После принятия Конституции РФ очень многое изменилось в положении субъектов, которых прежде называли органами государственного управления, исполнительно-распорядительными органами. Во-первых, Конституция РФ называет их органами исполнительной власти. Во-вторых, они теперь организационно не подчиняются представительным органам, а в силу принципа разделения властей подчиняются исполнительным органам и исполняют их законы и иные нормативные акты. В-третьих, публичные органы исполнительной власти четко разделились на государственные и муниципальные. Образовались две самостоятельные подсистемы на базе действовавшей ранее единой системы государственных исполнительно-распорядительных органов. В-четвертых, снизилась роль коллегиальности в исполнении законов. Кроме того, сейчас нет союзных органов, развиваются федеративные начала, избираются главы субъектов РФ, и произошло много других изменений в положении, структуре, компетенции, формах и методах деятельности публичной администрации вообще и государственной администрации в частности.

Анализируя практику работы высших государственных органов страны, можно утверждать, что четкое понимание системы исполнительной власти, взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с соответствующими органами субъектов РФ еще не сложилось. В частности, много вопросов вызывает система окружных органов, правовой статус Пенсионного фонда и его звеньев, отнесение субъектов, осуществляющих обязательную государственную регистрацию сделок с недвижимостью, к числу учреждений.

Указом Президента РФ от 24 сентября 2002 г. создан Государственный комитет при МВД, председателем которого является заместитель министра. В практике государственного строительства это неординарный случай[48].

В ряде нормативных актов и некоторых научных работах в числе органов государственной власти названы ведомства[49]. Но ведомства - это система организаций, возглавляемых одной из них. Ведомствами, например, являются: Прокуратура РФ, Управление делами Президента РФ, МВД РФ, ФСБ РФ, МПС РФ.

Так сложилось, что слова "министерство", "служба", "комитет", "агентство" у нас имеют несколько значений. Первое значение - ведомственная система, совокупность организаций, линейно подчиненных центральному органу. А второе значение - центральный орган ведомственной системы, орган, возглавляющий систему МВД, Федеральную службу безопасности и т.д. Такая двойственность подчас мешает понять смысл многих актов, препятствует усвоению студентами структуры исполнительной власти.

К сожалению, наука государственного управления отстала от существующих реалий, не раскрыла всех признаков исполнительных органов власти, их системы, не сформулировала четкого понятийного аппарата, а значит, не оказала практике необходимой помощи.

В России сосуществуют пять видов собственности: три нашей (государственная, муниципальная, частная) и две не нашей (международная, иностранных государств). По этому критерию можно различать типы организаций, администраций, исполнительных органов, служащих. Очевидно, что у нас существуют (находятся) государственные, муниципальные, частные, международные, иностранных государств органы исполнительной власти, а в них работают государственные, муниципальные служащие, а также служащие частных международных организаций и органов иностранных государств.

В работах ведущих ученых это многообразие органов и служащих почему-то не учитывается. "Орган исполнительной власти, - утверждает Ю.А. Тихомиров, - действует от имени государства"[50]. "Исполнительные органы, - пишет Ю.М. Козлов, - представляют собой составную часть государственного аппарата"[51]. "Орган исполнительной власти, - полагает Ю.Н. Старилов, - это государственная организация"[52]. Во всех приведенных выше высказываниях не учитывается существование в современной России наряду с исполнительными органами государственной власти муниципальных и иных органов исполнительной власти.

Авторы, безусловно, правы, когда утверждают, что исполнительный орган государственной власти - это разновидность государственной организации, органов государственной власти. Конечно, можно выстроить логический ряд на пути от общего к частному: организация (тип) - государственная организация (класс) - орган государственной власти (род) - исполнительный орган государственной власти (вид). Последнее понятие включает в себя признаки трех более общих и одновременно ряд специфических видовых признаков. Именно они и определяют специфику этого феномена. В понятии о нем полезно назвать его родовую принадлежность и обязательно основные признаки данного вида органов.

Раскрывая особенности исполнительных органов, Ю.А. Тихомиров пишет: "2. Исполнительный орган обладает своим статусом... 4. Наделен компетенцией. 5. Является подзаконным... 7. Является структурно организованным, в нем есть штатное расписание"[53]. Из семи названных автором признаков четыре не связаны с видовыми особенностями.

В числе выделенных признаков исполнительных органов Ю.М. Козлов называет: "2. Исполнительные органы представляют составную часть государственного аппарата. 3. Являются носителями государственно-властных полномочий. 4. Представляют собой разновидность государственных организаций. 5. Представляют собой определенные трудовые коллективы 7. Представляют их должностные лица. 8. Имеют территориальный масштаб деятельности. 9. Образование, реорганизация и ликвидация исполнительных органов осуществляются в порядке, установленном законодательством"[54].

Названные выше признаки не раскрывают видовых особенностей, поэтому Ю.М. Козлов и не включил их в определение: "Орган исполнительной власти - структурное подразделение государственно-властного механизма (государственного аппарата), создаваемое специально для повседневного функционирования в системе разделения властей с целью проведения в жизнь (исполнение) законов в процессе руководства (регулирования) экономической, социально-культурной и административно-политической сферами жизни общества". В этом определении только один признак (проведение в жизнь (исполнение) законов) отражает видовую особенность предмета исследования, а все остальные свойственны и другим органам государственной власти.

Б.П. Елисеев предложил такое определение: "Орган исполнительной власти: 1) составная часть механизма (системы) исполнительной власти; 2) действует в сфере исполнительной власти; 3) осуществляет деятельность исполнительного и распорядительного характера; 4) выступает по поручению и от имени государства; 5) обладает собственной компетенцией; 6) имеет свою структуру; 7) применяет присущие ему формы и методы деятельности"[55]. Очевидно, что 4-7-й признаки присущи любой государственной организации, а первые три не раскрывают всех существенных особенностей исполнительного органа государственной власти.

Соответствующие главы учебников и монографий по административному управлению называются "Органы исполнительной власти" или "Административно-правовой статус органов исполнительной власти". А ведь кроме государственных есть и иные органы исполнительной власти. Такой подход наиболее сильно выражен в утверждении: "Органы исполнительной власти в их конституционном понимании существуют лишь на государственном уровне"[56].

Краткий анализ точек зрения ведущих представителей современной науки государственного управления России позволяет сделать вывод, что наука еще не выработала единого понятия исполнительного органа государственной власти, адекватного современным реалиям. А такое научно обоснованное понятие необходимо практическим работникам, решающим организационные вопросы создания органов, наделения их компетенцией. В нем нуждаются и те, кто изучает административное управление, и те, кто реализует его положения.

Исполнительный орган государственной власти - особый вид органов государства. Он обладает всеми признаками госоргана:

¾ организованный коллектив, образующий самостоятельную часть государственного аппарата;

¾ выполняющий государственные функции;

¾ наделенный собственной компетенцией, государственно-властными полномочиями в отношении других организаций, граждан;

¾ выступающий в правоотношениях от своего имени;

¾ его образование, структура, цели и формы деятельности регулируются правом.

Наряду с родовыми исполнительный орган государственной власти имеет две группы видовых признаков. Во-первых, те, которые конкретизируют родовые; во-вторых, самостоятельные.

Исполнительный орган государственной власти - это:

1. Органичная часть системы государственной исполнительной власти, и вне ее он функционировать не может.

2. Как правило, он образуется вышестоящими органами исполнительной власти или Президентом РФ, главой субъекта РФ. Одно из крайне редких исключений - Судебный департамент при Верховном Суде РФ, образованный на основе специального федерального закона[57], генеральный директор которого назначается Председателем Верховного Суда РФ и подотчетен ему. В свою очередь руководитель органа комплектует его штаты, назначает (принимает на работу) его служащих. В системе исполнительной власти существует четкая иерархия звеньев: нижестоящие подчиняются вышестоящим. В других ветвях государственной власти иерархии и ее атрибутов (подчинение, назначение и др.) нет. Каждый орган исполнительной власти - это элемент иерархической структуры.

3. В постоянно действующих исполнительных органах государственной власти имеются постоянные штатные работники. Каждый из них - организованный коллектив граждан, состоящий из государственных служащих, технических исполнителей и иных работников. Многие центральные органы исполнительной власти РФ и ее субъектов возглавляют лица, занимающие государственные должности категории "А".

В литературе можно встретить высказывания, что наряду с органом-коллективом, есть органы, состоящие из одного человека. Представляется, что здесь единоличие смешивается с единоначалием. Президент, губернатор, как и министр, начальник РОВД, осуществляют единоначалие, но им подчинены, непосредственно под их руководством работают помощники, референты, заместители и др. Министр возглавляет министерство, президент - президентуру, мэр - мэрию. Губернатор, глава администрации субъекта РФ стоит во главе администрации области, края. К сожалению, еще нет легального или научного названия органа, если губернатор руководит своим аппаратом и одновременно является главой правительства. Может быть, продолжая строй названий "правительство", "министерство", назвать его "губернаторство"?

4. Исполнительные органы государственной власти осуществляют подзаконную исполнительно-распорядительную (административную) деятельность. Они обязаны организовывать исполнение, обеспечить непосредственное исполнение законов, указов Президента РФ, актов правосудия, актов вышестоящих органов исполнительной власти и международных договоров.

5. Для этого они наделены административной властью, распорядительными полномочиями в отношениях с гражданами и организациями. Административная власть используется для организации (обеспечения, создания условий, объединения усилий) позитивных экономических, социальных процессов в стране (субъекте РФ, городе, учреждении), для создания системы безопасности, а также для борьбы с угрозами безопасности и иными негативными явлениями. Административная власть - инструмент созидания и охраны социальных ценностей. Она реализуется в нормативных и индивидуальных актах письменных, устных, а также в иных властных действиях и материально-технических действиях.

6. Главный принцип деятельности исполнительных органов - эффективность, достижение социально полезных результатов в оптимальные сроки и с наименьшими затратами. Безусловно, очень важен принцип законности, но это обязательное условие функционирования, а не ее цель. Строжайшее соблюдение правовых норм не может быть главным мерилом деятельности администрации. Эффективность может быть достигнута только путем исполнения законов, актов правосудия, поэтому она не может быть принципом деятельности органов законодательной власти, судов.

7. Поэтому исполнительные органы государственной власти, как правило, "обладают оперативной самостоятельностью, границы которой устанавливаются закрепленной за ними компетенцией"[58]. Формы органов государственной власти и методы их деятельности более разнообразны, возможности реагировать на различные жизненные ситуации более широки, чем у законодательных и судебных органов. Подобно первым, они издают нормативные акты (их издается намного больше, чем законов), подобно вторым - привлекают виновных к ответственности (и чаще, чем суды). Но, кроме того, исполнительные органы, и только они или преимущественно они (среди государственных органов), заключают договоры, распределяют материальные и финансовые ресурсы, регистрируют, выдают разрешения, лицензии, дипломы, пресекают неправомерные действия в общественных местах, и т.д.

Органы исполнительной власти обладают правовыми возможностями для того, чтобы разумно реагировать на разнообразие реальных ситуаций, с которыми они сталкиваются, проводя в жизнь законы, акты правосудия и иные правовые акты. Предоставление субъектам исполнительной власти большей оперативной самостоятельности должно быть адекватно требованиям многогранной действительности. Разнообразие управленческих воздействий должно соответствовать разнообразию объектов воздействия. Важный признак оперативной самостоятельности - право самостоятельно принимать решения и издавать акты от своего имени.

8. Если создание, структура представительных и судебных органов регламентируются конституционным правом, то организация исполнительных органов государственной власти регламентирована в основном административным и в очень небольших размерах конституционным правом. Таким образом, еще одна особенность последних - в том, что их создание, реорганизация, ликвидация, подчинение, изменение подчинения, структура в основном регулируются административными актами и нормами. Что же касается компетенции исполнительных органов государственной власти, то она закрепляется в той или иной степени почти всеми отраслями российского права.

Итак, исполнительный орган государственной власти:

¾ органичная часть государственной исполнительной власти;

¾ образуется Президентом РФ или вышестоящим исполнительным органом государственной власти и подчиняется ему;

¾ является коллективом, состоящим из государственных служащих, технических исполнителей и иных работников, которые, как правило, назначаются на должность;

¾ осуществляет подзаконную исполнительно-распорядительную (административную) деятельность;

¾ имеет административную власть;

¾ цель и главный принцип его деятельности - эффективность;

¾ обладает оперативной самостоятельностью, правом самостоятельно принимать решения и издавать (принимать) акты от своего имени;

¾ его образование, подчинение, структура регулируются частично нормами конституционного права, а в основном - нормами административного права.

Исполнительный орган государственной власти - органичная часть системы государственной исполнительной власти, образуемая вышестоящим государственным органом и подчиняющаяся ему на основе норм административного и государственного права. Коллектив этого органа состоит из государственных служащих и иных работников, осуществляет исполнение законов, актов правосудия и иных правовых актов, наделяет административной властью и оперативной самостоятельностью.

Н.М. Конин обоснованно считает, что "основное отличие исполнительных органов от других государственных органов коренится в характере их деятельности и компетенции"[59]. Именно содержание деятельности определяет порядок образования, подчиненность исполнительного органа государственной власти, состав его коллектива.

Выявление правового статуса любого государственного органа предполагает ответы на вопросы:

¾ органом какого государства он выступает;

¾ к какому виду органов он относится по основному содержанию своей деятельности;

¾ кто этот орган образует, учреждает;

¾ кому орган подчинен, подконтролен, кто вправе отменять, приостанавливать его акты;

¾ какова компетенция данного органа;

¾ кто подотчетен, подконтролен данному органу;

¾ какова юридическая природа и название актов органа;

¾ какими государственными символами (флаг, герб и т.д.) вправе пользоваться орган;

¾ каковы источники финансирования данного органа;

¾ обладает ли орган правами юридического лица[60].

Систематизируя эти положения, можно утверждать, что правовой статус исполнительного органа государственной власти (и вообще любого органа публичной власти) состоит из трех блоков.

Во-первых, целевой блок: правовое закрепление целей, задач, функций, для осуществления которых орган (должность) создан.

Во-вторых, организационный блок. Он включает в себя положения о порядке создания, реорганизации, ликвидации органа (должности), его подчиненности, подконтрольности, а также о названии органа, его организации и структуре, наличии у него прав юридического лица, источниках его финансирования.

В-третьих, компетенционный блок - компетенция как совокупность полномочий органа государственной власти по предметам его ведения. Компетенция состоит из двух органично связанных элементов: полномочий и предметов ведения (подведомственности). Полномочия - это права и обязанности органа принимать решения и определенные правовые акты, а также совершать иные государственно-властные действия. Подведомственность - нормативное закрепление предметов ведения: субъектов, дел, фактов, на которые распространяются полномочия органа государственной власти, в отношении которых он может совершать те или иные властные, организационные действия и на который распространяются его акты.