В целом для развернутой характеристики предмета административного управления, раскрытия основных его черт используются различные понятия, такие как исполнение, государственное управление, государственно-управленческая деятельность, исполнительные органы, исполнительно-распорядительная деятельность[14].

В частности, Д.Н. Бахрах, раскрывая понятие исполнительной власти, отдает предпочтение термину "административная власть", трактуя его при этом в двух основных аспектах: в юридическом, понимая под ним право и возможность субъектов управлять кем-либо, подчинять своей воле других людей, издавать акты, осуществлять организаторскую работу, и в политологическом, когда данный термин охватывает комплекс политико-правовых явлений и прежде всего аппарат государственного управления, компетенцию его органов и служащих[15]. Между тем речь идет, по существу, об одном и том же социально-правовом явлении, а именно об исполнительной власти.

Термин "государственное управление" распространен в отечественной и зарубежной научной литературе, а также в законодательстве многих стран. Более семидесяти лет он широко употреблялся в нашей стране, давая тем самым конституционные и законодательные основания для выделения данного вида государственной деятельности. Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. отказалась от этого термина, закрепив вместо него новый "исполнительная власть". Так, ст. 77 Конституции РФ устанавливает, что в пределах ведения Российской Федерации и ее субъектов федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Так впервые появляется конституционное упоминание об органах исполнительной власти.

В соответствии со ст. 10 Конституции государственная власть в России осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Тем самым был осуществлен переход от признаваемого ранее "разделения труда внутри государственного аппарата" к "разделению властей", причем такой переход фактически произошел еще в 80-е гг., т.е. до принятия Конституции, в которой и получил окончательное формальное закрепление.

Возникают вопросы: означает ли это, что такой правовой институт, как государственное управление, больше не существует или имеет место исключительно терминологическая реформация? Прослеживается ли отказ от этого термина только в Конституции или также в других нормативных актах? И в случае употребления в иных нормативных актах какое значение придается ему и является ли это намеренным отходом от положений и терминов Конституции? В связи с этим представляет интерес соотношение употребления терминов "государственное управление" и "исполнительная власть" в нормативных актах Российской Федерации.

Для разрешения данного вопроса необходимо в первую очередь обратиться к уяснению природы понятия "государственное управление", его значения и способов законодательного закрепления в нормативных актах, принятых до Конституции 1993 г., и на основании этого выделить причины перехода к новой терминологии.

Под понятием "государственное управление" до 80-х гг. подразумевалась деятельность исполнительно-распорядительного характера. По мнению профессора Ю.М. Козлова[16], такая характеристика, во-первых, определяла основное направление этой деятельности - исполнение, т.е. проведение в жизнь законов и подзаконных нормативных актов, и, во-вторых, указывала на средство достижения данной цели - распорядительство, т.е. использование необходимых юридически-властных полномочий. В таком понимании государственное управление рассматривалось как прерогатива специальных субъектов, обобщенно обозначаемых в качестве исполнительных и распорядительных органов государственной власти или же органов государственного управления. Так, в Конституции СССР 1977 г. Кабинет Министров СССР определялся как исполнительно-распорядительный орган Союза ССР (ст. 128). В полномочия Верховного Совета СССР как постоянно действовавшего законодательного и контрольного органа входило образование и упразднение министерств и других центральных органов государственного управления. Президент СССР возглавлял систему органов государственного управления и обеспечивал их взаимодействие с высшими органами государственной власти СССР (п. 4 ст. 127.3). Кабинет Министров СССР был правомочен решать вопросы государственного управления, отнесенные к ведению Союза ССР (ст. 131). Данный термин употреблялся не только в Конституции, но и в иных актах, развивающих ее положения. В подтверждение этого можно привести Указ Президента от 28 ноября 1991 г. N 242 "О реорганизации центральных органов государственного управления РСФСР", а также Указ Президента от 21 сентября 1993 г. N 1400 "О поэтапной конституционной реформе", в котором говорится об обязанности Совета Министров - Правительства Российской Федерации обеспечивать бесперебойную и согласованную деятельность органов государственного управления. Таким образом, в этот период органы государственного управления рассматривались в качестве исполнительного аппарата государственной власти или государственной администрации, являющейся основным звеном практической реализации законодательства.

Система управления обществом в СССР подверглась глубокой деформации, выражавшейся в злоупотреблении властью бюрократией, одержимости воли руководителя, стремящегося решить крупные государственные задачи и одновременно преследующего собственные эгоистические цели, в стремлении к расширению, подчинению других властей, к бесконтрольному властвованию.

Экономической основой такого порядка служило господство государственной собственности. Долгий период времени государство являлось собственником 95% средств производства и, как следствие этого, на него возлагалась обязанность управления этим имуществом. Создавая, укрепляя монополию государственной собственности, вытесняя, уничтожая или ставя в зависимость от нее иные виды собственности, бюрократия тем самым обеспечивала экономическое могущество своего аппарата. Чем выше роль государственной собственности, тем выше роль чиновничества. Монополизм государственной собственности отчуждал производителя от результатов труда, лишал его возможности распоряжаться своей рабочей силой, итогами своей деятельности, экономической свободой. Таким образом, управление постепенно всецело переходило к государству, становясь его прерогативой, и распространялось не только на экономическую, но и в первую очередь на политическую, а также идеологическую и культурную сферы жизнедеятельности общества.

К моменту же начала формирования правового государства возникла и была осознана необходимость реформы административной власти в целях превращения ее из всемогущей всеохватывающей сердцевины системы управления, характерной для данного этапа, в исполнительную власть правового государства. Переход к разгосударствлению, т.е. потере государством непосредственных управленческих функций в отношении объектов собственности повлек за собой прежде всего соответствующие изменения в области политики. Следовательно, одним из оснований, послуживших переходу к иной терминологии, т.е. преимущественному использованию понятия исполнительной власти по отношению к понятию государственного управления, по моему мнению, послужил экономический фактор, под которым понимается характерный для данного периода процесс разгосударствления собственности.

Политической и идеологической основой системы управления служили: однопартийность, превращение правящей партии в государственную, слияние верхов партийных с верхами государственными, в результате чего исполнительная власть подчинила законодательную и судебную, и объединенный партийно-государственный аппарат поставил себе на службу депутатский корпус и судей. В связи с этим, говоря об основаниях перехода к иной терминологии, наиболее существенным наряду с экономическим нам представляется политико-идеологическое основание, т.е. изменения в понимании сущности государственной власти как таковой. Государственная власть всегда рассматривалась единой в своих проявлениях: законодательство, исполнительство, правосудие. Это основывалось на неприемлемости идеи разделения властей, что обусловливало соединение прежде всего законодательства и управления, законодательной власти с исполнительной. Разделение властей официально признавалось исключительно "западным" явлением, не применимым для наших условий, якобы подрывающим единство государственной власти. В действительности же теория "разделения властей", по мнению профессора Ю.М. Козлова[17], исходит из следующих принципиальных позиций. Государственная власть не может принадлежать одному лицу или одному государственному органу, ибо это создает угрозу тоталитарного, антидемократического режима. Не может она также ограничиваться законодательством. При этом Д.Н. Бахрах исходит из признания народа источником суверенитета, и именно ему принадлежит вся полнота власти. Разделение властей необходимо также, по его мнению, и для того, чтобы недостатки высших руководителей государства не стали пороками всего государства, всей страны[18]. Соответственно государственная власть должна строиться на определенной функционально-компетенционной специализации, не нарушающей, однако, ее принципиального единства. Это означает, что именно власть в ее государственно-правовом выражении (юридически-властные полномочия) служит единой основой функционирования субъектов, олицетворяющих ту или иную ее ветвь. Все они - ветви единого "дерева"[19]. Но раздел властных функций между ними необходим, а потому и появились три ветви государственной власти, отличающиеся определенной степенью самостоятельности, и каждой из них соответствуют субъекты (органы государственной власти), ее выражающие.

Пути понимания перехода к новой терминологии обществом, его восприятия государственно-правовым строем, а также способы отражения его в законодательстве на момент появления этих изменений можно проследить, анализируя научно-исследовательскую периодику времени начала 90-х гг. - провозглашение Россией государственного суверенитета, начало создания демократического правового государства и реализацию принципа разделения властей. Так, например, профессор В.С. Пронина[20] освещает процесс обновления законодательства об органах исполнительной власти и подведомственных им системах, вызванный к жизни практикой государственного строительства того периода.

По мнению указанного автора, необходимо прежде всего выяснить, какие государственные органы относятся к органам исполнительной власти и правомерно ли теперь использовать устоявшееся понятие "органы государственного управления". Конституция устанавливает, что главой исполнительной власти является Президент, который руководит деятельностью Правительства (ст. 132-1). Одновременно он как высшее должностное лицо наделен и прерогативными полномочиями, что создает ему особое положение, отделяющее его от другого органа исполнительной власти высокого ранга Правительства. Очевидно, для подчеркивания особого положения Президента в системе исполнительной власти из ст. 122 Конституции РФ была исключена характеристика правительства как органа исполнительной власти. Закон о Совете Министров - Правительстве Российской Федерации[21], принятый 22 декабря 1992 г., уточняет положение Правительства в системе органов государства. В ст. 1 этого Закона устанавливается, что Совет Министров является органом исполнительной власти и высшим органом государственного управления, возглавляющим систему органов государственного управления. В Конституции России также в ряде случаев применяется термин "органы государственного управления". Таким образом, и Конституция, и Закон о Правительстве очерчивают две системы органов: систему органов исполнительной власти и систему органов государственного управления.

Между тем терминология официальных актов не всегда следует такой классификации звеньев в государственном аппарате. Так, в изданных Президентом РФ указах от 30 сентября 1992 г. N 1147 "О системе центральных органов федеральной исполнительной власти" и "О структуре центральных органов исполнительной власти"[22], в Указе от 14 января 1993 г. "О порядке деятельности центральных органов исполнительной власти и Администрации Президента Российской Федерации по ведению законопроектных работ"[23] используется иное наименование подведомственных Правительству органов они тоже называются, как и Правительство, органами исполнительной власти. По мнению В.С. Прониной, это вряд ли оправданно, так как и Правительство, и подведомственные ему органы управления осуществляют (по отношению к представительной системе) исполнительно-распорядительную деятельность организационно-правового характера, для чего и наделяются государственно-властными полномочиями (компетенцией). Однако наделение их такими полномочиями не означает, по мнению автора, что каждый орган с властными правами должен считаться органом исполнительной власти, так как это может создать путаницу в терминологии, принизить статус высших эшелонов власти.

Автор указывает на то, что к органам исполнительной власти следует относить лишь те из них, которые обладают общей компетенцией и издают правовые акты, обязательные к исполнению на подведомственной территории. С учетом этого в систему органов исполнительной власти входят ее главы президенты, Правительство России и правительства республик в ее составе, администрация краев, областей и других субъектов Федерации. В систему органов государственного управления, по мнению автора, включаются центральные органы Федерации и республик, территориальные органы управления, под которыми согласно Конституции РФ (в редакции от 10 декабря 1992 г.) и Закону РФ о Совете Министров Российской Федерации относятся министерства, государственные комитеты и ведомства. Они подведомственны соответствующим органам исполнительной власти. Их правовые акты обладают меньшей юридической силой и обязательны лишь для органов, организаций и предприятий, находящихся в сфере их деятельности или в границах отраслевого управления.

Делая вывод из приведенного мнения профессора В.С. Прониной, можно сказать, что, говоря о двух системах органов: системе органов исполнительной власти и системе органов государственного управления, она на основании действующих на то время базовых нормативных актов в данной отрасли различает их по объему компетенции и юридической силе издаваемых ими актов, наделяя органы исполнительной власти наибольшими полномочиями и значительным кругом вопросов ведения.

Для иллюстрации перехода к новой терминологии мы приводим ряд законодательных актов, непосредственно ему способствовавших. К ним относятся, во-первых, Указ Президента РФ от 23 декабря 1993 г. N 2277 "О преобразовании и реорганизации Совета Министров - Правительства Российской Федерации"[24], предписывающий в связи с принятием Конституции РФ преобразовать Совет Министров - Правительство Российской Федерации в Правительство Российской Федерации. Наиболее значительным актом в этом отношении послужил Федеральный конституционный закон от 17 декабря 1997 г. N 2-ФКЗ "О Правительстве Российской Федерации"[25], который во-первых, признал утратившим силу Закон РФ от 22 декабря 1992 г. N 4174-I "О Совете Министров Правительстве Российской Федерации", признававший Совет Министров РФ высшим органом государственного управления Российской Федерации, и, во-вторых, определил в качестве высшего исполнительного органа государственной власти Российской Федерации Правительство РФ. Однако, по мнению профессора В.С. Прониной, наименование "Совет Министров" по отношению к наименованию "Правительство" позволяет более четко отделять этот орган от служб администрации Президента, которые ранее вместе с аппаратом Совета Министров объединялись суммарным понятием "Правительство"[26].

Государственному управлению как виду управления социального присуще упорядочивающее воздействие на определенный объект. Тем не менее, говоря о государственном управлении, нельзя забывать и его исполнительное назначение. В связи с этим возникает вопрос: как совместить управляющее воздействие с исполнительством? Профессор Ю.М. Козлов видит суть данной проблемы в следующем[27]: управление различными сторонами государственной общественной жизни не является исключительной функцией исполнительного аппарата государства, так как в этом процессе активно участвуют и другие субъекты единой государственной власти. При этом главное в содержании управляющего воздействия состоит не столько в принятии соответствующих решений (например законов), а в их реализации, т.е. в строгом проведении в жизнь содержащихся в них юридически-властных требований - это и есть процесс исполнения. В определенной мере его осуществляет и сам законодатель, однако он не в состоянии взять на себя данную функцию в полном объеме, поэтому возникает необходимость в специализированном управленческом звене государственного аппарата, осуществляющем такое управление в исполнительно-распорядительном варианте. Таким образом, исполнение - это (в рассматриваемом аспекте) и есть по существу непосредственная государственно-управленческая деятельность, т.е. управляющее воздействие и исполнительство полностью совместимы.

Что же касается самого термина "исполнительная власть", то необходимо отметить, что его не всегда признают удачной альтернативой термину "государственное управление". Основным аргументом, составляющим такую позицию, служит неуклонный рост значимости исполнительной власти, ее доминирующее положение среди других властей в современных демократических странах. Так, профессор А.Д. Керимов в статье "Исполнительная власть в системе разделения властей"[28] говорит о все более возрастающей роли исполнительной власти как (в первую очередь) в законодательном процессе, так и в иных областях политической и общественной жизни. Автор видит верховенство исполнительной власти в политической системе современного общества исторически предопределенным, объективно обусловленным всем ходом развития человеческой цивилизации. На данном же этапе развития общества такое положение исполнительной власти объясняется первостепенным значением осуществляемой этой ветвью власти управленческой функции в связи с усложнением общественных процессов, стремительным развитием информационных технологий. Поэтому, по мнению А.Д. Керимова, именно исполнительная власть в силу присущих ей особенностей, таких как мощь, оперативность, возможность срочного принятия управленческих решений и осуществления оперативных действий, играет наиболее активную роль в своевременной реализации задач, стоящих сегодня перед государством. В связи с этим автор приводит суждение М. Дюверже, который справедливо отмечал, что сам по себе термин "исполнительная власть" весьма неудачен, ибо деятельность исполнительной власти отнюдь не ограничивается исполнением законов и бюджета. Скорее соответствующие органы обеспечивают руководство государством, а точнее говоря, управляют им. Справедливым счел автор и мнение М.В. Баглая, утверждающего, что в исполнительной власти заключено то звено государства, которое практически организует жизнь каждого народа[29].

Осветив вопросы, связанные с пониманием сущности государственного управления, его роли в характеристике предмета административного права, а также причин перехода к новой терминологии, мы задались целью выяснить, насколько последовательным является данный переход, и учитывается ли он в технике современного правотворчества. Проанализировав нынешнее российское законодательство, можно прийти к выводу, что несмотря на изменения в политической структуре, термин "государственное управление" употребляется в основополагающих актах многих отраслей права.

Так¸ в сфере международно-правовых отношений Положение о Министерстве иностранных дел Российской Федерации, утвержденное Указом Президента РФ от 14 марта 1995 г. N 271, отводя ведущую роль в представлении предложений о заключении международных договоров Министерству иностранных дел, определяет его как федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий государственное управление в области отношений Российской Федерации с иностранными государствами и международными организациями.

В сфере налогообложения уделяется внимание отличию государственного управления налогообложением и налогового контроля как части государственного управления и финансового контроля от других форм управления и контроля. Такое отличие Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая) видит в том, что объектом являются различные виды налогов, организация функционирования системы уплаты налогов и налоговые правоотношения в целом.

В связи с актуальностью вопроса регулирования земельных отношений и принятием нового Земельного кодекса Российской Федерации от 25 октября 2001 г. N 136-ФЗ[30], необходимо отметить, что в этом документе также нашел отражение термин "государственное управление". Отнесенное к полномочиям Российской Федерации в области земельных отношений государственное управление выражается в осуществлении мониторинга земель, государственного земельного контроля, землеустройства и ведении государственного земельного кадастра. Причем некоторые из этих функций, предусмотренные Земельным кодексом для всех собственников земельных участков (такие как муниципальный, общественный и производственный земельный контроль), до окончательного разграничения государственной собственности на землю находятся исключительно в руках государства.

Кодекс торгового мореплавания Российской Федерации от 30 апреля 1999 г. N 81-ФЗ[31] прямо называет два федеральных органа, осуществляющих государственное управление в области торгового мореплавания: федеральный орган исполнительной власти в области транспорта и федеральный орган исполнительной власти в области рыболовства.

Говоря о государственном управлении в области федерального железнодорожного транспорта, необходимо отметить, что для него характерен тотальный контроль государства за всей хозяйственной деятельностью. Государственное управление этим видом транспорта осуществляет Министерство путей сообщения РФ (Федеральный закон от 25 августа 1995 г. N 153-ФЗ "О федеральном железнодорожном транспорте"[32]).

В отличие от железнодорожного, составляющего основу транспортной системы страны, все иные виды транспорта подверглись в последние годы акционированию (приватизации путем преобразования в ОАО) либо получили статус государственных или муниципальных унитарных предприятий, организация и деятельность которых регулируются нормами гражданского права. Государственное управление стало более децентрализованным, оно осуществляется уполномоченными федеральными органами в области транспорта (МПС, Министерством транспорта), а государственные контрольно-надзорные функции - органами и службами соблюдения порядка перевозок, обеспечения безопасности эксплуатации и движения в воздухе, на море, по рекам, на дорогах. Федеральный транспорт, пути сообщения и дорожное хозяйство входят отельным разделом в функциональную классификацию расходов федерального бюджета.

Итак, Конституция РФ вместо термина "государственное управление" ввела в оборот понятие "исполнительная власть". И теперь конституционные нормы содержат ряд общих положений, из содержания которых можно получить представление как о самой исполнительной власти, так и о реализующих ее органах. Действующее законодательство, опирающееся на Конституцию РФ, не отказывается от выработанных административно-правовой теорией и практикой понятий, необходимых для характеристики того вида государственной деятельности, который в наши дни предназначен для осуществления в различных сферах нашей жизни исполнительной власти. В силу этого под органами исполнительной власти подразумеваются органы государства, осуществляющие от его имени государственно-управленческую деятельность. Значит, есть все необходимые основания для того, чтобы не забывать о том, что они являются органами государственного управления.

Следовательно, несмотря на терминологические преобразования в характеристике предмета административного управления, в ныне действующих законодательных актах Российской Федерации можно встретить как введенный Конституцией термин "исполнительная власть", так и не употребляемое в ней понятие "государственное управление", причем последнее не может считаться отходом от положений и принципов Основного закона.