Материалы представленные на сайте исключительно с целью ознакомления пользователям Интернета и не преследуют коммерческих целей или нарушение авторских прав.
© 2018 - 2024
ОГЛАВЛЕНИЕ
ВВЕДЕНИЕ
ГЛАВА 1. ПОНЯТИЕ И СУЩНОСТЬ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
1.1 Государство России
1.2 Понятие и признаки государственного управления
1.3 Соотношение исполнительной власти и государственного управления
1.4 Функции исполнительной власти
1.5 Содержание исполнительно-распорядительной деятельности
ГЛАВА 2. ТЕНДЕНЦИИ РАЗВИТИЯ ОРГАНОВ АДМИНИСТРАТИВНОГО УПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
2.1 Исполнительный орган государственной власти: понятие, правовой статус
2.2 Роль органов исполнительной власти в укреплении Российской государственности
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы исследования. Россия переживает сложнейший период становления новой системы государственного управления. Отказ от тоталитаризма как обшественно-политической и государственно-правовой системы заставил искать новые подходы к государственному строительству, основанному на демократических принципах. Начался процесс формирования свободного гражданского общества и демократического государства, базирующегося на рыночной экономике, идеологическом и политическом плюрализме.
Общедемократические принципы управления позволяют создать наиболее эффективную систему государственного управления, адекватно реагирующую на происходящие в обществе изменения. Проблема эффективности государственного управления сегодня, по праву, может быть названа важнейшей составляющей понимания современного государства. Она охватывает большинство частных проблем реализации государственного управления, служит основой для определения форм и методов управленческой деятельности, отражает закономерности, отношения и взаимосвязи, объективно существующие и имеющие особое значения для его организации и функционирования.
Становление новой российской системы государственного управления проходило в условиях быстрого изменения политических, социально-экономических устоев общества, что привело к радикальному изменению системы управления, резкому отказу от старых методов управления. Проведение реформ на основе западных общественных ценностей, таких как приватизация, конкуренция, либерализация цен, без учета российской специфики, истории российского государства привело к конфликту внутри общества, потере социальной стабильности, что неизбежно отразилось на эффективности проводимых преобразований. Реформа государственного управления может быть признана эффективной только в том случае, если она принимается большинством населения и поддерживается им.
Выбор темы исследования обусловлен сложностью и многоплановостью понятия системы государственного управления.
Эффективность административной реформы в России зависит от множества различных факторов. Важное значение в этом плане отводится организации системы исполнительной власти и ее функционирования как единого механизма со всей полнотой реализации функций на различных уровнях.
Степень разработанности темы. По проблемам теории государственного управления существует обширная литература. Эти проблемы рассматривались в работах древних мыслителей - Платона и Аристотеля, философов эпохи Возрождения и Нового времени - Н. Макиавелли, Т. Гоббса, Дж. Локка, Ш. Монтескье, Ж.-Ж. Руссо и др.
Российские ученые-правоведы А.С. Алексеев, Н.И. Алексеев, П.И. Алексеев, В.П. Безобразов, Б.Ф. Быков, Н.Н. Ворощилов, В.М. Гессен, Н.П. Дружинин, В.И. Дунаев, И.А. Ильин, К.Д. Кавелин, Ф.Ф. Кокошин, А. А Никитский, П.И. Новгородцев, Л.И. Петражицкий. И.А. Покровский. М.А, Рейснер, А.Г. Тимофеев, Е.Н, Трубецкой, Б.Н.Чичерин и другие заложили основы отечественной теории государства и гражданского общества ими были рассмотрены проблемы отношения между властью и человеком, нравственно-правовые аспекты становления и развития российской государственности, проблемы свободы и правовой ответственности, общественного и правового идеала и ряд других.
Вопросы развития современной системы государственного управления России, различные аспекты этих проблем исследуются в работах Ю.Е. Аврутина, С. Алексеева, А.П. Алехина, Г.В. Атаманчука, М.В. Баглая, М.И. Байтина, В.М. Боера, А.Б. Венгерова, Д.П. Зеркина, Э.П. Григониса, В.Г Игнатова, М.К. Исаковой, В И. Каинова, А.И. Ковлер, И.Ю. Козлихина, В М. Корельского, Б.В. Курашвили, И.С. Масликова. А.Н. Медушевского, B.C. Нерсесянна, А.В. Пикулькина, А.И. Радченко, В.П. Сальникова, Л.И.Спиридонова, В.И. Тимошенко, Л.Б. Тиуновой, А.Ф. Чердэнцева, В.А. Четвернина, В.Е.Чиркина, О.И. Юдина и других.
Проблемам эффективности государственного управления, таким ее сторонам как экономическая, социальная, политико-правовая эффективность уделяют значительное внимание как зарубежные исследователи Г.Бухарт, Дж. Кейнс, Ковалевски. X.Кок, Д. Конг, Я. Корнай, М. Крозье, Дж. Маджоне, Дж. Миллер, А. Пигу, Б. Питере, Дж. Ролз, Е. Савас, Г. Саймон, Д. Смитбург, Дж. Стиглиц, В. Томпсон, Л. Якокка и др., так и отечественные исследователи А.В. Курочкин, В.П. Милецкий, Б.А. Райзберг, Л.В. Сморгунов, В.А.Торлопов, Р.А. Фатхутдинов, Л.И. Якобсон и др.
Объектом исследования является Российская Федерация и система ее государственной власти.
Предмет исследования: изучение и анализ содержания государственного управления.
Выдвигается гипотеза, что предпосылкой построения эффективной системы государственного управления является демократический политический режим, который, создавая высокую степень свободы человека, реально гарантирует осуществление его прав с помощью законов, которые аккумулируют исторические традиции и обычаи, этические нормы народа, отражают потребности и интересы каждого индивида как высшей ценности государства.
Исходя из сформулированной гипотезы, определена цель данной работы - анализ особенностей системы государственного управления в Российской Федерации.
Для реализации данной цели были поставлены следующие задачи:
· рассмотрение исторического опыта разделения властей и механизма управления исполнительно-распорядительной деятельностью;
· характеристика исполнительной власти, ее признаков и функций и методов;
· анализ содержания исполнительно-распорядительной деятельности;
· исследование роли органов исполнительной власти в укреплении Российской государственности.
Методологическую основу исследования составили принципы познания социальных явлений в их историческом развитии и во взаимосвязи, взаимообусловленности, с точки зрения теории и практики, истории и современности. Исследование осуществлялось на основе использования таких методов научного познания как: исторический, сравнительно-правовой и системный.
Эмпирическую базу исследования составили опубликованные научные и управленческие труды, опыт основоположников и современных исследователей.
Основные результаты. В дипломной работе на основе системного исследования выдвигается концепция: функциональное предназначение государственного аппарата заключается в организации государственного управления на основе общеобязательных, регламентированных правом процедур, призванных обеспечивать баланс интересов индивида и общества в целом. Дисфункции государственного аппарата приводят к неэффективности государственного управления, к ущемлению прав и свобод личности. Борьба с дисфункциями государственного аппарата должна вестись с помощью не только управленческих, экономических, но и правовых методов.
Значимость полученных результатов. Теоретическое значение выполненного исследования определено, прежде всего, разработкой концепции в соответствии с которой предпосылкой построения эффективной системы государственного управления является демократический политический режим, который, создавая высокую степень свободы человека, реально гарантирует осуществление его прав с помощью законов, которые аккумулируют исторические традиции и обычаи, этические нормы народа, отражают потребности и интересы каждого индивида как высшей ценности государства.
Сформулированные в работе теоретические положения и выводы развивают и дополняют ряд разделов теории государственного управления, отдельные положения конституционного права.
Апробация и внедрение результатов исследования. Практическая реализация результатов исследования находится на стадии обсуждения.
Структура дипломной работы определена целью и основными задачами исследования и состоит из: введения; трех глав, включающих шесть параграфов; заключения; библиографического списка.
Государство России
В соответствии со ст. 1 Конституции РФ Российская Федерация - Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления.
Указанная норма имеет основополагающее значение. В ней устанавливаются форма государственной власти в Российской Федерации и, соответственно, режим политической, экономической и иной свободы личности в обществе. Однако понять содержание этой статьи можно, лишь имея четкое представление о том, что такое государство, из каких компонентов оно состоит и в каких формах может проявлять и проявляет свою власть.
В самом общем и популярном понимании государство представляет собой аппарат управления делами общества и защиты прав личности от произвола со стороны других лиц, органов и организаций. Современное государство имеет сложную структуру и включает: 1) представительные (законодательные) органы власти; 2) главу государства - президента; 3) правительство, министерства и иные органы управления; 4) правоохранительные органы: суд, прокуратуру, полицию; 5) армию и разведку; 6) исправительно-трудовые учреждения для лиц, отбывающих наказание[1].
Государственные органы тем или иным образом взаимосвязаны и организованы в единое целое. Способы организации государства и понимаются как его форма. При этом в форме государства выделяют три основные стороны: форму правления, форму государственного устройства и политический режим.
Форма правления характеризуется способами образования высших органов государственной власти, порядком распределения между ними полномочий. Различают две основные формы правления: монархию и республику. При монархии высшая власть в государстве принадлежит одному лицу - монарху, унаследовавшему престол или избранному пожизненно. При республиканской форме правления высшую государственную власть осуществляет выборный орган (парламент, сенат), избранный населением на определенный срок, как правило, в ходе прямых и тайных выборов. Имеются государства, в которых высшая власть одновременно принадлежит и монарху, и представительному органу власти, избранному населением. Такие государства называются ограниченной или конституционной монархией.
Форма государственного устройства понимается как способ распределения государственной власти между ее центральными органами и органами власти отдельных территорий страны. Выделяются две формы государственного устройства: унитарная и федеративная.
Способы осуществления государственной власти по отношению к гражданам, их объединениям, формы и методы участия населения в делах государства охватываются понятием политического режима. Многовековая история государства знает два вида такого режима: демократический и авторитарный. Для демократического режима характерны широкое участие населения в формировании органов государственной власти и местного самоуправления, широкий спектр политических свобод граждан, режим законности, охрана прав и законных интересов граждан и др. [2]
В противоположность демократии авторитарные режимы - неограниченная монархия, фашизм - характеризуются бесправным положением граждан, их отстранением от государственной деятельности, как правило, наличием единоличной власти. В странах с таким режимом чаще всего царят произвол и беззаконие, самые грубые формы нарушения прав человека.
Конституционное закрепление Российской Федерации как федеративной демократической республики означает следующее[3].
1. В стране действует республиканская форма правления. Все граждане России имеют право участвовать в формировании законодательной власти Российской Федерации - Федерального Собрания, а также избирать главу государства - Президента Российской Федерации. Республиканская форма правления предоставляет широкие возможности для реального воплощения принципа народовластия, наиболее полного и последовательного отстаивания интересов большинства россиян высшими органами власти, сформированными самим населением.
2. Российское государство представляет собой федерацию. Представительные (законодательные) органы субъекта Федерации в пределах, предоставленных им Конституцией, самостоятельно осуществляют полномочия по ряду важнейших направлений государственно-правовой деятельности, принимают законы и иные нормативно-правовые акты. В то же время значительную часть вопросов решают непосредственно федеральные органы государственной власти: Федеральное Собрание, Президент Российской Федерации и Правительство.
В таком многонациональном государстве, как Россия, федеративная форма государственного устройства является наиболее оправданной, ибо федерация позволяет органично сочетать общие интересы всего многонационального народа России с интересами каждой нации и народности.
3. Российская Федерация - демократическое государство. Россиянам предоставляются все известные современной политико-правовой практике формы участия населения в делах государства и формировании его органов, свобода слова, митингов, шествий и демонстраций и иные политические права. В стране принимаются меры к реальному осуществлению каждым гражданином предоставленных ему прав и укреплению законности и правопорядка.
В конечном счете закрепленные Конституцией формы государственной власти соответствуют передовому опыту государственного строительства зарубежных стран, учитывают исторические и национальные особенности России и создают оптимальный режим для реализации политической, экономической и иных свобод россиян. Проведение принципа разделения властей в системе федеральных органов государственной власти придает устойчивый характер демократическим преобразованиям в Российской Федерации, делает невозможным сосредоточение власти в руках одного лица и введение авторитарного режима.
Принципиально важным является конституирование государства Российской Федерации в качестве правового. Далеко не все конституции развитых демократических государств содержат подобные положения. Однако признание Российского государства правовым на сегодняшний день надлежит рассматривать не как реальность, свершившийся факт, а как одну из первостепенных задач, которые предстоит решить в ходе реформирования России и создания процветающего общества.
Положение статьи 1 Конституции РФ о равнозначности наименований "Российская Федерация" и "Россия" следует понимать таким образом: оба понятия являются синонимами, обозначают один и тот же предмет - государство россиян - и могут использоваться в равной мере как в правовых актах, так и в иных источниках, хотя на практике в официальных документах чаще встречается наименование "Российская Федерация".
Содержание исполнительно-распорядительной деятельности
исполнительная власть государственный административный
Назначение исполнительной власти - это, прежде всего осуществление законов и политики государства во всех сферах его ведения. Как правило, государство ответственно за состояние общества и в орбиту своего ведения включает все сферы социально-экономического, культурного развития страны. Государство - важнейший институт общества, которое часто называют гражданским обществом. Это не меняет сути проблемы взаимодействия всех социальных образований, институтов, граждан страны с теми структурами, которые призваны реализовать роль государства. Именно государство, несмотря на весьма существенные эволюционные подвижки в его развитии и формах, и в ХХI в. остается центральным социально-политическим институтом, организующим порядок общественных отношений как внутри своей территории и пространства, так и в процессах международного и глобального характера.
Исполнительная власть - это основной рабочий механизм, реализующий политику государственной власти как целостной системы (единства всех ветвей и уровней власти) и законы, которые эту политику выражают и исходят от власти законодательной. В реальности исполнительная власть - это система государственных органов, деятельность которых обеспечивается составом государственной службы и иных служащих, выполняющих определенные их правовым статусом действия. Деятельность аппарата исполнительной власти обеспечивает выполнение функций органов этой ветви власти.
Категория "функция" в латинском языке обозначает "исполнение", "соответствие", "совершение", "отображение". Применительно к такой области, как деятельность в определенной сфере, а в данном случае в системе государственной власти, в управлении делами общества и государства, эта категория проявляется во всем своем многообразии. Во-первых, функции органов исполнительной власти реализуются как инструмент "отображения", обозначая предмет деятельности, предметную область ведения субъекта власти. Во-вторых, функции органов исполнительной власти реализуют механизм "исполнения" - формируя процесс самой этой деятельности. В-третьих, функции являются мерилом "соответствия" действий субъекта цели и статусу субъекта. И наконец, в-четвертых, эта категория проявляется как свидетельство "совершения" - осуществления результативных актов управления в деятельности органов исполнительной власти. В итоге получается, что в самой трактовке этой категории содержатся все ее параметры. Здесь мы видим постоянные (конечно, относительно), независимые переменные - предмет и субъект, и зависимые переменные - действия и результат.
Эпоха расцвета кибернетики в центр внимания поставила такие категории, как "субъект" и "объект" (предмет, предметную область управления), формирующие системы управления, и сделала акцент на деятельности, которая по итогам и методам является управленческой.
Субъектно-объектная связь в значительной мере линейно представила категорию "объект", преимущественно отождествив ее с управляемой системой (предприятия, отрасли производства). По проблемам управления, и государственного управления в том числе, существует огромная литература. Однако за последнее десятилетие сам термин "государственное управление" подвергся остракизму, и многое уже осмысленное в этой области не получило развития и адаптации к новым условиям.
Следует отметить некоторые моменты новизны в этой области, требующие особого внимания в организационном и правовом аспектах. Они касаются: 1) более глубокой интерпретации категории "объект" и предметной сферы ведения исполнительной власти; 2) системного представления каждого аспекта функций органов исполнительной власти - предметной области в деятельности органов исполнительной власти и их полномочий; 3) состава и содержания деятельности и средств регулирования отношений в процессе управления; 4) изменений информационной и коммуникативной среды в процессе взаимодействия субъектов исполнительной власти между собой и с субъектами управляемых систем; 5) системного представления и дифференциации методов и форм взаимодействия разных видов субъектов в процессе управления с учетом ряда условий.
1. В кибернетической модели связи управляющего и управляемого действовала схема субъект - объект. В условиях однотипной структуры собственности недостаточно уделялось внимания тому, что за формулой "объект" также находится система легитимных субъектов, активно взаимодействующих с субъектами системы исполнительной власти. В этом взаимодействии субъекты государственного управления обладают властными полномочиями, а субъекты так называемой объектной стороны - статусом далеко не однозначным. Однако для всех типов связей в процессе государственного управления обязательно соблюдение законности, прав и интересов всех субъектов, находящихся в поле правоприменения и социально значимой деятельности. Разнообразие положения субъектов и их сфер ведения в системе исполнительной власти вызывает к жизни разнообразие форм и методов реализации деятельности субъектов исполнительной власти. Постановка вопроса о переходе в исследованиях государственного управления от модели "субъект - объект" к модели "субъект - субъект", поставленная нами в связи с анализом правоотношений в информационной сфере[43], нашла поддержку у специалистов административного управления. Дополнительная аргументация содержится в работе Института законодательства и сравнительного правоведения 2004 г.[44]
2. Исследования в области разграничения функций и полномочий органов государственной власти в условиях Российской Федерации поставили ряд вопросов, которые требуют дальнейшего научного обсуждения и выработки наиболее рациональных путей нормативного регулирования форм и методов взаимодействия органов исполнительной власти между собой по вертикали и горизонтали системы власти. Один из таких вопросов касается терминологии, используемой в данной теме исследования. Конституция РФ применяет термин "разделение" только к разделению ветвей власти: законодательной, исполнительной и судебной. Применение этого же термина к проблемам взаимодействия субъектов в системе исполнительной власти не представляется правильным[45]. Конституция и законы РФ используют термин "разграничение", который касается предметов ведения и полномочий, в том числе и органов исполнительной власти.
Еще один общий вопрос заслуживает внимания. Есть предложения о том, что перечень предметов ведения по ст. 71-73 Конституции РФ касается исключительно законотворчества и относится к сфере законодательных органов. Представляется, что это вопрос дискуссионный[46]. Заметной работой по вопросу о системе и взаимодействии органов исполнительной власти в условиях административной реформы является кандидатская диссертация В.Н. Медведева[47]. В данной работе четко поставлен вопрос о двух уровнях разграничения предметов ведения и полномочий: на уровне исполнительной власти в целом (касается отношений правительств и глав государственной власти) и на уровне разграничения предметов ведения и полномочий по вертикали и горизонтали системы органов исполнительной власти. О значении выделенных в данном случае вопросов скажем позже, при рассмотрении методов и форм деятельности органов исполнительной власти по существу. Здесь лишь отмечу, что, во-первых, предметы ведения в правоприменительной деятельности органов исполнительной власти реализуются через их функции. А во-вторых, функциональное взаимодействие на любом уровне исполнительной власти осуществляется по модели субъект - субъект. Каждый из субъектов ответствен за состояние своей предметной сферы ведения, но отношения по управлению всегда реализуются между двумя уровнями или звеньями субъектов административного управления и системы исполнительной власти.
Системное взаимодействие всех участников управленческого процесса призвано обеспечить достижение прогнозируемых целей, удовлетворить интересы сторон и интересы общества. И в таком взаимодействии каждая из сторон реализует свою роль. Это касается системы органов, осуществляющих исполнительную власть, а также управляемых "объектов".
В настоящее время есть основания для моделирования связей органов исполнительной власти между собой и с другими субъектами. В общей форме полезно обозначить такие модели связи и взаимодействия как: ОИВ - ОИВ; ИОВ - ОМСУ (органы МСУ); ОИВ - ЮЛ; ОИВ - Г (гражданин). В конечном счете - всего процесса деятельности и взаимодействия этих групп субъектов и полученных результатов. Управляющий, властвующий субъект создает систему актов и других мер регулятивного свойства. Субъект, реализующий волю управляющего субъекта и волю государства, выраженную в соответствующих нормативных правовых актах, т.е. условно "управляемый" субъект (субъекты), деятельность которого регулируется актами исполнительной власти, также формирует свою систему жизнедеятельности, поведения и реализует ее в своей предметной области ведения.
3. Задача государства в обеспечении единства и целостности всех ветвей власти состоит в том, чтобы постоянно иметь информацию о состоянии всех предметов своего ведения и обеспечивать их вниманием законодательной, исполнительной и судебной власти. Следовательно, необходима информация о состоянии социально регулируемых структур, в соответствии с которой выстраивается управляющая система, центром которой и является система исполнительной власти. При постановке этого вопроса мы вступаем в область связи и соотношения условий функционирования (интересов) отраслей экономики, науки, культуры, социального развития с отраслями государственного управления, которые представлены системой исполнительной власти в целом и различных органов этой ветви власти в частности.
Современное управление связывает, обеспечивает взаимодействие субъекта исполнительной власти и субъекта предметной сферы ведения государства по принципу: государство создает правила и условия для свободного развития субъектов любой полезной обществу деятельности, а эти субъекты, в свою очередь, обеспечивают условия для достижения общих и значимых для всего общества целей. Это касается уровня защиты и безопасности личности, целостности и независимости государства, уровня благополучия и здоровья населения, развития образования, культуры и т.п. Возникает зона пересечения интересов и формирования общих и согласуемых целей. Именно здесь и формируется содержание функций исполнительной власти и ее отдельных органов. Истинность или ложность, ошибочность такой импликации зависит от точности, достоверности знания системы управляемой и точности выстраивания организационной структуры и функций системы управляющей. В данном случае - структуры органов в системе исполнительной власти и наделения этих органов соответствующими полномочиями. Это область организационного моделирования, которым призваны заниматься специальные исследовательские центры.
4. Юридические аспекты деятельности исполнительной власти в процессе осуществления государственного регулирования вышеозначенных отношений и связей в своих сферах ведения самым существенным образом зависят от уровня знания ситуации и от достоверности, полноты информации. Новое в условиях организации исполнительной власти сегодня состоит в том, что современное состояние информационных технологий позволяет знать о состоянии управляемых сфер ведения и моделировать регулирующие механизмы связи, взаимодействия с разными объектами и предвидеть последствия своих регулирующих действий. Вопрос лишь в том, насколько активно и грамотно используются эти возможности. Не затрагивая интересную и сложную область использования информационных технологий государственной деятельности в целом, которая частично получает отражение в проблематике "электронного государства", "электронного правительства", сосредоточим внимание на вопросе о функциях органов исполнительной власти. Эта деятельность получила совершенно иную информационно-коммуникативную систему связей на основе применения информационных технологий.
Федеральная целевая программа "Электронная Россия" в качестве одного из направлений использования информационных технологий предусматривает меры по информатизации органов государственной власти. Как это должно отразиться на деятельности органов исполнительной власти, можно проследить на примере анализа такого документа, как "Концепция использования информационных технологий в деятельности федеральных органов исполнительной власти до 2010 г.", подготовленного Министерством связи и информатизации РФ совместно с Минэкономразвития России, Миннауки России, рядом других ведомств при участии Российской академии наук.
5. Вопрос о дифференциации методов и форм отношений управляющего и управляемого субъектов и в целом о методах и формах деятельности исполнительной власти определяется интегрированием и комплексным воздействием уже названных условий. Признак современности в этом круге отношений - то, что "объект" обретает свою правовую характеристику и становится субъектом, который имеет свой голос и свой интерес. Он в известной степени как бы противостоит субъекту управления, или его интерес частично (порой полностью) совпадает с интересом субъекта, представляющего общий или государственный интерес. Это главное, но не единственное в характеристике современного понимания условий деятельности исполнительной власти
Однако за этой постановкой вопроса не следует забывать, что государство несет ответственность и управляет в разной степени и в разных формах различными сферами общественной жизни: образованием, культурой, социальной сферой, которые имеют определение социальных сфер управления, или "объектов социального управления". И здесь важны показатели результатов управленческих усилий как субъекта власти, так и субъекта, представляющего определенные структуры управляемой сферы. Измерителями здесь являются конкретные показатели состояния объектов: характеристика производства, доходы населения и предпринимателей, качество продукции, образования и пр.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Проведенное в настоящей работе исследование, позволяет сделать следующие выводы:
К концу 90-х годов прошлого века окончательно созрела мысль о необходимости проведения реформ в России, и в том числе реформы административной. Эта идея неоднократно обсуждалась научной общественностью. Имеются неплохие публикации и обобщения. Надо полагать, что они оказались полезными для рабочих групп, занимающихся проработкой конкретных направлений реформы.
Обращение к проблеме административной реформы по итогам последних лет - доказательство того, что без должной организации дел государственных порядка в обществе не будет. Мировая общественность отмечает, что состояние государственного управления в современной России является основной причиной падения ее рейтингов по всем параметрам развития. Не отсутствие инвестиций, не недостаток средств тормозят ее ход. Самое слабое звено - система управления.
Каковы итоги и задачи в организации управления сегодня, когда уже многое осознано в области разграничения предметов ведения и полномочий органов государства по вертикали власти, поставлены и частично решаются структурные вопросы и задачи в области государственной службы? Все же нельзя терять комплексность подхода при решении проблем административной реформы. И это отражено в направлениях реформы. Сегодня она осознается как комплекс трех направлений: реформа федеральных отношений - центра и субъектов Федерации; устройство федеральных органов исполнительной власти; реформа государственной службы. По каждому из этих направлений уже сформирован фундамент для усовершенствования. Однако имеют место и такие наслоения, которые требуют дальнейшего внимания.
Смешение управления с участием в производстве, рынке породило коррупцию, лоббирование. Целевые установки на решение государственных дел, на обеспечение общественных интересов отошли на второй план. Разговор о функциях в понимании целевых, предметных установок для аппарата органов исполнительной власти стал чисто формальным.
Если проследить статистическую нагрузку решений органов общей компетенции (правительств и администраций), а также отраслевых и ведомственных структур, то можно увидеть гипертрофию внимания к перестановке руководителей органов, к вопросам лицензирования, условиям вывода производственных структур из-под влияния государства. Налицо ситуация обороны и уступок, ослабление рычагов управления.
Как вариант политического решения - свертывание роли государства.
Можно вести речь о сокращении государственного сектора экономики и социальной сферы; обеспечивать управление на уровне корпоративных структур. Но остается национальный интерес, престиж и уровень жизни населения. Решение этой задачи возможно только при интеграции потенциала всех форм собственности и организации. Справиться с этой задачей никакой механизм, кроме государственного, не может.
В связи с этим отмечу пять направлений, самым тесным образом связанных между собой.
1. Функциональные проблемы деятельности органов исполнительной власти. Ответ на вопрос: чем и зачем управляем.
2. Решение организационно-структурных проблем. При ужасающей дискретности структур управления (по каждому отдельному вопросу создаются комиссии и советы) и непрерывном сужении сферы государственного ведения важно осознать, с помощью какого аппарата реализуется воля государства, кто в ответе за результат, в каком состоянии работает система исполнительной власти.
3. Использование ресурсов управления. Это касается финансов, человеческого фактора, информации, коммуникаций, без которых вообще нет управления, отсутствуют его рычаги.
4. Результативность механизмов государственного воздействия на общественные процессы.
5. Организация государственной службы специалистов, профессионалов в исполнении государственной воли, той пружины, которая держит корпус управления и обеспечивает культуру исполнительной власти.
Этот большой, но далеко не исчерпывающий перечень проблем нужен для того, чтобы найти основное звено и по его положению выстраивать все остальное:
1. Функциональные проблемы связаны с содержанием, смыслом, целями управленческой деятельности и определяют все иные компоненты этой системы, а следовательно, и суть реформы. Функциональная проблема управления одновременно политическая, научная, организационная, технологическая, правовая. Средства обеспечения разграничения и связанности функций органов исполнительной власти по вертикали и горизонтали системы включают все перечисленные подходы к ее решению. Самое интересное для нашей ситуации состоит в том, что страна по воле судеб как бы предприняла путешествие во времени и по многим проблемам общества не в будущее, а в прошлое. Экономику захлестнул процесс первоначального накопления капитала с приоритетом финансового капитала, хотя наличествуют и элементы их смешения. Банки приобретают предприятия, а крупные корпорации организуют собственные банки. Развилась преступная конкуренция с ориентацией на лозунг "Свобода, неограниченность действий", но при этом отбрасывается вторая его половина - "свобода, неограниченность последствий" (laissere faire - laissere passe). В аппарате управления сложилась ситуация коррупции чиновничества.
Последствия не замедлили сказаться. Прежде всего, это потеря профессионализма как в производстве, так и в других областях жизни. Многопрофильные холдинги не справляются с управлением. Идет дробление капитала и управления. Такая же ситуация захватила и государственный аппарат. Сложилось смешение управления производством, с рынком. Создались угроза и реальность коррупции и лоббирования. Целевые установки на решение государственных дел, на обеспечение общественных интересов и человека стали отходить на второй план. Разговор о функциях в понимании целевых, предметных ориентиров для аппарата стал чисто формальным.
Это усложняет веер направлений деятельности государственного аппарата, содержание функций и полномочий органов исполнительной власти , но другого пути нет. Ранжирование и классификация функций, их нормальное правовое оформление - важнейшая задача административной реформы. Основа всех направлений деятельности правительств, состава министров и соответствующих министерств - анализ состояния дел во всех жизненно важных областях общества с учетом глобализации и усложнения международных связей. Оценивать результаты начатой реформы и государственной политики в ориентации на укрепление связи с крупным капиталом, вовлечение его в социальную сферу интересов общества пока рано. Однако такой поворот следует оценить весьма позитивно.
2. Большое внимание в ходе обсуждения реформы уделяется структурным вопросам. И в первую очередь на уровне федеральных органов исполнительной власти.
Следует сократить число министерств и ведомств, перенести исполнительскую работу на уровень федеральных агентств, сформировать и обеспечить контрольно-надзорные структуры и механизмы. Это не снимает проблемы четкости и адекватности функций каждого вида структур относительно своей предметной сферы деятельности. Комбинаторика в области увязки задач государства, его сфер ведения с набором структур и наделением их соответствующей компетенцией не просто механическое дело и не игра в кубики.
Например, сочетание науки и технологий с промышленностью в одном министерстве обязательно повлечет за собой упор на прикладной аспект науки. Экономическое развитие страны, выявление парадигмы и определение стратегий не может быть ориентировано только на рынок.
Страна не имеет необходимой аналитической, статистической и иной социологической основы для выбора альтернатив. Эти функции не развиты в современном управлении. Количество видов структур органов исполнительной власти и их консультативно-справочного аппарата требует дополнительной проработки.
Таким образом, на современном этапе развития российской государственности организующее и регулирующее воздействие исполнительной власти остается ведущей, но не единственной формой публичного (общественного) управления. В целом анализ законодательства свидетельствует о том, что в настоящее время система государственного управления слагается: а) из деятельности органов, осуществляющих исполнительную власть; б) из деятельности органов местного самоуправления; в) из деятельности государственных и негосударственных организаций, которым делегируются отдельные управленческие полномочия, по вопросам, затрагивающим публичные интересы. Различные сочетания при взаимодействии указанных организационных систем открывают простор для теоретического описания многообразных проявлений государственного управления, их адекватного понимания, практического использования и соответственно выделения таких видов государственного управления, как отраслевое, межотраслевое, региональное, государственное управление экономикой, социально-культурным и административно-политическим комплексом.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
Список литературы
1. Административное право / Под ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова. М., 2009. – 528 с.
2. Административное право: теория и практика. Укрепление государств и динамика социально-экономического развития. Материалы научной конференции. - М., 2002. – 532 с.
3. Агапов А.Б. Административное право. - М., 2009. – 454 с.
4. Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации: Учебник. М.: ЗЕРЦАЛО, 2007. – 680 с.
5. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: Курс лекций. М., 2007. – 383 с.
6. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. - М., 2009. – 659 с.
7. Баглай М.В., Туманов В.А. Малая энциклопедия конституционного права. - М.: Издательство БЕК, 1998. - 546 с.
8. Бахрах Д.Н. Административное право: Учебник. М.: БЕК, 2009. – 558 с.
9. Бачило И.Л. Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития. М., 2009. – 528 с.
10. Бачило И.Л. Развитие законодательства в сфере управления экономикой//Право и политика. 2000. N 7. С. 51
11. Бачило И.Л. Информационное право. Проблемы практической информатики: Учебное пособие. М., 2002. С. 158-169.
12. Бельский К.С. Феноменология административного права. М., 1995. – 366 с.
13. Бельский К.С. Функции исполнительной власти // Государство и право. 1998. № 3.
14. Брэбан Г. Французское административное право. М., 1988. – 330 с.
15. Габричидзе Б.Н., Елисеев Б.П. Российское административное право: Учебник для вузов. - М., 2008. – 549 с.
16. Государственное управление и административное право / Под ред. Ю.М. Козлова. М., 1978. – 328 с.
17. Гегель. Соч. - М. - Л., 1935. Т. 8. – 329 с.
18. Герчикова И.Н. Регулирование предпринимательской деятельности: государственное и межфирменное. - М., 2002. – 269 с.
19. Гоббс Т. Сочинения в двух томах. - М., 1991. Т. 2. – 312 с.
20. Енгибарян Р.В., Краснов Ю.К. Теория государства и права. - М.: Юристъ, 2009. – 519 с.
21. Интервью главного редактора журнала с М. Лесажем, профессором университета "Париж-1" // Государство и право. 1999. № 1. С. 14.
22. Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития. - М., 1998. – 570 с.
23. Жученко А.А. Соотношение конституций республик в составе Российской Федерации с Конституцией России: проблемы теории и практики. - М., 2001. – 624 с.
24. Козлов Ю.М. Исполнительная власть: сущность, функции // Вестник Моск. ун-та. Сер. Право. - 1992. - № 4. – с.42.
25. Комментарий к Конституции Российской Федерации/Андрианов В.И., Бобетов С.В., Васильева Г.В. и др./Под общ. ред. Кудрявцева Ю.В. - М., 2006. – 643 с.
26. Комментарий к Конституции Российской Федерации/Абрамова А.И., Агапов А.Б., Азарова Е.Г. и др./Отв. ред. Окуньков Л.А. М., 2006. – 756 с.
27. Конституционное право: Энциклопедический словарь / Под ред. С.А. Авакьяна. - М.: НОРМА-ИНФРА-М, 2000. – 897 с.
28. Конституционное право зарубежных стран / Под общ. ред. М.В. Баглая, Ю.И. Лейбо, Л.М. Энтина. - М.: НОРМА-ИНФРА-М, 2009. – 566 с.
29. Конституция Российской Федерации: Энциклопедический словарь / Под ред. В.А. Туманова, В.Е. Чиркина, Ю.А. Юдина и др. 2-е изд., перераб. и доп. - М.: Большая Российская энциклопедия: Юристъ, 1997. – 945 с.
30. Конин Н.М. Российское административное право: Курс лекций. - Саратов, 2001. – 446 с.
31. Лазарев Б.М. Государственное управление на этапе перестройки. - М., 1988. – 547 с.
32. Концепция развития российского законодательства/Под ред. Т.Я. Хабриевой, Ю.А. Тихомирова, Ю.П. Орловского. - М., 2004. – 747 с.
33. Локк Дж. Избранные философские произведения. - М., 1960. – 379 с.
34. Медведев В.Н. Система исполнительной власти в Российской Федерации: правовые аспекты обеспечения принципа единства: Автореф. дисс. ... к.ю.н. - М., 2004. – 27 с.
35. Монтескье Ш. Избранные произведения. - М., 1955. – 357 с.
36. Ноздрачев А.Ф. Институт органов исполнительной власти: основные идеи обновления // Административное право: теория и практика. М., 2002. С.116-120.
37. Пронина В.С. Совершенствование законодательства об органах исполнительной власти и управления // Государство и право. 1993. № 7, 8. С.71-77.
38. Россинский Б.В. О предмете и системе административного права // Административное право: теория и практика. - М., 2002. – 543 с.
39. Старилов Ю.Н. Курс общего административного права. - М., 2002. – 644 с.
40. Сумбатян Ю.Г. Концепция разделения властей: история и современность. // Вестник МГУ. Сер. 12. Политические науки. 2000. № 2. С.32-34.
41. Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. - М., 2008. – 576 с.
42. Тихомиров Ю.А. Коллизионное право: Учебное и научно-практическое пособие. - М., 2000. – 534 с.
43. Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма: Учебно-практическое пособие. - М., 2008. – 544 с.
44. Чеботарев Г.Н. Принцип разделения властей в государственном устройстве Российской Федерации. - Тюмень: Изд-во Тюменского гос. ун-та, 1997. – 217 с.
45. Черепанов В.А. Конституционно-правовые основы разделения государственной власти между Российской Федерацией и ее субъектами. - М., 2003. – 364 с.
46. Черепанов В.А. Конституционно-правовые основы разделения государственной власти между Российской Федерацией и ее субъектами: Автореф. дисс. ... д.ю.н. - М., 2004. – 24 с.
47. Чиркин В.Е. Основы сравнительного государствоведения. - М., 2007. – 493 с.
[1] См.: Постатейный комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. Окунькова Л.А. М., 2009. С.4.
[2] См.: Постатейный комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. Окунькова Л.А. М., 2009. С.5.
[3] См.: Постатейный комментарий к Конституции Российской Федерации / Под ред. Окунькова Л.А. М., 2009. С.6.
[4] Зайцева Т.В. Реформа государственной службы России: История попыток реформирования с 1992 по 2000 годы. - М.: Весь мир, 2003. С.11-25.
[5] Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 06.03.1997 Порядок во власти - порядок в стране (о положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации) // Российская газета. 07.03.1997. № 47.
[6] Государство Россия. Путь к эффективному государству (О положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики государства): Выступление В.В. Путина при представлении ежегодного Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию 8 июля 2000 года // Российская газета. 11.07.2000. № 133.
[7] Административное право / Под ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова. М., 2009. С.28.
[8] См.: Бельский К.С. Феноменология административного права. М., 2005. С.66.
[9] См.: Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: Курс лекций. М., 2007. С.38, 39.
[10] См.: Бачило И.Л. Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития. М., 2009. С.28-29.
[11] См.: Государственное управление и административное право / Под ред. Ю.М. Козлова. М., 1978. С.28.
[12] См.: Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации: Учебник. М.: ЗЕРЦАЛО, 2006. С.5-6.
[13] См.: Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации: Учебник. М.: ЗЕРЦАЛО, 2006. С.8.
[14] См.: Административное право: Учебник / Под ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова. М.: Юристъ, 2009. С.24.
[15] Бахрах Д.Н. Административное право: Учебник. М.: БЕК, 2009. С.58.
[16] См.: Бахрах Д.Н. Административное право: Учебник. М.: БЕК, 2009. С.58.
[17] См.: Бахрах Д.Н. Административное право: Учебник. М.: БЕК, 2009. С.12.
[18] См.: Бахрах Д.Н. Административное право: Учебник. М.: БЕК, 2009. С.58.
[19] См.: Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации: Учебник. М.: ЗЕРЦАЛО, 2007. С.10.
[20] Пронина В.С. Совершенствование законодательства об органах исполнительной власти и управления // Государство и право. 1993. № 7, 8. С.71.
[21] Закон РФ от 22 декабря 1992 г. N 4174-1 "О Совете Министров - Правительстве Российской Федерации" // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации от 7 января 1993. № 1. Ст.14.
[22] Российская газета, 1992. 7 октября.
[23] Российская газета, 1993. 21 января.
[24] См.: Указ Президента РФ от 23 декабря 1993 г. N 2277 "О преобразовании и реорганизации Совета Министров - Правительства Российской Федерации" // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации от 27 декабря 1993. N 52. Ст. 5080.
[25] См.: Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации от 22 декабря 1997. № 51. Ст. 5712.
[26] См.: Пронина В.С. Совершенствование законодательства об органах исполнительной власти и управления // Государство и право. 1993. N 7, 8. С.76.
[27] См.: Алехин А.П., Кармолицкий А.А., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации: Учебник. М.: ЗЕРЦАЛО, 2007. С.9.
[28] См.: Керимов А.Д. Исполнительная власть в системе разделения властей // Гражданин и право. 2001. N 10 (16). С.26.
[29] См.: Керимов А.Д. Исполнительная власть в системе разделения властей // Гражданин и право. 2001. N 10 (16). С.26.
[30] См.: Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации от 29 октября 2001. № 44. Ст. 4147.
[31] См.: Кодекс торгового мореплавания Российской Федерации от 30 апреля 1999 г. N 81-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации от 3 мая 1999. N 18. Ст. 2207.
[32] См.: Федеральный закон от 25 августа 1995 г. N 153-ФЗ "О федеральном железнодорожном транспорте" // Собрание законодательства Российской Федерации от 28 августа 1995. N 35. Ст. 3505.
[33] См. например: Аверьянов В.Б. Функции и организационная структура государственного управления. М., 1984; Бачило И.Л. Компетенция и ответственность субъектов управления // Cоветское государство и право. 1981; Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития / Под ред. И.Л. Бачило. М., 1998; Бельский К.С. Функции исполнительной власти // Государство и право. 1998; Бельский К.С. Феноменология административного права. Смоленск, 1995; Козлов Ю.М. Управление народным хозяйством СССР. Ч. 1. М., 1969; Козлов Ю.М. Координация в управлении народным хозяйством. М., 1976; Кузнецов И.Н. Компетенция высших органов власти и управления СССР. М., 1969; Лазарев Б.М. Компетенция органов управления. М., 1972; Туманов Г.А. Организация управления в сфере охраны общественного порядка. М., 1972; Туманов Г.А. Проблемы повышения эффективности решений в сфере государственного управления // Проблемы совершенствования государственного управления. М., 1987.
[34] Административное право / Под ред. Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова. М., 2009. С.28.
[35] См.: Бельский К.С. Феноменология административного права. С.66.
[36] См.: Атаманчук Г.В. Теория государственного управления: Курс лекций. М., 2007. С.38, 39.
[37] См.: Бачило И.Л. Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития. М., 2009. С.28-29.
[38] Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. М., 2008. С.376.
[39] Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. М., 2008. С.376.
[40] См.: Герчикова И.Н. Регулирование предпринимательской деятельности: государственное и межфирменное. М., 2002. С.69.
[41] См.: Словарь административного права. М., 1999. С.201.
[42] См.: Административное право. С.527.
[43] См.: Бачило И.Л. Развитие законодательства в сфере управления экономикой//Право и политика. 2000. N 7. С. 51; его же. Информационное право. Проблемы практической информатики: Учебное пособие. М., 2002. С. 158-169.
[44] Концепция развития российского законодательства/Под ред. Т.Я. Хабриевой, Ю.А. Тихомирова, Ю.П. Орловского. М., 2004. С. 475-477.
[45] См.: Черепанов В.А. Конституционно-правовые основы разделения государственной власти между Российской Федерацией и ее субъектами. М., 2003; его же. Конституционно-правовые основы разделения государственной власти между Российской Федерацией и ее субъектами: Автореф. дисс. ... д.ю.н. М., 2004.
[46] См.: Бачило И.Л. О разделении, разграничении, единстве государственной власти Российской Федерации: Рец. на кн.: Черепанов В.А. Конституционно-правовые основы разделения государственной власти между Российской Федерацией и ее субъектами//Государство и право. 2004. N 4.
[47] См.: Медведев В.Н. Система исполнительной власти в Российской Федерации: правовые аспекты обеспечения принципа единства: Автореф. дисс. ... к.ю.н. М., 2004.
[48] Проблема разграничения органов исполнительной власти и государственных учреждений в сфере исполнительной власти - один из острых и трудных вопросов для нашего государства. К числу таких вопросов относится и "закрепление строгой типологии органов исполнительной власти" (см.: Ноздрачев А.Ф. Институт органов исполнительной власти: основные идеи обновления // Административное право: теория и практика. М., 2009. С.116-120).
[49] См.: Агапов А.Б. Административное право. М., 2009. С.14, 17.
[50] Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. М., 2008. С.206.
[51] Административное право: Учебник для вузов. М., 2009. С.151.
[52] Старилов Ю.Н. Курс общего административного права. М., 2009. С.444.
[53] Тихомиров Ю.А. Указ. соч. С.205, 206.
[54] Административное право: Учебник для вузов. М., 2009. С.147-150.
[55] Габричидзе Б.Н., Елисеев Б.П. Российское административное право: Учебник для вузов. М., 2008. С.49.
[56] Россинский Б.В. О предмете и системе административного права // Административное право: теория и практика. М., 2002. С.43.
[57] См.: СЗ РФ. 1998. N 2. Ст.223.
[58] Административное право: Учебник для вузов. М., 2009. С.150.
[59] См.: Конин Н.М. Российское административное право: Курс лекций. Саратов, 2001. С.146.
[60] См.: Лазарев Б.М. Государственное управление на этапе перестройки. М., 1988. С.247, 248.
[61] Чиркин В.Е. Основы сравнительного государствоведения. М., 2007. С.93.
[62] Чиркин В.Е. Основы сравнительного государствоведения. М., 2007. С.93.
[63] Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма: Учебно-практическое пособие. М., 2008. С.114.
[64] Умнова И.А. Указ. соч. С.21.
[65] Комментарий к Конституции Российской Федерации. М., 2004. С.250.
[66] Комментарий к Конституции Российской Федерации. М., 2004. С.332.
[67] Административное законодательство Российской Федерации: Сборник нормативных правовых актов / Под ред. Н.Ю. Хаманевой. М., 2009. С.96.
[68] СЗ РФ. 2000. N 20. Ст.2112.
[69] Путин В.В. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию. М., 2000.
[70] СЗ РФ. 1999. N 26. Ст.3176.
[71] Коммерсантъ Власть. 2002. N 40. С.36-39.
[72] Тихомиров Ю.А. Коллизионное право: Учебное и научно-практическое пособие. М., 2000. С.304.
[73] Жученко А.А. Соотношение конституций республик в составе Российской Федерации с Конституцией России: проблемы теории и практики. М., 2001. С.124.
[74] См., например: Административное право: теория и практика. Укрепление государств и динамика социально-экономического развития. Материалы научной конференции. М., 2002.
[75] Коммерсантъ Власть. 2002. N 41. C.21.
ОГЛАВЛЕНИЕ
ВВЕДЕНИЕ
ГЛАВА 1. ПОНЯТИЕ И СУЩНОСТЬ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
1.1 Государство России
1.2 Понятие и признаки государственного управления
1.3 Соотношение исполнительной власти и государственного управления
1.4 Функции исполнительной власти
1.5 Содержание исполнительно-распорядительной деятельности
ГЛАВА 2. ТЕНДЕНЦИИ РАЗВИТИЯ ОРГАНОВ АДМИНИСТРАТИВНОГО УПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
2.1 Исполнительный орган государственной власти: понятие, правовой статус
2.2 Роль органов исполнительной власти в укреплении Российской государственности
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы исследования. Россия переживает сложнейший период становления новой системы государственного управления. Отказ от тоталитаризма как обшественно-политической и государственно-правовой системы заставил искать новые подходы к государственному строительству, основанному на демократических принципах. Начался процесс формирования свободного гражданского общества и демократического государства, базирующегося на рыночной экономике, идеологическом и политическом плюрализме.
Общедемократические принципы управления позволяют создать наиболее эффективную систему государственного управления, адекватно реагирующую на происходящие в обществе изменения. Проблема эффективности государственного управления сегодня, по праву, может быть названа важнейшей составляющей понимания современного государства. Она охватывает большинство частных проблем реализации государственного управления, служит основой для определения форм и методов управленческой деятельности, отражает закономерности, отношения и взаимосвязи, объективно существующие и имеющие особое значения для его организации и функционирования.
Становление новой российской системы государственного управления проходило в условиях быстрого изменения политических, социально-экономических устоев общества, что привело к радикальному изменению системы управления, резкому отказу от старых методов управления. Проведение реформ на основе западных общественных ценностей, таких как приватизация, конкуренция, либерализация цен, без учета российской специфики, истории российского государства привело к конфликту внутри общества, потере социальной стабильности, что неизбежно отразилось на эффективности проводимых преобразований. Реформа государственного управления может быть признана эффективной только в том случае, если она принимается большинством населения и поддерживается им.
Выбор темы исследования обусловлен сложностью и многоплановостью понятия системы государственного управления.
Эффективность административной реформы в России зависит от множества различных факторов. Важное значение в этом плане отводится организации системы исполнительной власти и ее функционирования как единого механизма со всей полнотой реализации функций на различных уровнях.
Степень разработанности темы. По проблемам теории государственного управления существует обширная литература. Эти проблемы рассматривались в работах древних мыслителей - Платона и Аристотеля, философов эпохи Возрождения и Нового времени - Н. Макиавелли, Т. Гоббса, Дж. Локка, Ш. Монтескье, Ж.-Ж. Руссо и др.
Российские ученые-правоведы А.С. Алексеев, Н.И. Алексеев, П.И. Алексеев, В.П. Безобразов, Б.Ф. Быков, Н.Н. Ворощилов, В.М. Гессен, Н.П. Дружинин, В.И. Дунаев, И.А. Ильин, К.Д. Кавелин, Ф.Ф. Кокошин, А. А Никитский, П.И. Новгородцев, Л.И. Петражицкий. И.А. Покровский. М.А, Рейснер, А.Г. Тимофеев, Е.Н, Трубецкой, Б.Н.Чичерин и другие заложили основы отечественной теории государства и гражданского общества ими были рассмотрены проблемы отношения между властью и человеком, нравственно-правовые аспекты становления и развития российской государственности, проблемы свободы и правовой ответственности, общественного и правового идеала и ряд других.
Вопросы развития современной системы государственного управления России, различные аспекты этих проблем исследуются в работах Ю.Е. Аврутина, С. Алексеева, А.П. Алехина, Г.В. Атаманчука, М.В. Баглая, М.И. Байтина, В.М. Боера, А.Б. Венгерова, Д.П. Зеркина, Э.П. Григониса, В.Г Игнатова, М.К. Исаковой, В И. Каинова, А.И. Ковлер, И.Ю. Козлихина, В М. Корельского, Б.В. Курашвили, И.С. Масликова. А.Н. Медушевского, B.C. Нерсесянна, А.В. Пикулькина, А.И. Радченко, В.П. Сальникова, Л.И.Спиридонова, В.И. Тимошенко, Л.Б. Тиуновой, А.Ф. Чердэнцева, В.А. Четвернина, В.Е.Чиркина, О.И. Юдина и других.
Проблемам эффективности государственного управления, таким ее сторонам как экономическая, социальная, политико-правовая эффективность уделяют значительное внимание как зарубежные исследователи Г.Бухарт, Дж. Кейнс, Ковалевски. X.Кок, Д. Конг, Я. Корнай, М. Крозье, Дж. Маджоне, Дж. Миллер, А. Пигу, Б. Питере, Дж. Ролз, Е. Савас, Г. Саймон, Д. Смитбург, Дж. Стиглиц, В. Томпсон, Л. Якокка и др., так и отечественные исследователи А.В. Курочкин, В.П. Милецкий, Б.А. Райзберг, Л.В. Сморгунов, В.А.Торлопов, Р.А. Фатхутдинов, Л.И. Якобсон и др.
Объектом исследования является Российская Федерация и система ее государственной власти.
Предмет исследования: изучение и анализ содержания государственного управления.
Выдвигается гипотеза, что предпосылкой построения эффективной системы государственного управления является демократический политический режим, который, создавая высокую степень свободы человека, реально гарантирует осуществление его прав с помощью законов, которые аккумулируют исторические традиции и обычаи, этические нормы народа, отражают потребности и интересы каждого индивида как высшей ценности государства.
Исходя из сформулированной гипотезы, определена цель данной работы - анализ особенностей системы государственного управления в Российской Федерации.
Для реализации данной цели были поставлены следующие задачи:
· рассмотрение исторического опыта разделения властей и механизма управления исполнительно-распорядительной деятельностью;
· характеристика исполнительной власти, ее признаков и функций и методов;
· анализ содержания исполнительно-распорядительной деятельности;
· исследование роли органов исполнительной власти в укреплении Российской государственности.
Методологическую основу исследования составили принципы познания социальных явлений в их историческом развитии и во взаимосвязи, взаимообусловленности, с точки зрения теории и практики, истории и современности. Исследование осуществлялось на основе использования таких методов научного познания как: исторический, сравнительно-правовой и системный.
Эмпирическую базу исследования составили опубликованные научные и управленческие труды, опыт основоположников и современных исследователей.
Основные результаты. В дипломной работе на основе системного исследования выдвигается концепция: функциональное предназначение государственного аппарата заключается в организации государственного управления на основе общеобязательных, регламентированных правом процедур, призванных обеспечивать баланс интересов индивида и общества в целом. Дисфункции государственного аппарата приводят к неэффективности государственного управления, к ущемлению прав и свобод личности. Борьба с дисфункциями государственного аппарата должна вестись с помощью не только управленческих, экономических, но и правовых методов.
Значимость полученных результатов. Теоретическое значение выполненного исследования определено, прежде всего, разработкой концепции в соответствии с которой предпосылкой построения эффективной системы государственного управления является демократический политический режим, который, создавая высокую степень свободы человека, реально гарантирует осуществление его прав с помощью законов, которые аккумулируют исторические традиции и обычаи, этические нормы народа, отражают потребности и интересы каждого индивида как высшей ценности государства.
Сформулированные в работе теоретические положения и выводы развивают и дополняют ряд разделов теории государственного управления, отдельные положения конституционного права.
Апробация и внедрение результатов исследования. Практическая реализация результатов исследования находится на стадии обсуждения.
Структура дипломной работы определена целью и основными задачами исследования и состоит из: введения; трех глав, включающих шесть параграфов; заключения; библиографического списка.
ГЛАВА 1. ПОНЯТИЕ И СУЩНОСТЬ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
Государство России
В соответствии со ст. 1 Конституции РФ Российская Федерация - Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления.
Указанная норма имеет основополагающее значение. В ней устанавливаются форма государственной власти в Российской Федерации и, соответственно, режим политической, экономической и иной свободы личности в обществе. Однако понять содержание этой статьи можно, лишь имея четкое представление о том, что такое государство, из каких компонентов оно состоит и в каких формах может проявлять и проявляет свою власть.
В самом общем и популярном понимании государство представляет собой аппарат управления делами общества и защиты прав личности от произвола со стороны других лиц, органов и организаций. Современное государство имеет сложную структуру и включает: 1) представительные (законодательные) органы власти; 2) главу государства - президента; 3) правительство, министерства и иные органы управления; 4) правоохранительные органы: суд, прокуратуру, полицию; 5) армию и разведку; 6) исправительно-трудовые учреждения для лиц, отбывающих наказание[1].
Государственные органы тем или иным образом взаимосвязаны и организованы в единое целое. Способы организации государства и понимаются как его форма. При этом в форме государства выделяют три основные стороны: форму правления, форму государственного устройства и политический режим.
Форма правления характеризуется способами образования высших органов государственной власти, порядком распределения между ними полномочий. Различают две основные формы правления: монархию и республику. При монархии высшая власть в государстве принадлежит одному лицу - монарху, унаследовавшему престол или избранному пожизненно. При республиканской форме правления высшую государственную власть осуществляет выборный орган (парламент, сенат), избранный населением на определенный срок, как правило, в ходе прямых и тайных выборов. Имеются государства, в которых высшая власть одновременно принадлежит и монарху, и представительному органу власти, избранному населением. Такие государства называются ограниченной или конституционной монархией.
Форма государственного устройства понимается как способ распределения государственной власти между ее центральными органами и органами власти отдельных территорий страны. Выделяются две формы государственного устройства: унитарная и федеративная.
Способы осуществления государственной власти по отношению к гражданам, их объединениям, формы и методы участия населения в делах государства охватываются понятием политического режима. Многовековая история государства знает два вида такого режима: демократический и авторитарный. Для демократического режима характерны широкое участие населения в формировании органов государственной власти и местного самоуправления, широкий спектр политических свобод граждан, режим законности, охрана прав и законных интересов граждан и др. [2]
В противоположность демократии авторитарные режимы - неограниченная монархия, фашизм - характеризуются бесправным положением граждан, их отстранением от государственной деятельности, как правило, наличием единоличной власти. В странах с таким режимом чаще всего царят произвол и беззаконие, самые грубые формы нарушения прав человека.
Конституционное закрепление Российской Федерации как федеративной демократической республики означает следующее[3].
1. В стране действует республиканская форма правления. Все граждане России имеют право участвовать в формировании законодательной власти Российской Федерации - Федерального Собрания, а также избирать главу государства - Президента Российской Федерации. Республиканская форма правления предоставляет широкие возможности для реального воплощения принципа народовластия, наиболее полного и последовательного отстаивания интересов большинства россиян высшими органами власти, сформированными самим населением.
2. Российское государство представляет собой федерацию. Представительные (законодательные) органы субъекта Федерации в пределах, предоставленных им Конституцией, самостоятельно осуществляют полномочия по ряду важнейших направлений государственно-правовой деятельности, принимают законы и иные нормативно-правовые акты. В то же время значительную часть вопросов решают непосредственно федеральные органы государственной власти: Федеральное Собрание, Президент Российской Федерации и Правительство.
В таком многонациональном государстве, как Россия, федеративная форма государственного устройства является наиболее оправданной, ибо федерация позволяет органично сочетать общие интересы всего многонационального народа России с интересами каждой нации и народности.
3. Российская Федерация - демократическое государство. Россиянам предоставляются все известные современной политико-правовой практике формы участия населения в делах государства и формировании его органов, свобода слова, митингов, шествий и демонстраций и иные политические права. В стране принимаются меры к реальному осуществлению каждым гражданином предоставленных ему прав и укреплению законности и правопорядка.
В конечном счете закрепленные Конституцией формы государственной власти соответствуют передовому опыту государственного строительства зарубежных стран, учитывают исторические и национальные особенности России и создают оптимальный режим для реализации политической, экономической и иных свобод россиян. Проведение принципа разделения властей в системе федеральных органов государственной власти придает устойчивый характер демократическим преобразованиям в Российской Федерации, делает невозможным сосредоточение власти в руках одного лица и введение авторитарного режима.
Принципиально важным является конституирование государства Российской Федерации в качестве правового. Далеко не все конституции развитых демократических государств содержат подобные положения. Однако признание Российского государства правовым на сегодняшний день надлежит рассматривать не как реальность, свершившийся факт, а как одну из первостепенных задач, которые предстоит решить в ходе реформирования России и создания процветающего общества.
Положение статьи 1 Конституции РФ о равнозначности наименований "Российская Федерация" и "Россия" следует понимать таким образом: оба понятия являются синонимами, обозначают один и тот же предмет - государство россиян - и могут использоваться в равной мере как в правовых актах, так и в иных источниках, хотя на практике в официальных документах чаще встречается наименование "Российская Федерация".
Дата: 2019-12-22, просмотров: 208.