегулирования споров по поводу осуществления администрацией ее "связанных" полномочий, в частности, в налоговых и иных спорах. Однако основная сфера применения медиации в публичном управлении - это разрешение споров, возникающих в связи с использованием административного усмотрения <1>.

 

--------------------------------

<1> См.: Explanatory memorandum on the Recommendation N R (2001) 9 // http://www.coe.int./portal/ta3p.

 

В России был принят ФЗ от 27 июля 2010 г. N 193-ФЗ "Об альтернативной процедуре урегулирования споров с участием посредника (процедуре медиации)". Под процедурой медиации в Законе понимается способ урегулирования


споров при содействии медиатора на основе добровольного согласия сторон в целях достижения ими взаимоприемлемого решения. Эта процедура распространяется на споры, возникающие из гражданских правоотношений, в том числе в связи с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности, а также на споры, возникающие из трудовых правоотношений и семейных правоотношений. Законодатель оставил за рамками этого Закона вопрос о применении данных процедур к административным спорам и не учел те ориентиры, которые применительно к этой сфере были обозначены в Рекомендации N R (2001) 9.

 

Это не означает полную невозможность применения процедуры медиации к разрешению споров в сфере публичного управления. В этом Законе (ч. 3 ст. 1) устанавливается следующее: если споры возникли из иных, не указанных в нем отношений, его действие распространяется на отношения, связанные с урегулированием таких споров путем применения процедуры медиации, только в случаях, предусмотренных федеральными законами.

Судебные примирительные процедуры, применяемые в ходе административного судопроизводства, характеризуются следующими отличительными признаками:

 

а) они используются только для урегулирования споров, переданных по подведомственности дел на разрешение

суда;

б) в административном судопроизводстве суд должен принимать меры для достижения примирения и содействовать

сторонам в урегулировании спора при наличии соответствующей инициативы с их стороны; в) они осуществляются под контролем суда;

г) спор о праве прекращается путем примирения сторон и заключения соглашения о примирении, утверждаемого

судом.

Примирение сторон в рамках административного судопроизводства возможно при наличии определенных условий (ч.

1 ст. 137 КАС РФ):

- оно должно касаться только прав и обязанностей сторон как субъектов спорных публичных правоотношений;

- оно возможно в случае допустимости взаимных уступок сторон. Сущность уступок состоит в том, что стороны, распоряжаясь своими материальными правами, в процессуальном отношении взаимно отказываются от своих требований полностью или в части, видоизменяют либо уменьшают их <1>.

--------------------------------

<1> Понятием "уступка" в этом случае может обозначаться уменьшение каких-либо требований или отказ от чего-либо: отказ стороны от своего права, принятие дополнительной обязанности совершить какое-то действие, изменение способа удовлетворения своих требований, уменьшение требований и т.д.

 

Так, налоговый орган как представитель государства не обладает полномочиями освобождать другую сторону от налогового обязательства. Однако он вправе в то же время заключить соглашение о примирении на иных условиях - дать налогоплательщику возможность погасить задолженность частями на протяжении определенного срока по графику погашения задолженности или договориться о рассрочке уплаты налога (ст. 64 НК РФ), изменить способ погашения и т.д. В то же время закон не запрещает лицу, обоснованно требующему возврата излишне взысканного с него налога или незаконно взысканного штрафа в соответствии со ст. 78 НК РФ, заключить мировое соглашение о прощении долга либо об отсрочке или рассрочке его уплаты.

Коль скоро соглашение сторон является результатом примирения по спору, возникшему из публично-правовых отношений, оно является публично-правовым договором. Соглашение о примирении сторон - это публично-правовой договор, заключаемый сторонами спора на взаимосогласованных условиях и подлежащий обязательному утверждению судом.

 

В соответствии с КАС РФ стороны публично-правового спора вправе окончить судебное административное дело соглашением о примирении уже на стадии его подготовки к судебному разбирательству. В предварительном судебном заседании суд выясняет возможность урегулирования административного спора до начала судебного разбирательства (ч. 1 ст. 138 КАС РФ). Судья разъясняет сторонам последствия заключения соглашения о примирении, в соответствии с которым производство по административному делу прекращается и повторное обращение в суд по спору между теми же сторонами, о том же предмете и по тем же основаниям не допускается (ч. ч. 2, 3 ст. 157, ч. 1 ст. 195 КАС РФ). Условия соглашения о примирении заносятся в протокол судебного заседания и подписываются обеими сторонами, а если соглашение о примирении выражено в письменном заявлении суду, то оно приобщается к административному делу и об этом указывается в протоколе (ч. 1 ст. 157 КАС РФ). Определение о прекращении производства по административному делу после рассмотрения судьей вопроса в предварительном заседании должно быть вынесено в совещательной комнате. В нем должны быть приведены соответствующие мотивы и изложены условия соглашения о примирении, а также указаны последствия прекращения производства по административному делу.

Соглашение о примирении может быть заключено на любой стадии судебного процесса. Так, начиная рассмотрение административного дела по существу (при возможности заключения по данной категории административных дел соглашения о примирении), суд выясняет, не желают ли стороны завершить дело заключением такого соглашения, о чем делаются соответствующие записи в протоколе судебного заседания (ч. 1 ст. 157 КАС РФ). Суд должен проявлять инициативу в побуждении сторон к заключению соглашения о примирении. Однако суд не может своим постановлением обязать стороны заключить соглашение о примирении, поскольку оно заключается на основе добровольности и взаимных уступок.

В случае возникновения у сторон намерения заключить такое соглашение суд по их ходатайству или ходатайству их представителей приостанавливает производство по административному делу на срок, необходимый для примирения сторон (ч. 2 ст. 137, ч. 1 ст. 190 КАС РФ). Достигнув согласия (компромисса), стороны документально оформляют его и обращаются к суду с заявлением (ходатайством) об утверждении их соглашения о примирении. После представления соглашения суд возобновляет производство по административному делу.

Вопрос об утверждении соглашения о примирении сторон рассматривается судом в судебном заседании. Лица,


участвующие в деле, извещаются о времени и месте судебного заседания, в том числе предварительного судебного заседания. Неявка в судебное заседание лиц, участвующих в деле, или их представителей, надлежащим образом извещенных о времени и месте судебного заседания, является препятствием для утверждения соглашения о примирении сторон. По результатам судебного заседания суд выносит определение об утверждении соглашения о примирении сторон или об отказе в утверждении указанного соглашения. Утверждение судом этого соглашения является основанием прекращения производства по административному делу. В случае если суд не утверждает соглашение о примирении сторон по причине дефектности его элементов, то он выносит об этом определение и продолжает рассмотрение административного дела по существу (ч. 4 ст. 157 КАС РФ).

3. Элементы соглашения о примирении сторон: субъекты, предмет, содержание и форма. Инвариантная структура соглашения о примирении, как и любого мирового соглашения, состоит из предложения одного субъекта, обращенного к другому субъекту, совершить действие на определенных условиях и принятия этого предложения. Это соглашение влечет возникновение правоотношений между субъектами на основе добровольного согласия и процессуального равенства сторон. В числе его основных элементов можно выделить такие, как субъекты, предмет, форма и содержание.

Субъект соглашения о примирении должен отвечать определенным требованиям: а) лицо должно быть участником материального публично-правового отношения, из которого возник административный спор: его права нарушены или оспорены либо оно нарушило права административного истца; б) лицо должно быть уполномочено на совершение уступки: право, которым оно распоряжается, принадлежит ему или оно уполномочено законом на распоряжение им. Таким требованиям в административном судопроизводстве могут отвечать только административный истец и административный ответчик. Соглашение о примирении не может быть заключено прокурором, органом публичного управления, общественной организацией или гражданином, предъявившими административный иск в защиту интересов других лиц. Не принадлежит такое право и таким участникам судебного административного процесса, как заинтересованные лица.

Предмет соглашения о примирении - это то, по поводу чего стороны вступают в договорные отношения, а именно права и обязанности сторон как субъектов спорных публичных правоотношений (ч. 1 ст. 137 КАС РФ). Это права и обязанности сторон, возникающие в связи с осуществлением административной функции в сфере публичного управления. На основе соглашения о примирении возможно не только изменение или прекращение прав и обязанностей его сторон, но и их возникновение. При этом закон устанавливает запрет на то, чтобы предметом соглашения был вопрос о законности нормативных правовых актов.

Форма соглашения о примирении сторон в силу его значимости для исхода административного дела должна отвечать определенным требованиям (ч. 3 ст. 137 КАС РФ):

 

- оно должно быть заключено в письменной форме;

- оно должно иметь подписи сторон или их представителей, наделенных соответствующими полномочиями.

Содержание соглашения о примирении - это совокупность его условий, на которых оно заключено, определяющих состав подлежащих совершению сторонами действий, требования к порядку и срокам их выполнения. КАС РФ (ч. 3 ст. 137) устанавливает, что содержание соглашения о примирении сторон должно включать:

- условия, на которых стороны пришли к примирению;

 

- порядок распределения судебных расходов, в том числе расходов на оплату услуг представителей.

К числу таких условий соглашения о примирении относятся как общие условия, применимые для любых видов мировых соглашений, так и специальные для соглашений о примирении, связанные со спецификой содержания административных споров. Среди них можно выделить:

1) отсутствие в законе запрета на совершение действий, предусмотренных соглашением о примирении;

2) соответствие содержания соглашения о примирении законам, охраняющим общественную безопасность, порядок управления, общественную нравственность, права и свободы граждан;

3) отсутствие порока воли сторон;

4) наличие у стороны права распоряжаться предметом соглашения о примирении;

 

5) соответствие соглашения публичным интересам и соблюдение прав, свобод и законных интересов других лиц;

6) примирение сторон может касаться только их прав и обязанностей как субъектов спорных публичных правоотношений и возможно в случае допустимости взаимных уступок сторон;

7) недопустимость соглашений о примирении по спорам о законности нормативных актов, ибо только суд вправе признавать такие акты не соответствующими закону;

8) полномочие должностного лица на заключение соглашения о примирении должно входить в его компетенцию, определяться в нормативно-правовых актах и реализовываться в соответствии с предписаниями компетенционных норм.

В соответствии с ч. 6 ст. 46 КАС РФ суд не утверждает соглашение сторон о примирении, если заключение соглашения прямо запрещено законом, противоречит существу рассматриваемого административного дела или нарушает права других лиц. При этом в КАС РФ (ч. 5 ст. 137) законодатель особо выделяет положения о том, что суд не вправе утвердить соглашение о примирении, если его условия противоречат закону, в том числе положениям ч. 1 ст. 137 данного Кодекса, или нарушают права, свободы и законные интересы других лиц. Суд не может также утвердить соглашение о примирении, которое содержит условия об отказе в праве на защиту своих прав и законных интересов и условия о регламентации отношений сторон за пределами исковых требований.

Утверждая (или не утверждая) соглашение о примирении сторон, суд осуществляет его санкционирование в рамках своей контрольной функции. При этом суд, по общему правилу контролирующий законность этого соглашения по ряду


направлений, должен проверить:

 

- действительно ли заключено это соглашение и есть ли обращение сторон к суду о его утверждении;

- наделены ли лица, заключившие соглашение о примирении, правом на его заключение;

- заключено ли соглашение в добровольном порядке и сознают ли стороны правовые последствия его утверждения


судом;


 

- возможно ли заключение соглашения о примирении по данной категории дел;

- могут ли стороны распоряжаться соответствующими правами, и если да, то на основании каких документов и


нормативных актов;

- четко ли сформулированы условия соглашения о примирении и нет ли в них двусмысленности;

- урегулирует ли это соглашение административный спор и соответствуют ли его условия предмету спора, не затрагивают ли они другие права и обязанности сторон.

Правовые последствия утверждения соглашения о примирении необходимо отличать от правовых последствий соглашения о примирении. Правовым последствием утверждения судом соглашения о примирении является прекращение производства по административному делу полностью или в соответствующей части и неприменение ранее вынесенных судебных актов. Среди правовых последствий соглашения о примирении можно выделить:

 

- подтверждение лицами, заключившими такое соглашение, наличия правоотношения, ранее существовавшего между ними в спорном состоянии, и придание этому правоотношению бесспорного, определенного характера без изменения его содержания;

- конкретизация спорного субъективного права, содержание которого не получило своего развернутого определения и уточнения в нормативно-правовом акте: в результате соглашения о примирении субъективное публичное право может не просто изменять свое спорное состояние на бесспорное, но и обретать конкретное содержание;

- соглашение о примирении может устанавливать, изменять или прекращать права и обязанности для заключивших его лиц (например, устанавливать право избирательного объединения на определенную эмблему).

Исполнение соглашения о примирении сторон осуществляется в порядке и сроки, предусмотренные в самом соглашении (ч. 9 ст. 137 КАС РФ). Если соглашение о примирении сторон не исполнено в добровольном порядке в установленные сроки, то оно подлежит принудительному исполнению по правилам разрешения процессуальных вопросов, связанных с исполнением судебных актов и регулируемых гл. 38 КАС РФ.

Определение суда об утверждении соглашения о примирении сторон или об отказе в утверждении указанного соглашения может быть обжаловано. Право на обжалование решения суда в апелляционном порядке принадлежит:

- лицам, участвующим в деле;

 

- лицам, которые не были привлечены к участию в административном деле, вопрос о правах и обязанностях которых был разрешен судом;

- прокурору (ст. 295 КАС РФ).

 



















Глава 20. ВОЗБУЖДЕНИЕ ПРОИЗВОДСТВА ПО АДМИНИСТРАТИВНОМУ ИСКУ И ПОДГОТОВКА ДЕЛА К РАЗБИРАТЕЛЬСТВУ

20.1. Порядок предъявления административного иска

 

Право на обращение в суд за судебной защитой нарушенного или оспоренного права реализуется посредством предъявления административного иска. Формой выражения исковых требований является административное исковое заявление. Оно подается в суд в письменной форме написанным разборчивым почерком и подписывается с указанием даты внесения подписей административным истцом и (или) его представителем при наличии у представителя полномочий на подписание такого заявления и предъявление его в суд (ч. 1 ст. 125 КАС РФ). Заинтересованное лицо может как обратиться в суд с исковым заявлением лично, так и переслать его по почте. Административное исковое заявление также может быть подано в суд посредством заполнения формы, размещенной на официальном сайте соответствующего суда в информационно-телекоммуникационной сети Интернет (ч. 8 ст. 125 КАС РФ).

Эти способы подачи административного иска могут быть использованы всеми заинтересованными лицами, которым ст. 4 КАС РФ гарантируется право на обращение в суд с административным исковым заявлением. В их число входят:

1) лица, обратившиеся с административным исковым заявлением за защитой своих нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов, в том числе в случае, если, по мнению этих лиц, созданы препятствия к осуществлению их прав, свобод и реализации законных интересов либо на них незаконно возложена какая-либо обязанность;

2) лица, наделенные правом на обращение в суд в защиту прав других лиц или в защиту публичных интересов в случаях, предусмотренных КАС РФ и другими федеральными законами. Согласно ст. ст. 39, 40 КАС РФ административное судопроизводство может быть возбуждено по заявлению лица, выступающего от своего имени в целях защиты прав, свобод и законных интересов других лиц или неопределенного круга лиц, публичных интересов. К этим лицам, например, относятся прокурор, государственные органы, должностные лица, граждане и их организации.

 

Обращение в суд с административным исковым заявлением представляет собой процессуально-правовое действие, обозначаемое как предъявление административного иска. С юридической точки зрения предъявление административного иска - это адресованное суду одностороннее волеизъявление заинтересованного лица, выраженное в административном исковом заявлении о защите нарушенного права и (или) проверке законности решения, действия (бездействия)


должностного лица или органа публичной власти. Юридическим последствием предъявления административного иска в случае принятия судом искового заявления является возникновение административно-процессуальных отношений и появление у их субъектов определенных административно-процессуальных прав и обязанностей. При этом лицо, предъявившее административное исковое заявление, становится административным истцом и приобретает все его процессуальные права и обязанности, предоставленные законом. Лицо, которое в административном исковом заявлении указывается как нарушитель права, становится административным ответчиком и приобретает статус стороны со всеми принадлежащими ей правами.

Таким образом, предъявление административного иска - это не что иное, как обращение в суд заинтересованного лица с административным исковым заявлением, в котором содержится адресованное суду требование о рассмотрении и разрешении возникшего спора о праве и (или) проверке законности административных актов органов публичного управления. Однако для возбуждения административного дела недостаточно только подать в суд административное исковое заявление. Судья должен решить вопрос и вынести определение о принятии им заявления к производству суда.

Вопрос о принятии административного искового заявления к производству суда рассматривается судьей единолично в течение трех дней со дня поступления административного искового заявления в суд.

 

Для принятия административного искового заявления суд должен проверить наличие двух существенных условий: а) установить, обладает ли лицо правом спорить, т.е. определить существование у него предпосылок права на предъявление иска, и б) проверить, правильно ли заинтересованное лицо осуществило свое право на предъявление административного иска, т.е. соблюден ли им порядок обращения в суд за защитой, отвечают ли форма и содержание административного искового заявления закону.

В случае отсутствия у лица предпосылок права на предъявление административного иска суд отказывает в принятии искового заявления. К числу таких предпосылок относятся прежде всего юридическая заинтересованность лица и подведомственность дела суду. Эти предпосылки конкретизируются в ряде обстоятельств, которые по закону являются основанием для отказа в административном иске.

Суд отказывает в принятии административного искового заявления (ст. 128 КАС РФ) в случае, если:

- административное исковое заявление не подлежит рассмотрению и разрешению судом в порядке административного судопроизводства, поскольку это заявление рассматривается и разрешается в ином судебном порядке (например, в порядке гражданского или уголовного судопроизводства);

- административное исковое заявление подано в защиту прав, свобод и законных интересов другого лица органом, организацией или должностным лицом либо гражданином, которым не предоставлено такое право;

- из административного искового заявления об оспаривании нормативного правового акта, решения или действия (бездействия) не следует, что этими актом, решением или действием (бездействием) нарушаются либо иным образом затрагиваются права, свободы и законные интересы административного истца;

- имеется вступившее в законную силу решение суда по административному спору между теми же сторонами, о том же предмете и по тем же основаниям, определение суда о прекращении производства по данному административному делу в связи с принятием отказа административного истца от административного иска, утверждением соглашения о примирении сторон или имеется определение суда об отказе в принятии административного искового заявления;

- имеются иные основания для отказа в принятии административного искового заявления, предусмотренные положениями КАС РФ, определяющими особенности производства по отдельным категориям административных дел.

Об отказе в принятии к рассмотрению административного искового заявления к производству суда судья выносит мотивированное определение, в котором указывает обстоятельства, послужившие основанием для отказа, и решает вопрос о возврате госпошлины. Копия этого определения направляется заявителю не позднее следующего рабочего дня после дня вынесения определения. Это определение препятствует повторному обращению в суд с таким же административным исковым заявлением. На определение суда об отказе в принятии административного искового заявления может быть подана частная жалоба. В случае отмены определения об отказе в принятии административного искового заявления такое заявление считается поданным в день первоначального обращения в суд.

В случае несоблюдения административным истцом порядка предъявления иска у суда возникают основания для возвращения искового заявления. Согласно ст. 129 КАС РФ суд может возвратить административное исковое заявление административному истцу в случае, если:

1) административным истцом не соблюден обязательный досудебный порядок урегулирования данной категории административных споров;

2) дело неподсудно данному суду;

3) административное исковое заявление подано лицом, не обладающим административной процессуальной дееспособностью;

4) административное исковое заявление не подписано или подписано и подано в суд лицом, не имеющим полномочий на его подписание и (или) подачу в суд;

5) в производстве этого или другого суда имеется возбужденное ранее дело по спору между теми же сторонами, о том же предмете и по тем же основаниям;

6) до вынесения определения о принятии административного искового заявления к производству суда от лица, обратившегося в суд, поступило заявление о возвращении административного искового заявления;

7) не исправлены недостатки данного административного искового заявления и документов, приложенных к нему, в срок, установленный в определении об оставлении административного искового заявления без движения.


Кроме того, законом могут быть предусмотрены иные основания для возвращения административного искового заявления. О возвращении судом искового заявления судья выносит мотивированное определение, в котором указывает обстоятельства, послужившие основанием для его возвращения, и способ устранения обстоятельств, препятствующих возбуждению административного дела. Определение суда должно быть вынесено в течение трех дней со дня поступления административного искового заявления в суд или со дня истечения срока, установленного для устранения лицом, подавшим административное исковое заявление, обстоятельств, послуживших основанием для оставления административного искового заявления без движения. Копия определения вручается или направляется административному истцу вместе с этим административным исковым заявлением не позднее следующего рабочего дня после дня вынесения данного определения. Возвращение административному истцу искового заявления не препятствует повторному обращению в суд с административным исковым заявлением о том же предмете в установленном законом порядке.

На определение суда о возвращении административного искового заявления заинтересованными лицами может быть подана частная жалоба. В случае отмены определения это административное исковое заявление считается поданным в день первоначального обращения административного истца в суд.

При рассмотрении вопроса о принятии искового заявления суд может вынести определение об оставлении административного искового заявления без движения, если установит, что оно подано с нарушением требований, предъявляемых к его форме и содержанию (ст. 130 КАС РФ). В определении суд указывает основания для этого и устанавливает разумный срок для устранения лицом, подавшим административное исковое заявление, обстоятельств, послуживших основанием для оставления административного искового заявления без движения. Если лицо, подавшее административное исковое заявление, в установленный в определении об оставлении административного искового заявления без движения срок исправит недостатки, указанные судьей, административное исковое заявление считается поданным в день первоначального обращения этого лица в суд. В противном случае административное исковое заявление считается неподанным и возвращается подавшему его лицу.

Процессуальное значение действий суда по проверке предпосылок права на предъявление иска и соблюдения порядка обращения за защитой заключается в том, что только их совокупность дает заинтересованному лицу право инициировать судебный процесс. Если отсутствует хотя бы одна из общих предпосылок, то суд отказывает в принятии заявления и возбуждении административного судопроизводства.

О принятии административного искового заявления к производству суда судья выносит определение, на основании которого в суде первой инстанции возбуждается производство по административному делу (ч. 2 ст. 127 КАС РФ). В определении указываются номера телефонов и факсов суда, его почтовый адрес, адрес официального сайта суда в информационно-телекоммуникационной сети Интернет, адрес электронной почты суда, по которым лица, участвующие в деле, могут направлять и получать информацию об административном деле, и иные сведения, предусмотренные КАС РФ. Копии определения о принятии административного искового заявления к производству суда направляются лицам, участвующим в деле, их представителям не позднее следующего рабочего дня после дня вынесения определения.

 

20.2. Процессуальные действия суда при подготовке дела к судебному разбирательству

 

Подготовка дела к судебному разбирательству - это обязательная стадия судебного административного процесса, проводимая в сроки, устанавливаемые судом по каждому конкретному административному делу, имеющая целью создание условий для правильного и своевременного рассмотрения и разрешения спора. Она проводится судьей единолично после принятия административного искового заявления к производству суда с участием сторон, их представителей, заинтересованных лиц (ст. 132 КАС РФ). На этой стадии решаются задачи, связанные с определением:

 

1) правовой природы спорного материального правоотношения;

2) норм права, подлежащих применению в данном административном деле. Определяя нормативно-правовой акт, подлежащий применению при разрешении административного дела, для установления характера правоотношений сторон суд исходит из совокупности имеющихся в его распоряжении данных: предмета и основания административного иска, возражений административного ответчика относительно предъявленного иска, иных обстоятельств, имеющих юридическое значение для правильного разрешения административного дела;

3) обстоятельств, значимых для дела, посредством действий судьи и лиц, участвующих в деле, направленных на установление юридических фактов, лежащих в основании требований и возражений сторон, с учетом характера спорного правоотношения и норм материального права, подлежащих применению в административном деле;

4) состава участников процесса и возможности разбирательства дела при данном составе суда;

5) возможностей по оказанию содействия участвующим в деле лицам в представлении доказательств, содействия в примирении сторон.

О проведении подготовки административного дела к судебному разбирательству судья выносит определение и указывает в нем действия, которые следует совершить сторонам и другим лицам, участвующим в деле, а также сроки совершения этих действий. На подготовку административного дела к судебному разбирательству может быть указано в определении о принятии административного искового заявления к производству суда (ст. 133 КАС РФ).

Подготовка дела к судебному разбирательству включает в свое содержание определенную совокупность процессуальных действий сторон и суда (ст. 135 КАС РФ). В числе основных процессуальных действий сторон при подготовке дела законодатель называет:

а) заблаговременное ознакомление другой стороны с доказательствами, которыми обосновываются требования административного истца и возражения ответчика;

б) заявление перед судом ходатайств об истребовании доказательств, которые они не могут получить самостоятельно без помощи суда. Административный ответчик, кроме того, вправе уточнить требования административного истца, фактические основания этих требований и представить административному истцу и суду возражения в письменной форме относительно заявленных требований. Он также передает суду доказательства, обосновывающие


возражения относительно административного искового заявления, а административному истцу или его представителю копии документов, в которых содержатся эти доказательства.

Действия суда при подготовке административного дела к судебному разбирательству можно условно подразделить на пять видов в зависимости от решаемых на этом этапе задач.

1. Действия суда, связанные с обеспечением полноты информации об обстоятельствах дела:

- направляет административному ответчику копии искового заявления и приложенных к нему документов и устанавливает разумный срок для представления в суд возражений в письменной форме по существу заявленного требования;

- опрашивает административного истца, административного ответчика, их представителей по существу заявленных требований и возражений;

- выясняет, поддерживает ли административный истец административное исковое заявление полностью или в части, признает ли ответчик административный иск полностью или в части.

2. Действия суда по формированию доказательственной базы для разрешения дела:

- оказывает лицам, не обладающим властными и иными публичными полномочиями, содействие в представлении доказательств и истребует их;

- рассматривает вопрос о получении необходимых доказательств и предлагает представить их в определенный судом

срок;

- истребует доказательства по своей инициативе, разрешает вопросы о вызове свидетелей, назначении экспертизы,

привлечении к участию в судебном процессе специалиста, переводчика;

- в случаях, не терпящих отлагательства, разрешает вопрос об исследовании и осмотре на месте письменных и вещественных доказательств, а также принимает иные меры, связанные с представлением доказательств;

- направляет судебные поручения.

3. Действия суда по определению состава участников судопроизводства по конкретному делу:

- разрешает вопрос о вступлении в административное дело других административных истцов, административных ответчиков и заинтересованных лиц;

- разрешает вопрос о замене ненадлежащего административного ответчика;

- разрешает вопрос о вызове в судебное заседание свидетелей, переводчиков, специалистов.

4. Действия суда разъяснительно-инструкционного характера:

- разъясняет сторонам процессуальные права и обязанности, последствия совершения или несовершения ими процессуальных действий в установленный процессуальный срок;

- разъясняет ответчику необходимость предоставления в суд в разумный срок возражений в письменной форме по существу административного искового заявления и направления их копий административному истцу и заинтересованному лицу.

5. Действия суда организационного характера:

- рассматривает вопрос о соединении или разъединении нескольких требований;

- по ходатайству административного истца или его представителя разрешает вопрос о применении мер предварительной защиты по административному иску;

- по ходатайству лиц, участвующих в деле, или по своей инициативе разрешает вопрос о возможности участия в судебном заседании, в том числе в предварительном судебном заседании, лиц, участвующих в деле, путем использования системы видеоконференц-связи, а также принимает меры по обеспечению такого участия;

- содействует примирению сторон, если по данной категории административных дел возможно примирение;

- разрешает вопрос о необходимости проведения предварительного судебного заседания, о дате, времени и месте его проведения;

- разрешает вопрос о необходимости обязательного личного участия в судебном заседании лиц, участвующих в деле,

и др.

Перечень подготовительных действий суда и сторон законодатель оставляет открытым. В процессуальном законе

предусматривается возможность совершения иных направленных на обеспечение правильного и своевременного рассмотрения дела действий.

Подготовка административного дела к судебному разбирательству проводится в срок, который определяется с учетом обстоятельств, относящихся к конкретному административному делу, и процессуальных действий, которые надлежит совершить (ст. 134 КАС РФ). Стадия подготовки административного дела к судебному разбирательству входит в общий срок судебного разбирательства. Исходя из этого срок подготовки дела должен быть разумным, чтобы суд мог успеть рассмотреть административное дело по существу и принять итоговое судебное решение в установленные законом сроки.

Признав административное дело подготовленным, суд выносит определение о назначении административного дела к


судебному разбирательству. До проведения этого разбирательства суд может провести предварительное судебное заседание (ст. 138 КАС РФ).

 

20.3. Предварительное судебное заседание

 

Предварительное судебное заседание - это специальная процедура, реализуемая на завершающем этапе подготовки дела к судебному разбирательству и направленная по своей сути на уточнение позиций сторон и определение перспектив административного дела. Оно позволяет гарантировать надлежащий уровень реализации сторонами своих прав, обеспечить оптимизацию процесса и экономию процессуальных средств. Предварительное судебное заседание не связано с рассмотрением административного дела по существу: при его проведении не должны исследоваться доказательства, устанавливаться факты материально-правового значения, взаимное положение сторон и другие вопросы, относящиеся к сути спора о праве административном.

Это заседание проводится в целях:

 

1) уточнения обстоятельств, имеющих значение для правильного рассмотрения и разрешения административного дела (для реализации этой цели суд выносит на обсуждение сторон юридически значимые обстоятельства и разъясняет, кем они должны быть доказаны);

2) определения достаточности имеющихся доказательств по административному делу, подтверждающих обстоятельства, входящие в предмет доказывания (при решении этой задачи суд вправе предложить сторонам представить дополнительные доказательства);

 

3) выявления фактов пропуска сроков обращения в суд с административным исковым заявлением;

4) процессуального закрепления распорядительных действий сторон, совершенных при подготовке административного дела к судебному разбирательству, проверки их законности и разъяснения последствий их совершения;

5) выяснения возможности урегулирования административного спора до судебного разбирательства (ч. 1 ст. 138 КАС РФ). Примирение сторон законодатель не случайно выделяет в качестве самостоятельной цели стадии подготовки дела к судебному разбирательству. Оно возможно и на других стадиях судебного процесса. Однако именно на стадии подготовки дела к судебному разбирательству оно является наиболее целесообразным и эффективным.

 

Предварительное судебное заседание проводится единолично судьей, осуществляющим подготовку административного дела к судебному разбирательству (ч. 2 ст. 138 КАС РФ). Стороны, другие лица, участвующие в деле, их представители извещаются о времени и месте проведения предварительного судебного заседания. Неявка в суд лиц, участвующих в деле, или их представителей, надлежащим образом извещенных о времени и месте предварительного судебного заседания, не является препятствием для его проведения. Эти лица могут участвовать в предварительном судебном заседании путем использования системы видеоконференц-связи в соответствии со ст. 142 КАС РФ. О проведенном предварительном судебном заседании составляется протокол в соответствии со ст. ст. 205, 206 КАС РФ.

Законодатель не устанавливает обязанность судьи проводить предварительное судебное заседание по всем административным делам. Решение этого вопроса относится к сфере его усмотрения. Это явствует из п. 11 ч. 3 ст. 135 КАС РФ, который устанавливает, что судья разрешает вопрос о необходимости проведения предварительного судебного заседания, о дате, времени и месте его проведения. Кроме того, как следует из смысла норм гл. 33 КАС РФ, предварительное судебное заседание не проводится по делам упрощенного производства.

В предварительном судебном заседании стороны и другие лица, участвующие в деле, их представители вправе представлять доказательства, заявлять ходатайства, излагать свои доводы по возникающим в этом заседании вопросам. В этом заседании суд вправе:

а) приостановить производство по административному делу (при наличии оснований, предусмотренных ст. ст. 190, 191 КАС РФ);

б) прекратить полностью или в части производство по административному делу (при наличии оснований, предусмотренных ст. 194 КАС РФ);

в) оставить административное исковое заявление без рассмотрения при наличии на то оснований (ст. 197 КАС РФ). Такого рода действия судьи не касаются лишь тех административных дел, которые подлежат рассмотрению судом коллегиально.

В предварительном судебном заседании суд может выяснять причины пропуска административным истцом установленного КАС РФ срока обращения в суд. В случае установления факта пропуска такого срока без уважительной причины суд принимает решение об отказе в удовлетворении административного иска без исследования иных фактических обстоятельств по административному делу. Данное решение не может быть принято по административным делам, подлежащим последующему рассмотрению судом коллегиально. Решение суда по вопросу пропуска административным истцом установленного срока обращения в суд может быть обжаловано.

После рассмотрения всех вопросов, вынесенных в предварительное судебное заседание, суд разрешает вопрос о готовности административного дела к судебному разбирательству.

Признав административное дело подготовленным, суд выносит определение о назначении административного дела к судебному разбирательству, в котором указывает:

 

- на окончание подготовки административного дела к судебному разбирательству;

- на разрешение вопросов о привлечении к участию в данном административном деле заинтересованных лиц;

- о соединении или разъединении нескольких требований;

- на разрешение иных вопросов, по которым не были вынесены соответствующие определения; а также


- определяет время и место проведения судебного заседания в суде первой инстанции.

Вынесение определения о назначении дела к судебному разбирательству означает переход к следующей стадии судебного административного процесса. Этот переход из предварительного судебного заседания в основное может носить непосредственный характер.

 

Суд, признав административное дело подготовленным и завершив предварительное судебное заседание, вправе открыть судебное заседание для судебного разбирательства данного дела по существу, если отсутствуют обстоятельства, препятствующие этому (ч. 2 ст. 139 КАС РФ).

Открыть судебное заседание в первой инстанции по завершении предварительного заседания суд может только при наличии определенной совокупности фактов:

1) в предварительном судебном заседании присутствуют лица, участвующие в деле;

2) эти лица не возражают против продолжения рассмотрения дела и открытия судебного заседания для его разбирательства по существу;

3) дело не требует коллегиального рассмотрения.

В отсутствие этих фактов суд постановляет определение о назначении дела к судебному разбирательству, в котором указывается об извещении сторон и других лиц, участвующих в деле, о времени и месте рассмотрения дела в судебном заседании, о вызове других участников процесса.

 

20.4. Судебные извещения и вызовы

 

1. Формы судебных извещений и вызовов. Неотъемлемым условием проведения состязательного судебного процесса является извещение сторон и других лиц, участвующих в деле, о времени и месте его рассмотрения. Оно является гарантией права этих лиц на судебную защиту и обеспечивает беспрепятственную реализацию их права на справедливое судебное разбирательство. В целях обеспечения равных процессуальных возможностей лиц, участвующих в деле, суд обязан заблаговременно, надлежащим образом оповестить их о дне и месте рассмотрения дела. Право лица на своевременное уведомление о начавшемся в отношении него судебном процессе - одна из фундаментальных гарантий, характеризующих современные стандарты правосудия.

Для обозначения способов извещения (уведомления) законодатель использует понятие "форма судебных извещений и вызовов". Виды форм судебных извещений и вызовов в суд лиц, участвующих в административном деле, свидетелей, экспертов, специалистов и переводчиков, а также требования к ним и порядку их направления установлены гл. 9 КАС РФ. К таким формам относятся:

- заказное письмо с уведомлением о вручении;

- судебная повестка с уведомлением о вручении;

- телефонограмма, телеграмма;

 

- факсимильная связь;

- СМС-сообщения (с согласия оповещаемого лица);

- направление по электронной почте (с согласия оповещаемого лица).

 

Согласие лица, участвующего в деле, на извещение посредством СМС-сообщения либо по электронной почте должно быть подтверждено распиской. В расписке наряду с данными об этом лице и его согласием на уведомление такими способами указывается номер его мобильного телефона или адрес электронной почты, на которые направляется извещение.

Законодатель допускает возможность использования иных средств связи и доставки, позволяющих суду убедиться в получении адресатом судебного извещения или вызова (ч. 1 ст. 96 КАС РФ). Следовательно, перечень возможных форм извещений и вызовов не является исчерпывающим и определяется с учетом развития современных средств связи.

В процессуальной теории и законодательстве проводится разграничение между понятиями "извещение" и "вызов". По общему правилу явка в суд лиц, участвующих в деле, является их правом, а не обязанностью, поэтому для уведомления этих лиц суд использует извещение. Они уведомляются о возможности реализовать свое право на участие в процессе. Стороны и другие лица, участвующие в деле, получив судебное извещение, вправе сами решать, участвовать или не участвовать им в судебном заседании.

Вместе с тем специфика административного судопроизводства состоит в том, что в публичном интересе по воле законодателя и суда принцип диспозитивности может быть ограничен и явка лиц, участвующих в деле, может быть признана обязательной (ч. 1 ст. 150, ч. 6 ст. 213, ч. 4 ст. 269, ч. 4 ст. 272, ч. 3 ст. 289 КАС РФ и др.). Так, в соответствии с ч. 7 ст. 226 КАС РФ суд может признать обязательной явку в судебное заседание представителей органа, организации, лица, наделенных публичными полномочиями, принявших оспариваемое решение либо совершивших оспариваемое действие (бездействие), и в случае их неявки наложить судебный штраф. Соответственно эти лица, участвующие в деле, не просто уведомляются, а вызываются в суд повесткой.

Явка лиц, содействующих правосудию, является их обязанностью, неисполнение которой может стать основанием для привлечения к установленной законом ответственности. Исходя из этого данным лицам направляются вызовы (для исполнения имеющихся обязанностей). Неисполнение этих обязанностей может повлечь применение к их носителям мер процессуального принуждения (штраф, принудительный привод).

Основной и наиболее распространенной формой направления адресатам судебных извещений и вызовов является

судебная повестка с уведомлением о вручении (ч. 2 ст. 96 КАС РФ). Лица, участвующие в деле, извещаются судебными


повестками о времени и месте судебного заседания или совершения отдельных процессуальных действий. Вместе с извещением в форме судебной повестки или заказного письма лицу, участвующему в деле, направляются копии процессуальных документов. Судебными повестками осуществляется также вызов в суд свидетелей, экспертов, специалистов и переводчиков.

 

Судебные повестки и иные судебные извещения должны содержать:

1) наименование и адрес суда;

2) указание времени и места проведения судебного заседания;

3) наименование адресата - лица, извещаемого или вызываемого в суд;

4) указание, в качестве кого извещается или вызывается адресат;

5) наименование административного дела, по которому осуществляется извещение или вызов адресата;

6) указание на обязанность лиц, участие которых в судебном разбирательстве является обязательным в соответствии с законом либо признано судом обязательным, явиться в суд, а в случае невозможности явиться в суд - указание на их обязанность до начала судебного разбирательства сообщить об этом и о причинах неявки и представить документы, подтверждающие уважительность причин неявки, а также указание о наступлении для них в случае невыполнения таких обязанностей последствий, предусмотренных КАС РФ;

7) указание на обязанность лиц, участие которых в судебном разбирательстве не является обязательным, сообщить до начала судебного разбирательства о неявке в суд, а также указание о наступлении для них в случае невыполнения такой обязанности последствий, предусмотренных КАС РФ.

В судебных повестках или иных судебных извещениях, адресованных лицам, участвующим в деле, предлагается представить в суд все имеющиеся у них доказательства по административному делу, а также указывается на последствия непредставления доказательств и неявки в суд извещаемых или вызываемых лиц, разъясняется обязанность сообщить суду причины неявки.

Одновременно с судебной повесткой или иным судебным извещением, адресованными административному ответчику, судья направляет копию административного искового заявления, а с судебной повесткой или иным судебным извещением, адресованными административному истцу, - копию объяснений в письменной форме административного ответчика, если объяснения поступили в суд.

Наряду с таким персональным уведомлением законодатель предусматривает порядок публичного информирования. Согласно ч. 7 ст. 96 КАС РФ информация о принятии административного искового заявления, жалобы или представления к производству, о времени и месте судебного заседания или совершения отдельного процессуального действия размещаются судом на официальном сайте соответствующего суда в информационно-телекоммуникационной сети Интернет не позднее чем за 15 дней до начала судебного заседания или совершения отдельного процессуального действия, если иное не предусмотрено законом.

2. Порядок направления, доставки и вручения повесток и иных судебных извещений. Избранный судом способ оповещения участников процесса должен обеспечивать заблаговременность и реальность вручения извещения адресату.

 

В качестве основных правил, определяющих порядок направления, доставки и вручения повесток и иных извещений, КАС РФ устанавливает следующие положения:

1) судебное извещение, адресованное лицу, участвующему в деле, направляется по адресу, указанному самим лицом или его представителем. Если по указанному адресу гражданин фактически не проживает, извещение может быть направлено по месту его работы. Судебное извещение, адресованное организации, направляется по месту ее нахождения. Оно может быть направлено по месту нахождения ее представительства или филиала, если они указаны в учредительных документах;

2) доставка осуществляется по почте или лицом, которому судья поручает их доставить. Время их вручения адресату фиксируется установленным в организациях почтовой связи способом или на документе, подлежащем возврату в суд. Под лицом, которому судья поручает доставку, понимается лицо, участвующее в деле, которому судья, с его согласия, может выдать на руки судебную повестку или иное судебное извещение для вручения их другому извещаемому или вызываемому в суд лицу. Лицо, которому судья поручил доставить документы, обязано возвратить в суд корешок судебной повестки или копию иного судебного извещения с распиской адресата в их получении;

3) судебная повестка, адресованная организации, вручается соответствующему должностному лицу, которое расписывается в ее получении на корешке повестки;

4) судебная повестка, адресованная гражданину, вручается ему лично под расписку на подлежащем возврату в суд корешке повестки. Если лицо, доставляющее судебную повестку, не застанет вызываемого в суд гражданина по месту его жительства, повестка вручается кому-либо из проживающих совместно с ним взрослых членов семьи с их согласия для последующего вручения адресату;

 

5) по определенным категориям административных дел установлено правило о вручении судебной повестки только лично адресату. Законодатель определяет исчерпывающий перечень этих дел и относит к ним:

- о помещении иностранного гражданина или лица без гражданства, подлежащих депортации или реадмиссии, в предназначенное для этого специальное учреждение;

- об установлении, о продлении, досрочном прекращении административного надзора;

- о госпитализации гражданина в недобровольном порядке в медицинскую организацию, оказывающую психиатрическую помощь в стационарных условиях, или о психиатрическом освидетельствовании гражданина в


недобровольном порядке;

 

- о госпитализации гражданина в медицинскую противотуберкулезную организацию в недобровольном порядке;

- иные административные дела о госпитализации гражданина в медицинскую организацию непсихиатрического профиля в недобровольном порядке.

Правило об обязательном вручении повестки по этим делам лично адресату распространяется только на граждан, иностранных граждан либо лиц без гражданства, обладающих административно-процессуальной дееспособностью. Если эти лица не обладают административно-процессуальной дееспособностью, судебная повестка подлежит вручению их законным представителям. Вручение судебной повестки иным лицам не допускается;

6) в случае временного отсутствия адресата лицо, доставляющее судебную повестку, отмечает на корешке повестки, куда выбыл адресат и когда ожидается его возвращение;

7) в случае, если место пребывания адресата неизвестно, об этом делается отметка на подлежащей вручению судебной повестке с указанием даты и времени совершенного действия, а также источника информации;

8) иностранные лица извещаются по общим правилам, предусмотренным КАС РФ, если иной порядок не установлен международным договором Российской Федерации.

Соблюдение правил о доставке и вручении судебных повесток и иных извещений имеет для суда принципиальное значение, оно необходимо в установленных законом случаях для подтверждения надлежащего извещения лиц, участвующих в деле, и иных вызванных судом участников процесса о судебном заседании или о проведении процессуального действия.

3. Правило надлежащего извещения о судебном заседании. Само по себе направление повестки или иного судебного извещения адресату не является свидетельством того, что лицо надлежащим образом проинформировано судом о месте и времени рассмотрения дела.

 

Юридическая конструкция "надлежащее извещение" означает соблюдение совокупности условий извещения, которое позволяет:

- лицам, участвующим в деле, беспрепятственно осуществить свое право на судебную защиту в справедливом судебном разбирательстве;

- лицам, содействующим правосудию, беспрепятственно исполнить в судебном процессе возложенные на них обязанности.

В число требований, обеспечивающих надлежащее извещение, входят следующие:

1) лицам, участвующим в деле, судебные извещения и вызовы должны быть вручены с таким расчетом, чтобы указанные лица имели достаточный срок для подготовки к административному делу и для своевременной явки в суд (ч. 3 ст. 96 КАС РФ). Это означает, что извещение или вызов должны быть отправлены и доставлены заблаговременно, в срок, разумно достаточный для подготовки сторон и иных лиц, участвующих в деле, к защите своего интереса, собирания необходимых материалов и своевременной явки в суд. Для решения этой задачи суд должен направить судебное извещение и вызов с учетом времени, объективно необходимых для их доставки указанным лицам выбранным судом способом (по почте, телеграфной или телефонной связью и др.). Срок доставки извещения должен определяться в каждом конкретном случае с учетом места жительства лиц, участвующих в деле, их осведомленности об обстоятельствах дела, возможности подготовиться к судебному разбирательству, а также сложности административного дела;

 

2) результат уведомления должен быть определенным образом зафиксирован. Лицо, участвующее в процессе, может считаться надлежащим образом извещенным, если имеются сведения о вручении ему как адресату повестки или иного судебного извещения. Это должно быть зафиксировано в материалах административного дела путем приобщения соответствующего подтверждающего документа - квитанции об отправлении телеграммы, выписки из журнала телефонограмм, факсограмм и т.д.

Правовая позиция ЕСПЧ по этому вопросу изложена в Постановлении от 7 июня 2007 г. по делу "Ларин и Ларина против России": какая бы форма уведомления сторон ни была выбрана, судебная повестка должна быть вручена адресатам под расписку и суд должен иметь доказательства получения ими соответствующего уведомления. В любом случае, если сторона не была вызвана в суд в надлежащей форме, судебное заседание должно быть перенесено.

В число обстоятельств, позволяющих считать (презюмировать) судебное извещение как надлежащее, законодатель включает:

1) отказ адресата принять судебную повестку или иное судебное извещение (ст. 100 КАС РФ). В этом случае лицо, доставляющее или вручающее их, делает соответствующую отметку на судебной повестке или ином судебном извещении, которые возвращаются в суд. Адресат, отказавшийся принять судебное извещение, считается извещенным о времени и месте судебного разбирательства;

2) неисполнение лицом, участвующим в деле, обязанности по сообщению сведений о перемене адреса во время производства по административному делу (ст. 101 КАС РФ). При отсутствии такого сообщения судебная повестка или иное судебное извещение направляются по последнему известному суду месту жительства или месту нахождения адресата и считаются доставленными, даже если адресат по этому адресу более не проживает или не находится;

3) презумпцию надлежащего извещения при неизвестности места пребывания административного ответчика (ст. 102 КАС РФ). Если место пребывания административного ответчика неизвестно, суд приступает к рассмотрению административного дела после поступления в суд сведений об этом с последнего известного места жительства административного ответчика.

Этот перечень обстоятельств, доказанность которых дает возможность признать участника административного


процесса надлежаще извещенным, является закрытым.

 

Рассмотрение административного дела в отсутствие кого-либо из лиц, участвующих в деле и не извещенных надлежащим образом о времени и месте судебного заседания, является безусловным основанием для отмены вынесенного по делу судебного решения (п. 2 ч. 1 ст. 310 КАС РФ).

 









Дата: 2018-09-13, просмотров: 795.