Под функциями исполнительной власти следует понимать основные направления деятельности, в рамках которых осуществляются ее государственно-властные формы.

Анализ законодательства по вопросам организации и функционирования отдельных звеньев исполнительной власти свидетельствует не только о многообразии функций, но и об отсутствии их должной систематизации, а следовательно, о необходимости теоретического осмысления этой сложной проблемы. В разные периоды развития российской государственности такие попытки предпринимались неоднократно. В частности, к вопросу о классификации функций в специальных и общих работах по государственному управлению обращались В.Г. Вишняков, И.Л. Бачило, Д.Н. Бахрах, К.С. Бельский, И.И. Евтихиев, Ю.М. Козлов, И.Н. Кузнецов, Б.М. Лазарев, Ю.А. Тихомиров, Г.А. Туманов, В.А. Юсупов, Ц.А. Ямпольская и др.[33]

Классификация функций проводится по различным основаниям, и в зависимости от критерия, положенного в ее основу, выделяются функции основные и неосновные, общие, специальные и вспомогательные, функции-операции и функции-задачи. Указанный перечень видов функций является далеко не исчерпывающим. Однако, несмотря на различия в подходах к исследованию данного вопроса, по существу, всеми ведущими учеными-административистами в числе наиболее значимых указываются такие функции исполнительной власти, как исполнительно-распорядительная (управление), регулятивная, контрольно-надзорная, правоохранительная. Действительно, осуществление именно этих функций и помогает определить правильность выбора государственной политики на том или ином этапе развития государственности, позволяет рассматривать исполнительную власть под углом зрения ее разносторонней деятельности. Ведь если сущностное функциональное проявление законодательной власти заключается прежде всего в формулировании законодательных актов (законотворчество), судебной власти - в отправлении правосудия, то исполнительная власть одновременно не только активно участвует в выработке государственной политики, но и к тому же проводит ее в жизнь, обеспечивает исполнение от имени государства целей и задач, сформулированных в законах. Данное качество исполнительной власти, безусловно, в конечном итоге влияет на ее положение в конституционном механизме.

Функциональная характеристика исполнительной власти диктует необходимость акцентирования внимания на проблеме соотношения государственного управления и государственного регулирования. Это обусловлено тем, что экономисты, политики, юристы, широко оперирующие в последнее время указанными терминами, неодинаково трактуют их. Да и обзор нормативных актов показывает, что при формулировании функций, компетенции органов исполнительной власти государственное регулирование не только противопоставляется государственному управлению, но зачастую сводит на нет значимость государственного управления как общественного и правового явления. В чем причина такого серьезного, сложившегося правового нигилизма в столь жизненно важном вопросе - это отдельная тема, требующая специального рассмотрения. Здесь можно лишь в качестве иллюстрации привести ответы, лежащие на поверхности.

Прежде всего, это вызвано отсутствием конституционного закрепления термина "государственное управление", что, конечно же, вызывает недоумение среди ученых. Рассуждения по данному вопросу настолько важны, что считаю необходимым процитировать здесь хотя бы некоторые из них. Так, Ю.М. Козлов, сравнивая эти две категории, последовательно отстаивает вывод о том, что "государственное управление - реальность, без которой государственно-властный механизм работать практически не может. По своему назначению оно представляет собой не что иное, как государственную деятельность, в рамках которой практически реализуется исполнительная власть"[34]. В другом источнике констатируется: отказ от этого понятия - недопонимание управленческих реальностей. В административно-правовом словаре и законодательстве понятие "государственное управление" должно остаться, находиться в строю, так как понятие "исполнительная власть", несущее свою смысловую нагрузку, не может заменить его. Эти понятия дополняют друг друга, способствуя пониманию сложной управленческой деятельности[35].

Другой причиной негативного отношения, по моему мнению, является многозначность смыслов, вкладываемых как в понятие государственного управления, так и в понятие государственного регулирования.

Так, исходя из смысла и терминов (греч. Kubemetike - искусство управления, лат. Administratio - управление, руководство), в науке управления рассматриваемое понятие определяется как практическое, организующее и регулирующее воздействие государства на общественную жизнедеятельность людей в целях ее упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на его властную силу[36].

В юридической литературе государственное управление принято рассматривать в широком и в специальном (узком) смысле. Возникает правомерный вопрос: какая из концепций имеет право на существование? Практика общественной жизни показывает, что каждый подход имеет право на жизнь, поскольку базируется на общей теории науки государственного управления.

Государственное управление в широком смысле определяется в качестве деятельности государственной власти по упорядочению общественных отношений. С этой точки зрения оно реализуется как целенаправленное организующее воздействие органов государственной власти на развитие различных сфер общественной жизни с учетом экономических, политических и социальных характеристик государства на определенных этапах его исторического развития[37]. Данное понятие сложилось и утвердилось в советский период развития российской государственности и было направлено на объяснение конституционного механизма на основе принципа единства органов власти и управления. По существу, разработанная теория государственного управления в широком смысле подчеркивала, что Советы являются не только органами законодательной (представительной) власти, но и органами, непосредственно осуществляющими управление.

Государственное управление в специальном (узком) смысле означает организующее и регулирующее воздействие, осуществляемое в общегосударственном масштабе специальными субъектами[38]. Данная концепция позволяет иначе смотреть на государственное управление. В современных условиях функционирования конституционного механизма, основанного на разделении властей, государственное управление в узком смысле представляет собой качество исполнительной власти, ибо многие виды, формы, методы государственного управления свидетельствуют о том, что нет достаточных оснований ставить знак равенства между управленческой деятельностью законодательной и судебной ветвей государственной власти, с одной стороны, и управленческой деятельностью органов исполнительной власти - с другой. Именно исполнительная власть с позиции разделения властей рассчитана на осуществление государственного управления. В наиболее общем виде это выражается в регулирующем воздействии на поведение людей, чей совместный труд предполагает формирование определенных коллективов и комплексов различного характера, в рамках которых происходит объединение публичных интересов. Так, в управлении исполнительной власти имеются коммерческие и некоммерческие организации, отрасли, области, комплексы, территории. При этом необходимо подчеркнуть, что все управленческие элементы исполнительной власти внутриорганизационного характера органически сливаются с основным назначением государственного управления в специальном смысле, что в конечном счете определяет единую направленность в достижении целей и задач исполнительной власти в процессе проведения в жизнь государственной политики. Действительно, управленческие элементы в деятельности законодательной и судебной ветвей государственной власти также имеются. Однако они носят вспомогательный характер и призваны обеспечивать условия для успешного осуществления во зложенных на законодательную и судебную ветви государственных функций.

Следует заметить, что на современном этапе развития российской государственности организующее и регулирующее воздействие исполнительной власти остается ведущей, но не единственной формой публичного (общественного) управления. В целом анализ законодательства свидетельствует о том, что в настоящее время система государственного управления слагается: а) из деятельности органов, осуществляющих исполнительную власть; б) из деятельности органов местного самоуправления; в) из деятельности государственных и негосударственных организаций, которым делегируются отдельные управленческие полномочия, по вопросам, затрагивающим публичные интересы. Различные сочетания при взаимодействии указанных организационных систем открывают простор для теоретического описания многообразных проявлений государственного управления.

Что же касается понятия государственного регулирования, в качестве его сущностной характеристики выдвигается "установление и обеспечение государством общих правил поведения (деятельности) субъектов общественных отношений и корректировка их в зависимости от изменяющихся условий"[39].

Государственное регулирование определяется и как система мер законодательного, исполнительного и контролирующего характера, направленных на достижение намеченных целей, осуществляемых органами государственного управления[40].

В другом источнике рассматриваемое государственное проявление квалифицируется как способ государственного воздействия на состояние и поведение объекта управления преимущественно методами создания субъектам возможности самостоятельно ориентироваться в сфере их деятельности[41].

Ю.М. Козлов содержание государственного регулирования определяет в двух смыслах: широком и узком. Так, по мнению автора, в широком смысле термин "государственное регулирование" есть не что иное, как: а) установление нормами административного права определенного, отвечающего интересам общественного развития режима различного рода деятельности в сфере государственного управления (управленческой, хозяйственной, социально-культурной и т.п.); б) обеспечение его строгого соблюдения административно-правовыми средствами; в) защита прав и интересов участников регулируемых общественных отношений; г) использование преимущественно экономических рычагов управляющего воздействия при отсутствии вмешательства в оперативную деятельность регулируемых объектов.

В узком смысле регулирование, сохраняя названные черты, чаще всего проявляется в качестве средства управляющего воздействия на организационно не подчиненные регулирующему исполнительному органу объекты, включая и иные исполнительные органы[42].

Нетрудно заметить, что, несмотря на некоторые различия в подходах к определению содержания государственного регулирования, во всех случаях усматриваются черты, аналогичные государственному управлению. Во-первых, в административно-правовом понимании государственное регулирование представляет собой комплекс действий, которые совершаются специальными субъектами государственной власти. Во-вторых, государственное регулирование как комплекс юридических воздействий (средств и методов) исполнительной власти на различные сферы и области социально-культурной, экономической, политической жизни находит нормативное закрепление. В-третьих, методы государственного регулирования разнообразны и многовариантны.

Иными словами, употребление термина "государственное регулирование" означает не различие в понимании государственного управления, но лишь оценку одного и того же правового явления с разных сторон. В этих условиях возникает убедительная необходимость унификации данной терминологии, что, безусловно, позволит сделать шаг в совершенствовании законодательства по вопросам организации и функционирования исполнительной власти.

Содержание исполнительно-распорядительной деятельности

исполнительная власть государственный административный

Назначение исполнительной власти - это, прежде всего осуществление законов и политики государства во всех сферах его ведения. Как правило, государство ответственно за состояние общества и в орбиту своего ведения включает все сферы социально-экономического, культурного развития страны. Государство - важнейший институт общества, которое часто называют гражданским обществом. Это не меняет сути проблемы взаимодействия всех социальных образований, институтов, граждан страны с теми структурами, которые призваны реализовать роль государства. Именно государство, несмотря на весьма существенные эволюционные подвижки в его развитии и формах, и в ХХI в. остается центральным социально-политическим институтом, организующим порядок общественных отношений как внутри своей территории и пространства, так и в процессах международного и глобального характера.

Исполнительная власть - это основной рабочий механизм, реализующий политику государственной власти как целостной системы (единства всех ветвей и уровней власти) и законы, которые эту политику выражают и исходят от власти законодательной. В реальности исполнительная власть - это система государственных органов, деятельность которых обеспечивается составом государственной службы и иных служащих, выполняющих определенные их правовым статусом действия. Деятельность аппарата исполнительной власти обеспечивает выполнение функций органов этой ветви власти.

Категория "функция" в латинском языке обозначает "исполнение", "соответствие", "совершение", "отображение". Применительно к такой области, как деятельность в определенной сфере, а в данном случае в системе государственной власти, в управлении делами общества и государства, эта категория проявляется во всем своем многообразии. Во-первых, функции органов исполнительной власти реализуются как инструмент "отображения", обозначая предмет деятельности, предметную область ведения субъекта власти. Во-вторых, функции органов исполнительной власти реализуют механизм "исполнения" - формируя процесс самой этой деятельности. В-третьих, функции являются мерилом "соответствия" действий субъекта цели и статусу субъекта. И наконец, в-четвертых, эта категория проявляется как свидетельство "совершения" - осуществления результативных актов управления в деятельности органов исполнительной власти. В итоге получается, что в самой трактовке этой категории содержатся все ее параметры. Здесь мы видим постоянные (конечно, относительно), независимые переменные - предмет и субъект, и зависимые переменные - действия и результат.

Эпоха расцвета кибернетики в центр внимания поставила такие категории, как "субъект" и "объект" (предмет, предметную область управления), формирующие системы управления, и сделала акцент на деятельности, которая по итогам и методам является управленческой.

Субъектно-объектная связь в значительной мере линейно представила категорию "объект", преимущественно отождествив ее с управляемой системой (предприятия, отрасли производства). По проблемам управления, и государственного управления в том числе, существует огромная литература. Однако за последнее десятилетие сам термин "государственное управление" подвергся остракизму, и многое уже осмысленное в этой области не получило развития и адаптации к новым условиям.

Следует отметить некоторые моменты новизны в этой области, требующие особого внимания в организационном и правовом аспектах. Они касаются: 1) более глубокой интерпретации категории "объект" и предметной сферы ведения исполнительной власти; 2) системного представления каждого аспекта функций органов исполнительной власти - предметной области в деятельности органов исполнительной власти и их полномочий; 3) состава и содержания деятельности и средств регулирования отношений в процессе управления; 4) изменений информационной и коммуникативной среды в процессе взаимодействия субъектов исполнительной власти между собой и с субъектами управляемых систем; 5) системного представления и дифференциации методов и форм взаимодействия разных видов субъектов в процессе управления с учетом ряда условий.

1. В кибернетической модели связи управляющего и управляемого действовала схема субъект - объект. В условиях однотипной структуры собственности недостаточно уделялось внимания тому, что за формулой "объект" также находится система легитимных субъектов, активно взаимодействующих с субъектами системы исполнительной власти. В этом взаимодействии субъекты государственного управления обладают властными полномочиями, а субъекты так называемой объектной стороны - статусом далеко не однозначным. Однако для всех типов связей в процессе государственного управления обязательно соблюдение законности, прав и интересов всех субъектов, находящихся в поле правоприменения и социально значимой деятельности. Разнообразие положения субъектов и их сфер ведения в системе исполнительной власти вызывает к жизни разнообразие форм и методов реализации деятельности субъектов исполнительной власти. Постановка вопроса о переходе в исследованиях государственного управления от модели "субъект - объект" к модели "субъект - субъект", поставленная нами в связи с анализом правоотношений в информационной сфере[43], нашла поддержку у специалистов административного управления. Дополнительная аргументация содержится в работе Института законодательства и сравнительного правоведения 2004 г.[44]

2. Исследования в области разграничения функций и полномочий органов государственной власти в условиях Российской Федерации поставили ряд вопросов, которые требуют дальнейшего научного обсуждения и выработки наиболее рациональных путей нормативного регулирования форм и методов взаимодействия органов исполнительной власти между собой по вертикали и горизонтали системы власти. Один из таких вопросов касается терминологии, используемой в данной теме исследования. Конституция РФ применяет термин "разделение" только к разделению ветвей власти: законодательной, исполнительной и судебной. Применение этого же термина к проблемам взаимодействия субъектов в системе исполнительной власти не представляется правильным[45]. Конституция и законы РФ используют термин "разграничение", который касается предметов ведения и полномочий, в том числе и органов исполнительной власти.

Еще один общий вопрос заслуживает внимания. Есть предложения о том, что перечень предметов ведения по ст. 71-73 Конституции РФ касается исключительно законотворчества и относится к сфере законодательных органов. Представляется, что это вопрос дискуссионный[46]. Заметной работой по вопросу о системе и взаимодействии органов исполнительной власти в условиях административной реформы является кандидатская диссертация В.Н. Медведева[47]. В данной работе четко поставлен вопрос о двух уровнях разграничения предметов ведения и полномочий: на уровне исполнительной власти в целом (касается отношений правительств и глав государственной власти) и на уровне разграничения предметов ведения и полномочий по вертикали и горизонтали системы органов исполнительной власти. О значении выделенных в данном случае вопросов скажем позже, при рассмотрении методов и форм деятельности органов исполнительной власти по существу. Здесь лишь отмечу, что, во-первых, предметы ведения в правоприменительной деятельности органов исполнительной власти реализуются через их функции. А во-вторых, функциональное взаимодействие на любом уровне исполнительной власти осуществляется по модели субъект - субъект. Каждый из субъектов ответствен за состояние своей предметной сферы ведения, но отношения по управлению всегда реализуются между двумя уровнями или звеньями субъектов административного управления и системы исполнительной власти.

Системное взаимодействие всех участников управленческого процесса призвано обеспечить достижение прогнозируемых целей, удовлетворить интересы сторон и интересы общества. И в таком взаимодействии каждая из сторон реализует свою роль. Это касается системы органов, осуществляющих исполнительную власть, а также управляемых "объектов".

В настоящее время есть основания для моделирования связей органов исполнительной власти между собой и с другими субъектами. В общей форме полезно обозначить такие модели связи и взаимодействия как: ОИВ - ОИВ; ИОВ - ОМСУ (органы МСУ); ОИВ - ЮЛ; ОИВ - Г (гражданин). В конечном счете - всего процесса деятельности и взаимодействия этих групп субъектов и полученных результатов. Управляющий, властвующий субъект создает систему актов и других мер регулятивного свойства. Субъект, реализующий волю управляющего субъекта и волю государства, выраженную в соответствующих нормативных правовых актах, т.е. условно "управляемый" субъект (субъекты), деятельность которого регулируется актами исполнительной власти, также формирует свою систему жизнедеятельности, поведения и реализует ее в своей предметной области ведения.

3. Задача государства в обеспечении единства и целостности всех ветвей власти состоит в том, чтобы постоянно иметь информацию о состоянии всех предметов своего ведения и обеспечивать их вниманием законодательной, исполнительной и судебной власти. Следовательно, необходима информация о состоянии социально регулируемых структур, в соответствии с которой выстраивается управляющая система, центром которой и является система исполнительной власти. При постановке этого вопроса мы вступаем в область связи и соотношения условий функционирования (интересов) отраслей экономики, науки, культуры, социального развития с отраслями государственного управления, которые представлены системой исполнительной власти в целом и различных органов этой ветви власти в частности.

Современное управление связывает, обеспечивает взаимодействие субъекта исполнительной власти и субъекта предметной сферы ведения государства по принципу: государство создает правила и условия для свободного развития субъектов любой полезной обществу деятельности, а эти субъекты, в свою очередь, обеспечивают условия для достижения общих и значимых для всего общества целей. Это касается уровня защиты и безопасности личности, целостности и независимости государства, уровня благополучия и здоровья населения, развития образования, культуры и т.п. Возникает зона пересечения интересов и формирования общих и согласуемых целей. Именно здесь и формируется содержание функций исполнительной власти и ее отдельных органов. Истинность или ложность, ошибочность такой импликации зависит от точности, достоверности знания системы управляемой и точности выстраивания организационной структуры и функций системы управляющей. В данном случае - структуры органов в системе исполнительной власти и наделения этих органов соответствующими полномочиями. Это область организационного моделирования, которым призваны заниматься специальные исследовательские центры.

4. Юридические аспекты деятельности исполнительной власти в процессе осуществления государственного регулирования вышеозначенных отношений и связей в своих сферах ведения самым существенным образом зависят от уровня знания ситуации и от достоверности, полноты информации. Новое в условиях организации исполнительной власти сегодня состоит в том, что современное состояние информационных технологий позволяет знать о состоянии управляемых сфер ведения и моделировать регулирующие механизмы связи, взаимодействия с разными объектами и предвидеть последствия своих регулирующих действий. Вопрос лишь в том, насколько активно и грамотно используются эти возможности. Не затрагивая интересную и сложную область использования информационных технологий государственной деятельности в целом, которая частично получает отражение в проблематике "электронного государства", "электронного правительства", сосредоточим внимание на вопросе о функциях органов исполнительной власти. Эта деятельность получила совершенно иную информационно-коммуникативную систему связей на основе применения информационных технологий.

Федеральная целевая программа "Электронная Россия" в качестве одного из направлений использования информационных технологий предусматривает меры по информатизации органов государственной власти. Как это должно отразиться на деятельности органов исполнительной власти, можно проследить на примере анализа такого документа, как "Концепция использования информационных технологий в деятельности федеральных органов исполнительной власти до 2010 г.", подготовленного Министерством связи и информатизации РФ совместно с Минэкономразвития России, Миннауки России, рядом других ведомств при участии Российской академии наук.

5. Вопрос о дифференциации методов и форм отношений управляющего и управляемого субъектов и в целом о методах и формах деятельности исполнительной власти определяется интегрированием и комплексным воздействием уже названных условий. Признак современности в этом круге отношений - то, что "объект" обретает свою правовую характеристику и становится субъектом, который имеет свой голос и свой интерес. Он в известной степени как бы противостоит субъекту управления, или его интерес частично (порой полностью) совпадает с интересом субъекта, представляющего общий или государственный интерес. Это главное, но не единственное в характеристике современного понимания условий деятельности исполнительной власти

Однако за этой постановкой вопроса не следует забывать, что государство несет ответственность и управляет в разной степени и в разных формах различными сферами общественной жизни: образованием, культурой, социальной сферой, которые имеют определение социальных сфер управления, или "объектов социального управления". И здесь важны показатели результатов управленческих усилий как субъекта власти, так и субъекта, представляющего определенные структуры управляемой сферы. Измерителями здесь являются конкретные показатели состояния объектов: характеристика производства, доходы населения и предпринимателей, качество продукции, образования и пр.