Материалы представленные на сайте исключительно с целью ознакомления пользователям Интернета и не преследуют коммерческих целей или нарушение авторских прав.
© 2018 - 2024
ИЗБИРАТЕЛЬНОЕ ПРАВО. РЕФЕРЕНДУМЫ И ПЛЕБИСЦИТЫ
Понятие и виды выборов
Под выборами мы понимаем установленную законом государственно-правовую процедуру, во время которой граждане отдают свои голоса за кандидата или партию, в результате чего их воля формирует выборный (представительный) орган власти или в результате этого избирается (занимает свой пост) конкретное должностное лицо – президент, мэр города, судья и т.д. К этому определению можно добавить, что выборы будут полноценными и реальными лишь при условии, что в конкурентной борьбе участвовали два и более кандидата или несколько партий.
Выборы в государстве с нормальным (демократическим) политическим режимом являются одним из важнейших событий в государственной жизни, определяющим перспективу развития государства на определенный период времени. В литературе справедливо отмечается, что посредством выборов органы власти получают легитимацию – т.е. народную поддержку и признание. Естественно, что легитимность получают органы власти не только посредством выборов. Могут быть органы легитимные, созданные иным путем – без выборов, например, министр назначается главой государства, правительство назначается парламентом и т.д. Все это связано с определенными законодательными правилами, установленными в той или иной стране. В любом случае, без выборов нормальная цивилизованная страна, во всяком случае, западного образца, не мыслит своего существования. Выборы определяют расклад политических сил, отражают влияние той или иной партии, избирательного блока, политической группы. Результаты выборов, если они проводятся по правилам, в честной борьбе отражают настроение избирателей, тенденцию развития страны.
Очень важным последствием выборов, продуктом этого процесса, является отбор политических лидеров – это возможность для граждан отбирать своих руководителей и «убирать» тех, кто не оправдывает их доверия. Регулярно и неизбежно проводящиеся выборы держат политических руководителей в форме, в напряжении. Они знают и помнят, что через 3, 4, 5 лет, так или иначе, им придется отчитываться перед избирателями, рассказывать о своих достижениях или поражениях. Поэтому такая периодическая возможность замены руководителя заставляет его, независимо от его субъективных мнений, делать что–то полезное для народа, чтобы было, что предъявить в следующий раз во время предвыборной борьбы.
Конституционное право делит выборы на разные виды. Классификаций довольно много.
Самая простейшая классификация и наиболее понятная – это выборы, классифицирующиеся в зависимости от территории их проведения. Выборы по этому критерию бывают общенациональными, которые проводятся в масштабах страны, региональными, проводимыми в рамках крупных территориальных единиц (применительно к США, региональными выборами могут называться выборы в рамках штатов, в Канаде – в рамках провинций и т.д.). И еще бывают местные выборы. Местные выборы охватывают административно–территориальную единицу или город, т.е. объединяют граждан, живущих на определенных сравнительно небольших территориях, у которых есть свои местные проблемы и свои местные органы.
В зависимости от того, кого выбирают, выборы делятся на парламентские, президентские, муниципальные, выборы судей, шерифов, коронеров и других лиц, которые выполняют важные государственные обязанности и наделены широкими полномочиями.
В зависимости от способа волеизъявления граждан (избирателей) выборы делятся на прямые и непрямые.
Прямые выборы – это такой вид выборов, когда избиратели непосредственно избирают конкретного человека на определенный пост. Например, одного из имеющихся кандидатов выбирают депутатом, или подтверждают право одного из кандидатов, выдвинувших свою кандидатуру, по–прежнему занимать эту должность. Прямыми выборами избирают в ряде стран главу государства – президента. Например, существуют прямые выборы президента во Франции, Египте, ряде стран СНГ. Прямые выборы обычно применяются при избрании нижних палат парламентов. Главный признак нижней палаты именно в том, что она избирается прямыми выборами. В некоторых странах прямыми выборами избираются обе палаты. К примеру, Палата представителей и Сенат США избираются прямыми выборами – то же относится к Бельгии, Италии и другим странам. Прямые выборы – это такие выборы, когда между избирателем и кандидатом, за которого он голосует (либо между избирателем и партией) нет никаких промежуточных инстанций, нет промежуточных ступеней.
Непрямые выборы – такой вид выборов, при котором воля избирателей не прямо реализуется, а опосредуется волей группы выборщиков, либо реализуется через действующий избирательный орган. Непрямые выборы – это такие выборы, которые имеют промежуточную ступень. Существует два вида непрямых выборов: косвенные выборы и многоступенчатые.
Косвенные выборы – это такие выборы, когда посредством волеизъявления избирателей создается специальная коллегия выборщиков, доверенных лиц, которые потом от имени избирателей уже непосредственно сами избирают конкретное должностное лицо. Косвенные выборы были придуманы еще «отцами–основателями» американской конституции, которые полагали, что основная масса граждан США в то время не была подготовлена для того, чтобы избирать президента, и может ошибиться в этом деле. Граждане, по их мысли, должны были избрать специальных людей – выборщиков, которые потом выберут самых достойных. Такая система формально существует в США до сих пор. Почему формально? Потому что в отличие от тех давних времен, когда подразумевалось, что выборщики сами по своему вкусу будут выбирать президента, в настоящее время выборщики не имеют права проявлять свою волю. Они заранее отдают свои голоса тому или иному кандидату, косвенные выборы стали формальной процедурой, и о том, кто избран президентом, становится известно уже в день выборов – в первый вторник после первого понедельника в ноябре високосного года. Вторая стадия – происходит в январе следующего года – и в ней выборщики участвуют очень формально. Просто они заранее подают записки о том, как они проголосовали, и Вице-президент их оглашает. Но все равно, эти два этапа соблюдаются, и в промежутке между первым и вторым этапами, днем избрания и днем вхождения в должность, существует два с лишним месяца ожидания. Путем косвенных выборов в некоторых странах проходят выборы парламентов, правительства, иногда – судей. Иногда они применяются в некоторых других случаях.
Многоступенчатые (многостепенные) выборы – это нечто иное, по сравнению с косвенными, поскольку в качестве выразителя воли граждан выступает не коллегия выборщиков, а постоянно действующий орган: местный совет, парламент или одна из палат парламента. Так, например, принято считать, что многоступенчатыми выборами избирается президент Италии, потому что он избирается коллегией, состоящей из членов нижней палаты парламента.
В Китайской Народной Республике собрания народных представителей провинций, районов, ряда городов и автономных округов, а также Всекитайское Собрание Народных Представителей – китайский парламент – избираются не непосредственно гражданами, а нижестоящими собраниями народных представителей. То есть люди, избранные в один орган, избирают потом своих представителей в другой орган.
Классической системой многостепенных выборов была система выборов в советы, которая существовала в СССР с 1918 по 1936 год. Граждане СССР избирали только депутатов местных советов. Причем, избирали один раз в полгода путем открытых выборов. Затем депутаты местных советов избирали делегатов на районные съезды советов, городские съезды советов, делегаты городских и районных съездов избирали делегатов на республиканские съезды советов и т.д. Всесоюзный съезд советов избирал Центральный Исполнительный Комитет, а тот – Президиум ВЦИК. Всего было пять ступеней. Сейчас, кроме Китая, трудно найти столь совершенную многоступенчатую лестницу непрямых выборов.
Выборы также делятся на очередные и внеочередные. Очередные выборы – такие выборы, которые проводятся после истечения определенного срока полномочий данного органа, т.е. срока, установленного в законе. Например, срок полномочий американского президента – 4 года. Значит, каждые четыре года проводятся очередные выборы президента США. Срок полномочий французского президента – 7 лет, и каждые семь лет проводятся очередные выборы.
Выборы могут быть и внеочередными (досрочными). Они проводятся до истечения срока полномочия представительного органа или должностного лица. Если это касается должностного лица, то причина одна – вакансия должности. Должность президента или премьер-министра освобождается, в связи с тем, что президент умер, ушел в отставку либо был отрешен от должности в результате процедуры импичмента. Тогда, поскольку появилась вакансия, проводятся внеочередные (досрочные) выборы. Например, президент Франции Жорж Помпиду умер в 1974 году до истечения срока своих президентских полномочий, в тот год во Франции проводились досрочные президентские выборы, в результате которых был избран новый президент Франции – Валери Жискар Д’Эстен. После истечения семилетних полномочий президента Д’Эстена, в порядке очередных выборов был избран Франсуа Миттеран.
Внеочередные выборы, если это касается коллегиального органа (например, парламента), проводятся, чаще всего, в тех странах, где возможен досрочный роспуск парламента. Тогда, после процедуры досрочного роспуска, назначаются досрочные выборы, и избирается новый состав парламента. Во времена, когда премьер-министром Великобритании была Маргарет Тэтчер, выборы в парламент проводились трижды, и все три раза они были досрочными, потому что Маргарет Тэтчер использовала выгодную ей политическую конъюнктуру. Когда популярность ее партии, партии консерваторов, была самой большой и стабильной, она, обращаясь к монарху, распускала парламент. Досрочные выборы, проведенные в удачное время, давали нужный результат – она добивалась победы на этих выборах, и снова занимала пост премьер-министра.
Выборы бывают еще дополнительными и частичными. Дополнительные выборы могут проводиться и не проводиться: это зависит от того, есть ли вакансии в коллегиальном органе. То есть, они проводятся тогда, когда члены парламента выбывают из его состава в силу болезни, смерти или добровольной отставки. Дополнительные выборы проводятся в тех округах, где произошла утрата депутата. В тех странах, где достаточно многочисленный парламент (например, в Великобритании 659 членов нижней палаты), и, значит, чаще происходит выбытие депутатов, обычно 1–2 раза в год «собирают» несколько этих вакансий (5–6–10–20) и в тех избирательный округах, где произошла утрата депутата, проводятся дополнительные выборы по пополнению общего числа депутатов до нужного количества. Это делается для того, чтобы все округа были представлены, и все граждане имели своих представителей в парламенте.
Частичные выборы, в отличие от дополнительных, – выборы регулярные, обязательные и предусмотренные законодательством. Частичные выборы проводятся в целях частичного обновления (ротации) коллегиального выборного органа. Частичные выборы, например, проводятся каждые два года при частичном обновлении Сената США. Сенатор США избирается на 6 лет, но сенаторы не избираются все одновременно, а каждые 2 года переизбирается 1/3 Сената. Таким образом, американцы «избегают опасности» одновременной смены всех членов верхней палаты, поскольку они опасаются того, что, если все сенаторы будут переизбраны в один срок и в один день, то там на долгое время может оказаться «временно заблуждающееся большинство»; или же граждане, под влиянием каких–то идей, изберут людей, придерживающихся слишком одинаковых взглядов на вопросы внутренней и внешней политики. Они считают, что более разумно заменять эту палату по частям.
Такой же порядок принят при выборах Сената Франции. Сенаторы Франции избираются на 9 лет. Обновляется Сенат каждые 3 года на одну треть. (Кстати говоря, в отличие от американского Сената, который обновляется каждые 2 года прямыми выборами, французский Сенат избирается косвенными, многоступенчатыми выборами – т.е. выборы там непрямые).
Помимо этой классификации выборов в некоторых странах встречается еще своя специфическая терминология. Например, в США применяется термин «промежуточные» выборы. Промежуточными выборами американцы называют выборы, которые проводятся в тот год, когда не избирается президент. Как известно, в Америке каждые четыре года избирается президент (каждый високосный год), и одновременно в этот же день избирается Палата представителей, избирается одна треть Сената, избирается ряд губернаторов, мэры городов и т.д. То есть, выборы в этот високосный год, когда избирается президент, считаются основными, а выборы спустя два год, когда также переизбирается нижняя палата, переизбирается часть Сената и т.д., это уже промежуточные выборы, потому что основными являются только те, которые знаменуются избранием нового президента.
Есть еще особый тип выборов – также американская терминология – первичные выборы. Первичные выборы (праймериз) – выборы, в результате которых проводится отбор кандидатов от той или иной партии. Из нескольких кандидатов–республиканцев избирается один, из нескольких кандидатов–демократов – также один. Это партийные выборы. Первичные выборы в США бывают открытыми и закрытыми. Открытые первичные выборы предполагают, что на избирательный участок может прийти любой избиратель и выбрать из нескольких кандидатов одного ему понравившегося. То есть, предполагается, что, если избиратель явился, то он член этой партии. Его членство не подвергается сомнению, считается, что человек сам знает, что делает. Закрытые первичные выборы предполагают, что нужно какое–то подтверждение принадлежности к той партии, в которой проводятся эти первичные выборы. Принадлежность может быть проверена или удостоверена несколькими способами. В некоторых штатах США избиратель должен дать присягу, что он действительно республиканец или, соответственно, демократ. Он поднимает руку и клянется. В некоторых штатах при регистрации избирателя его спрашивают, какую партию он поддерживает, и рядом с фамилией ставят букву. Если он отвечает, что он республиканец, то ставят букву R, если демократ – D.
Первичные выборы проводится не во всех штатах США, а только в части, но это популярная и известная процедура. Результатом этих выборов является отбор кандидата на должность президента, который затем будет окончательно избираться на национальном съезде партии. Кстати говоря, формально на этих «праймериз» избирают не просто самого популярного кандидата, а выбирают делегатов на съезд данной партии, которые дают обещание голосовать за конкретного кандидата в президенты. Если конкретный кандидат в президенты, как это называют американцы, «выиграл праймериз», т.е. победил в большинстве штатов, значит, он получил решающее число голосов на будущем съезде партии. Значит, те выборщики, которые избирались на первичных выборах и обещали его поддерживать, подадут за него голоса на съезде, и он станет официальным кандидатом в президенты. Первичные выборы в США проводятся не только при отборе кандидатов на должность президента, но и при отборе кандидатов и на другие должности: при выборе губернаторов или мэров городов, где они избираются.
Существует еще такое понятие, как обязательные выборы (обязательное голосование). Обязательные выборы означают то, что законодательством той или иной страны установлена обязательность для граждан участвовать в выборах. Обязательность обеспечивается путем установления санкции в том случае, если избиратель не примет участия в голосовании. Обязательные выборы некоторыми политиками и учеными расцениваются, как нарушение принципов демократии, другие относятся к этому спокойно, не считая, что это нарушение их демократии. Обязательность выборов обеспечивается, например, возможностью наложения штрафа на человека, который не принял участие в выборах. Санкция в виде штрафа предусмотрена в Австралии, в Люксембурге, в Австрии. Причем в некоторых странах к лицам, не участвующим в выборах может быть применено и более суровое наказание. Например, в Греции, Турции и даже в Австрии некоторое время было предусмотрено лишение свободы. Срок этого лишения не очень велик, но нормальному человеку и 1–2 дней, проведенных в тюрьме, достаточно для сильнейшего потрясения на всю оставшуюся жизнь.
В Италии предусмотрена такая мера воздействия, как общественное порицание. Списки лиц, не участвовавших в выборах, могут публиковаться в газетах. В Бельгии система мер воздействия дифференцирована. Если бельгиец в первый раз не явится на выборы и не известит мирового судью о том, что не мог явиться на выборы, то он подвергается штрафу в размере 3 франков. Если второй раз по неуважительной причине он не явится на выборы, то штраф увеличивается до 25 франков. Если избиратель не явится на выборы в третий раз, то, кроме штрафа, его имя будет указано на специальном объявлении и вывешено в публичном месте. Если такой же проступок он допустит в четвертый раз, то бельгийский гражданин будет лишен избирательных прав сроком на 10 лет; кроме того, он не сможет получить должность на государственной службе.
Такие меры, принимаемые к избирателям, естественно, оказывают свое воздействие. Как указывают некоторые источники, в странах, где предусмотрена ответственность за неучастие в выборах, очень высок процент граждан, которые приходят голосовать. Например, в Бельгии регулярно голосуют 94,6 процента зарегистрированных избирателей, в Австралии – примерно столько же (94,5). Очень высок такой процент в Австрии (91,6). Самый низкий процент участия граждан в выборах в Швейцарии.
Вообще, все эти строгие и менее строгие меры воздействия применяются в некоторых странах для борьбы с таким явлением, которое называется абсентеизм (от англ. Absent – «отсутствовать»). Эти меры направлены против добровольного неучастия граждан в выборах. Абсентеизм характерен для многих стран. В тех странах, где с ним борются, это дает результаты.
Но, так или иначе, в чем же причина уклонения от выборов? Есть несколько причин, в силу которых возникает абсентеизм. Для ряда избирателей характерна политическая апатия или неверие в свои политические институты. В США такое отрицательное влияние оказывает двухпартийная система, поскольку, если избирателям не нравятся оба кандидата, а третьего или четвертого кандидата нет, то избиратель не идет голосовать. Если допустить небольшую игру слов, то получается: когда избирателю не предложен достаточный выбор, то он не участвует в таких выборах. Абсентеизм порождается также обывательскими настроениями.
Причиной неявки на выборы для многих граждан являются их личные неурядицы в социально–экономической сфере. Так, например, в выборах не участвуют безработные, люди, у которых есть какие–то семейные проблемы, им не до выполнения своего гражданского долга. В тех странах, где существует реальная многопартийная система и спектр кандидатов и партий достаточно широк, граждане активнее участвуют в выборах и живо интересуются результатами голосования. Естественно, на участие в выборах влияет закрепление обязательного голосования, еще его называют «обязательный вотум».
Избирательные цензы
Избирательные цензы – установленные законом условия, которым должен соответствовать гражданин, чтобы обладать избирательным правом. Избирательные цензы есть как для активного, так и для пассивного избирательного права. В ряде случаев они совпадают, а в некоторых не совпадают. Есть специфические требования и для избирателей и для кандидатов.
Избирательные цензы можно разделить на две группы. Одна из них – естественные избирательные цензы, а другая – произвольные избирательные цензы, т.е. не совсем естественные, ограничивающие свободу граждан.
К избирательным цензам первой группы следует отнести возрастной ценз. Это требование, согласно которому избиратель должен достичь определенного возраста, после которого он приобретает право голоса. Возрастной ценз для пассивного избирательного права означает то же самое, только он касается кандидата в депутаты или на избираемую должность. Возрастной ценз – естественное требование, потому что невозможно представить, чтобы ребенок, или хотя бы подросток, могли бы со знанием дела выбирать депутатов в представительные органы власти – в парламент. Каким бы умным и способным не был несовершеннолетний гражданин, нужно иметь минимальный жизненный опыт и реальное представление, кого и куда ты будешь выбирать.
До середины 60-х годов в большинстве стран активное избирательное право начиналось с 21 года. 21 год – возраст полного совершеннолетия, возраст правосубъектности по гражданскому праву, когда человек получал право вступать во владение наследством, мог самостоятельно совершать сделки и т.д. Но этот возраст, который казался нормальным в XIX веке и первой четверти XX века, к концу 50-х годов стал восприниматься, как нечто ненормальное и неестественное. Особенно этот возраст стал не соответствовать житейским реалиям в 60-е годы. В США, когда Америка участвовала во Вьетнамской войне, в США существовала всеобщая воинская обязанность. Сложилась довольно странная ситуация: молодежь, призываемая в армию, гибнущая во имя американских идеалов, не имела права участвовать в политической жизни страны. Это был абсурд. Стали звучать слова: «Слишком молод для выборов, в самый раз – для войны...». Понижение возрастного ценза до 18 лет началось в 60-е годы. В Великобритании этот возрастной ценз опустился в 70-м году, в этом же году – в ФРГ. США закрепили восемнадцатилетний возраст, введя 26-ю поправку в конституцию США (поправка 1971 года). Во Франции этот возраст был введен в 1974 году, в Италии и Швеции – 1975 и т.д. В некоторых странах до сих пор существует возрастной ценз выше 18 лет – в Японии, Швейцарии он равняется 20 годам.
Отдельно нужно сказать о возрастном цензе для пассивного избирательного права. Он, как правило, выше, чем для активного избирательного права, потому что предполагается, что человек, избираемый в парламент или муниципалитет, на должность судьи или мэра и т.д., должен обладать жизненным опытом. Это может быть 25, 30, 32 года и так далее. В некоторых случаях (например, в Италии) человек может быть сенатором, только достигнув 40 лет. Причем в выборах членов итальянского Сената участвуют тоже люди более зрелого возраста – достигшие 25 лет.
Образовательный ценз в некоторых странах проверяется при регистрации избирателей. Например, в некоторых штатах США существовало правило, что избиратель при регистрации мог получить в руки конституцию США и должен был прочесть несколько строк и объяснить, как он их понимает. То есть нужно было продемонстрировать определенный уровень политического образования и образования вообще.
Образовательному цензу близок ценз грамотности – требование умения читать и писать на языке той страны, где проживает избиратель. Это что–то вроде пониженного варианта образовательного ценза. Образовательный ценз применяется более активно при пассивном избирательном праве. В некоторых случаях от кандидата требуется удостоверение, что у него есть хотя бы среднее образование, а для избрания на некоторые должности – диплом о высшем образовании (например, на должность президента).
В ряде стран, где очень высок процент неграмотных, их допускают голосовать без всяких условий, более того, облегчают им возможность выбора. В конституции Эквадора записано, что голосование обязательно для умеющих писать и читать и факультативно (желательно) – для неграмотных. В Перу после принятия новой конституции в 1980 году к избирательным урнам были допущены неграмотные (около миллиона человек). В Индии, где очень много неграмотных, голосование для них упрощается тем, что каждая партия, каждый кандидат должен иметь символ (некий иероглиф), и бюллетени, помимо надписей, имеют графический знак, на который ориентируются избиратели. Каждая партия имеет свой символ (ладонь, колос, силуэт коровы, голубя и т.д.), и неграмотный избиратель, видя лица кандидатов, слушая их выступления, одновременно видит и символ этого движения или избирательного блока, а потом ставит «птичку» у этого символа.
Ценз оседлости (ценз проживания) представляет собой устанавливаемое законом требование, согласно которому право голосовать предоставляется гражданам, которые проживают в данной местности определенный период времени. Этот период может быть самым различным, в большинстве штатов США – 1–2 месяца, в ФРГ – 3 месяца, во Франции – полгода, в Канаде – 12 месяцев. Наличие такого ценза достаточно объяснимо, потому что человек должен прожить какой–то минимум в данном городе, в данном районе для того, чтобы узнать какую–то специфику этого города, чтобы чувствовать себя членом этой городской или сельской общины. Особенно это касается выборов в местные органы.
Кстати, иногда даже из–за небольшого срока (1–2 месяца) значительные категории граждан не участвуют в выборах. Например, в США есть значительный контингент сезонных рабочих, которые переезжают с места на место в связи с уборкой урожая, и они не участвуют в выборах. В США в выборах не участвует много людей, живущих в передвижных домах (трейлерах). Эти люди (по некоторым данным их около 6 миллионов) практически не участвуют в политической жизни.
Ценз пола. В большинстве современных государств не существует политических ограничений для женщин, т.е. женщины не ограничиваются в праве избирать и быть избранными. Однако такое положение было не всегда. До Первой мировой войны женщины имели избирательное право лишь в немногих государствах. Это были в основном скандинавские страны (Норвегия, Финляндия, Исландия, Дания), а также Австралия и Новая Зеландия. После Первой мировой войны во многих странах женщины добились избирательного права. Первыми были голландские женщины – они получили это право в 1917 году, женщины Великобритании – в 1918 году, в Германии – в 1919 году, США – 1920 год, Швеции – 1921 год. Дальнейшее расширение прав женщин произошло опять после мирового катаклизма – после Второй мировой войны. Французские женщины получили избирательное право в 1944 году, итальянские – в 1945, японские – в 1946. Дольше всех боролись в Европе женщины за получение избирательного права в Швейцарии. Они получили право голосовать лишь в 1971 году. Впервые вопрос о праве голоса для женщин в Швейцарии был поднят еще в 1919 году. Но его решение затянулось на полвека, хотя по этому поводу было несколько десятков общенациональных референдумов и опросов. Но, поскольку в этих референдумах участвовали только лица, обладающие избирательным правом – мужчины, они упорно противились предоставлению избирательного права женщинам.
В ряде стран Ближнего Востока не только женщины, но и мужчины не имеют права голоса, поскольку там пока вообще нет никаких выборов. Например, в Саудовской Аравии или Объединенных Арабских Эмиратах. В Кувейте женщины не имеют избирательного права, хотя мужчины участвуют в выборах. Кувейт при этом может сослаться на исламскую традицию.
В некоторых странах были и есть особые нормы, ущемляющие женщин. Например, на Гаити женщины могут избирать только в местные органы, в Гватемале до недавнего времени существовало своеобразное правило – в выборах участвуют только грамотные женщины, а мужчины – любые. В Коста-Рике и Сальвадоре существовало правило: в выборах принимают участие замужние женщины, достигшие 25 лет, а незамужние – только с 30 лет.
Имущественный ценз долгое время существовал практически во всех странах, где существовали парламенты. Он означал, что в выборах участвовали только определенные группы лиц, то, что сейчас называется средний класс. Только достаточно имущие люди могли избирать и быть избранными. Имущественный ценз определялся достаточно просто – суммой выплачиваемого налога. Если вы выплачиваете определенную сумму, значит, вы достойный человек и можете участвовать в политических делах.
В литературе справедливо отмечалось, что люди, не имеющие имущества, не добившиеся определенного положения в государстве, не должны допускаться к управлению государством. Пролетарии, не имеющие ничего, кроме «собственных цепей», как правило, были безграмотными и аполитичными, и работали слишком много, чтобы воспринимать адекватно окружающий мир. Но с развитием цивилизации и техники, с сокращением продолжительности рабочего дня, с ростом профсоюзного движения, имущественные ограничения стали выглядеть неприлично. После Первой мировой войны они практически исчезли. Имущественный ценз сейчас в открытом виде практически не существует. В некоторых странах он применяется лишь по отношению к кандидатам в депутаты, т.е. в сфере пассивного избирательного права. Например, для регистрации кандидата в президенты в Аргентине требуется предъявить доказательства об определенной сумме годового дохода как свидетельство того, что человек стремится стать президентом не для обогащения, а для служения народу. Это представляется справедливым. Такое требование о выплате определенной суммы налога до сих пор действует в избирательном праве Австралии, Колумбии, Мексики, Новой Зеландии, Коста-Рики.
В ряде стран избирательных прав лишены военнослужащие – ценз для военнослужащих. Есть доводы за и против такого ценза. С одной стороны, в современном мире многие армии построены на профессиональной основе, они невелики и участие или неучастие военнослужащих в выборах в этих странах существенно не влияет на их результаты. В современном мире военнослужащие чаще лишаются пассивного избирательного права. Это нам представляется вполне справедливым, поскольку военная служба не должна быть связана с политикой. Если человек хочет участвовать в политическом процессе, то он должен «снять шинель», отказаться от военной карьеры и заняться карьерой политической.
Иногда встречаются, хотя и редко, религиозные цензы. Например, в Исламской Республике Иран для того, чтобы быть избранным в иранский парламент, нужно быть мусульманином и необходимо активно проповедовать ислам. Там свыше 90% членов парламента – служители культа, священники, исповедующие ислам.
Существует такой термин, как «моральные цензы». Моральные цензы предусматривают недопущение к выборам лиц, которые совершают какие–то аморальные поступки. Статья 48 конституции Италии предусматривает возможность лишения права на голосование в случаях совершения недостойных поступков, указанных в законе: прямая отсылка на закон.
Мы уже упоминали выше об исключении из списков избирателей наркоманов, банкротов, лиц лишенных избирательных прав и т.д. – все это как бы специальные цензы для некоторых категорий граждан, чье участие в выборах государство считает нежелательным.
Обычно лишаются избирательных прав лица, отбывающие наказание по приговору суда. Кроме того, в некоторых странах лишение избирательного права может быть видом наказания, и там, согласно приговора суда, человек не имеет права избирать и быть избранным. В некоторых случаях такие права могут быть приостановлены. Например, согласно ст.38 Политической Конституции Мексики, права и привилегии граждан, в том числе и избирательные права, могут приостанавливаться в случае бродяжничества или систематического пьянства в виде наказания по приговору суда.
Вообще, в мире известно свыше 50 цензов. Большинство из них носят нормальный характер, некоторые цензы связаны с национальными особенностями той или иной страны.
Финансирование выборов
Избирательные кампании везде становятся все дороже и дороже. Причины такого удорожания различны: объективные и субъективные. К объективным причинам удорожания можно отнести то, что в большинстве стран в той или иной мере существует инфляция и удорожание носит естественный характер. Средствам массовой информации, без которых нет выборов, требуется все больше денег. Для того чтобы получить минуту времени на телевидении или на радио требуются гигантские суммы. Это объясняется сложной техникой, лимитами эфирного времени, удорожанием накладных расходов и другими причинами.
Но кроме объективных причин есть и социально–политические факторы. К их числу можно отнести все большее участие в политической жизни предпринимателей, бизнесменов, банкиров, других людей, представляющих сферу бизнеса. Поскольку все время усиливается деятельность лоббистов, совершенствуются неформальные контакты между исполнительной властью и бизнесом, то эти процессы приводят к тому, что сфера общественных отношений, сфера политики сама превращается в своеобразный бизнес. Политические должности часто обеспечивают бизнесу финансовую поддержку, поэтому сами, в свою очередь, требуют себе финансовой поддержки. Политические должности могут непосредственно давать экономические выгоды: распределение государственных заказов, налоговые льготы, тарифные и таможенные послабления и т.д. Такое влияние политических действий на сферу производства и торговли неизбежно стимулирует привлечение в политику крупного бизнеса из сфер торгового и банковского капитала. Между отдельными экономическими группами возникает конкурентная борьба за преобладающее влияние на ключевые звенья государственного и политического механизма. Эта борьба неизбежно приводит к возрастанию такого универсального средства политического давления, каковым являются деньги.
Увеличение предвыборных расходов связано еще и с тем, что программные идеи и установки большинства партий девальвируются, и все труднее заставить избирателя поверить в их лозунги и призывы. Уменьшение влияния партий приводит к неучастию граждан в выборах (к абсентеизму), следовательно, требуется выделять все большие суммы на пропаганду, агитацию, на анализ и обработку общественного мнения. Поэтому, приходится прибегать к средствам коммерческой рекламы, изучать рынок политических услуг, проводить маркетинговую работу и т.д. Все это стоит миллионы, потому что реклама требует больших денег, и социологические исследования, и другие научные методы участия в «продаже» кандидатов и «продаже» популярности той или иной партии влекут огромные расходы.
Откуда берутся средства для избирательных кампаний? Называют три, иногда и четыре основных источника.
1. Кандидат может расходовать свои деньги.
2. Финансирование избирательной кампании из бюджета государства.
3. Пожертвования – деньги, получаемые от частных лиц, фирм, банков и т.д.
4. Деньги, получаемые от политических партий. Действительно, такой источник есть, но почему его часто называют с оговорками? Потому что в большинстве случаев партии не имеют своих самостоятельных доходов, а партийные деньги – это часть все того же третьего источника, т.е. пожертвований. Деньги могут передаваться либо непосредственно кандидатам, либо в партийные фонды для распределения среди кандидатов. Поэтому, поскольку большинство зарубежных партий не имеет членских взносов, своих предприятий и т.д. – это просто способ перераспределения денег, добытых первыми тремя способами.
Что касается расходов из личных средств, то в ряде стран предпринимались попытки ограничить расходование своих собственных денег. Например, в 1974 году Конгресс США принял закон, который разрешал тратить кандидатам в конгрессмены из собственного кармана не более 25 тысяч долларов, а кандидатам в сенаторы – 35 тыс. долларов. Это было воспринято большинством американцев, как нарушение прав человека. Были возбуждены судебные дела и, в конце концов, Верховный суд США отменил эти ограничения, как неконституционные.
На каждую американскую избирательную кампанию, которые проводятся раз в два года, расходуется невероятное количество денег. Для того, чтобы быть избранным в Сенат, по разным подсчетам, требуется, как минимум, 5 млн. долларов. Для избрания в Палату Представителей – несколько меньше, но эти суммы тоже достаточно велики. Поэтому лимиты в 25–35 тыс. долларов были просто несерьезными ограничениями.
В ряде стран имеется государственное субсидирование выборов (ФРГ, Скандинавские страны, частичное возмещение предвыборных расходов есть и в США). Государственное субсидирование выборов – дело, с одной стороны, привлекательное, поскольку государство берет на себя возмещение расходов. Но, с другой стороны, эта система несправедлива, потому что субсидирование не возмещает и половины расходов, а чаще всего составляет 20–30%. Кроме того, эта система отдает предпочтение крупным партиям. В ФРГ деньги распределяются по итогам предыдущих выборов, поэтому крупные партии, имеющие большинство мест в парламенте, и при распределении денег получают основной кусок пирога.
Вообще, в ФРГ очень простая система субсидирования партий. Там установлен такой порядок, что за каждый полученный голос государство после выборов выплачивает каждой партии 5 марок. Крупные и богатые партии получают больше, а меньшие – меньше. Некоторые считают, что это несправедливо, но, как говорят политики, становись крупным и богатым, и тоже будешь получать много.
Выделяемых государством средств всегда недостаточно для покрытия расходов. Как бы много не выделяли те же немцы своим партиям, расходы покрываются на 20–30 процентов. В США кандидат на должность президента, утвержденный своей партией, получает из бюджета 20 млн. долларов, а реально расходы при таких выборах, как минимум, в 5–6 раз больше. Основная масса денежных средств, которые получают кандидаты партии, поступают в качестве пожертвований от частных лиц и от крупного бизнеса.
Во всех странах все суммы, получаемые кандидатами, должны регистрироваться и декларироваться. Анонимные вклады в США ограничиваются суммой 100 долларов. Отдельный гражданин может пожертвовать на поддержку конкретной партии не более 25 тыс. долларов, а одному кандидату не более 2 тыс. дол. Но если денег много, то их можно разделить между множеством других жертвователей, и все будет соблюдено, и все будет соответствовать букве закона.
По окончании избирательных кампаний лица, ответственные за использование денег, обязаны публиковать отчеты об их тратах. Все цифры (дебет–кредит) должны совпадать. Такие отчеты публикуются.
В некоторых странах указываются субъекты, которые никогда не могут оказывать помощь кандидатам в депутаты. Например, кандидат не может принимать никакой помощи от иностранных государств, от иностранных граждан или иностранных предприятий и организаций. В некоторых странах запрещается принимать деньги от муниципалитетов, городских советов, т.е. юридических лиц публичного права. В ряде случаев запрещается принимать деньги от предприятий развлечений – казино, клубов, игорных домов – поскольку эти деньги имеют не совсем честное происхождение.
Процедуры голосования
Голосование – самая заметная, эффектная, и, естественно, главная стадия избирательного процесса, потому что именно в результате голосования воля граждан реализуется. После этой стадии формируются представительные органы либо тот или иной кандидат становится должностным лицом.
Процедура голосования зачастую очень подробно описывается в избирательных законах. Это справедливо, потому что на этой стадии возможны отклонения от норм права, возможны различные злоупотребления. В данном случае максимально точная регламентация позволяет избежать двойных или тройных толкований и дает возможность на основе закона рассматривать возникающие споры максимально справедливо.
Во всех зарубежных странах существует тайное голосование. Чаще всего, в Европе избиратели голосуют при помощи избирательных бюллетеней – специальных листов бумаги, есть соответствующие тексты, фамилии кандидатов. Гражданин, получая такой бюллетень, ставит установленные законодательством значки (цифры либо иные знаки), из которых ясно, кого он выбирает или против кого голосует.
В большинстве зарубежных стран применяются официальные бюллетени, которые печатаются государственными органами. Во всех избирательных округах и участках одинаковые формы, поэтому гражданин читает только текст и не отвлекается на вид бюллетеня. Как правило, кандидаты от всех партий включаются в один бюллетень – иногда в порядке алфавита, иногда по другим принципам. В некоторых избирательных бюллетенях указывается только фамилия кандидата, в некоторых есть более подробные сведения: профессия, партия, которая поддерживает или выдвигает кандидата.
В некоторых странах существует система, так называемых, неофициальных бюллетеней. Согласно этой системе, государство не печатает бюллетени, и кандидат обязан сам побеспокоиться об их издании. Во Франции каждый из кандидатов печатает сам свои бюллетени. Избиратели из кучки бюллетеней выбирают бюллетень того кандидата, которого они предпочитают. То есть они не ставят знаков, а просто выбирают и опускают бюллетень конкретного кандидата.
В США более половины избирательных участков оборудованы специальными избирательными машинами. В разных штатах они могут отличаться друг от друга. В любом случае, это достаточно простой механизм: или нажатие кнопок, или нажатие рычажков. Придумано это было, чтобы исключить подделку бюллетеней, т.к. нажать на кнопку можно только один раз. Специальные машины находятся в кабинах для голосования, и голосование, конечно, тоже тайное.
К голосованию допускаются избиратели, которые находятся в списке для избирателей. При явке на избирательный участок избиратель предъявляет какой–либо документ, напротив его фамилии в списке делается отметка, что данный избиратель получил бюллетень для голосования. В тех странах, где имеется специальная избирательная карточка или удостоверение, отметка о том, что избиратель проголосовал, ставится в эти удостоверения. В некоторых странах (развивающихся, прежде всего) после голосования на руке избирателя иногда делается отметка специальной несмывающейся краской (она не смывается два–три дня). Это делается для того, чтобы избиратель не мог проголосовать несколько раз.
В некоторых странах голосование проводится путем выбора бюллетеня, который принадлежит той партии или тому кандидату, за которого он голосует. Для сохранения тайны голосования избиратель, заходя в кабину, выбирает бюллетень того кандидата или той партии, за которую он голосует, и прячет его в специальный конверт, который заклеивает и вручает чиновнику, который присутствует на избирательном участке, а чиновник опускает конверт в урну. Тайна выбора сохраняется. Такая система существует в Испании.
В тех странах, где велик процент неграмотных избирателей, избирательные бюллетени, как указывалось выше, кроме фамилии, содержат символы той партии, к которой принадлежит кандидат.
Во многих странах допускается и закрепляется законом голосование по почте. Таким способом голосуют граждане, находящиеся по служебным или по личным делам не по месту своего постоянного проживания. Такой способ голосования по почте предусмотрен законодательством Федеративной Республики Германии. Такие почтовые отправления производятся бесплатно, без наклеенной марки. Кроме того, есть специальное правило – в конверт, кроме бюллетеня, помещается и удостоверение на голосование. Эти бумаги направляются по месту жительства, т.е. в тот избирательный округ и участок, где проживает избиратель. Голосование будет признано, если это почтовое послание поступит в день выборов (до определенного часа), тогда оно будет учтено со всеми остальными голосами.
В ряде стран предусмотрено голосование по доверенности. Эта доверенность должна быть заверена специальными должностными лицами: нотариусом, а в ряде случаев другим государственными служащими (консульскими работниками, государственными служащими местных органов самоуправления и т.д.). Обычно по доверенности голосуют родственники, близкие люди. Один человек не может получить больше двух доверенностей, чтобы это не превратилось в некую насмешку над голосованием.
Избирательное право всех стран предусматривает возможность помощи во время голосования лицам, которые страдают физическими недостатками и не могут заполнить бюллетень. Обычно в таких случаях им помогают либо родственники, либо служащие, которые находятся на избирательных участках. Эти правила касаются, прежде всего, инвалидов, т.е. лиц, которые не могут сами заполнить и опустить бюллетень в избирательный ящик.
Избирательное мошенничество
Умышленное нарушение законодательства о выборах, которое совершается заинтересованными людьми, зачастую организующими и проводящими выборы, с целью добиться незаконного и неправомерного результата, называются избирательным мошенничеством. Суть избирательного мошенничества в том, чтобы победителем считался не реально победивший кандидат или партия, а тот кандидат или партия, которым сочувствуют лица, совершающие избирательное мошенничество. Виды такого мошенничества различны, но любое из этих действий сводится к тому, чтобы вместо реальных результатов в избирательных документах появились искаженные данные, и, согласно этим данным, победил нужный кандидат или партия. В некоторых странах такого явления не наблюдается, некоторые, напротив, страдают от частого и умышленного нарушения избирательных законов. В свое время этим «славились» страны Латинской Америки. В настоящее время частые нарушения законодательства о выборах отмечаются в странах Азии. Как ни странно, в числе таких стран лидирует Япония (что как–то не вяжется с репутацией японцев) и другие страны Юго-Восточной Азии и Дальнего Востока (Филиппины, Таиланд).
Частым и характерным нарушением законодательства в области выборов является умышленное увеличение числа опущенных в избирательные урны бюллетеней (подбрасывание), когда при подсчете оказывается больше бюллетеней, чем зарегистрированных кандидатов. Законодательство некоторых стран предусматривает такой выход из такого положения: наугад из общего количества изымается столько бюллетеней, сколько их является лишними, остальные подсчитываются, и подводятся итоги выборов.
Встречается искусственное увеличение числа поданных голосов за какого-то «выгодного» мошенникам кандидата. Бывает прямая приписка голосов, когда бюллетени, поданные за одного кандидата, приписываются другому. Виды избирательной преступности очень различны. К их числу относятся и подкупы избирателей, и угрозы. Иногда заменяются целые опечатанные мешки с бюллетенями на другие, в которых уже находятся сфальсифицированные бюллетени. В некоторых случаях наряду с официальными бюллетенями, используются подделанные и т.д. То есть спектр нарушений весьма разнообразен, а обнаруженные нарушения часто приводят к тому, что результаты выборов по какому-то конкретному округу могут быть признаны незаконными и выборы несостоявшимися.
Лица, уличенные в таких нарушениях, привлекаются к ответственности: в некоторых случаях к административной, а в ряде случаев и к уголовной. Статистика этой преступности в ряде стран достаточно велика. К примеру, в Японии после каждых выборов несколько сот человек привлекаются к ответственности. Эти цифры свидетельствуют о том, что там число таких нарушений достаточно велико.
В некоторых случаях используются «мертвые души»: когда списки избирателей умышленно не обновляются и за уже выбывших или умерших избирателей бюллетени опускают нечестные работники избирательного участка. В странах Европы избирательное мошенничество встречается достаточно редко. Что касается США, то введение избирательных машин явилось следствием того, что американцы боролись с избирательным мошенничеством. Машины для выборов действительно затрудняют фальсификацию выборов.
Мажоритарная система
избирательное право выборы
Под избирательной системой в узком смысле слова понимают закрепленные в законе способы выдвижения кандидатов, образования избирательных округов, подсчета голосов и распределения депутатских мест в парламенте.
Существует две основные разновидности избирательных систем: мажоритарная система и пропорциональная система. Есть еще третий вариант – смешаная система, которая представляет собой соединение мажоритарной и пропорциональной систем.
Мажоритарная избирательная система получила свое название от французского слова majorite, что значит «большинство». Отметим, что мажоритарная избирательная система – это старейшая система, именно с этого варианта начали проводиться выборы в парламенты. За довольно долгий исторический срок применения мажоритарной системы сложилось три ее варианта.
Наиболее редко встречающийся вариант – мажоритарная система квалифицированного большинства. По этой системе для победы на выборах требуется, чтобы победивший кандидат получил квалифицированное число избирателей – 2/3, 3/4 голосов избирателей и т.д. По некоторым избирательным законам такое квалифицированное большинство называлось конкретной цифрой. Например, до 1993 года по итальянскому законодательству о выборах для того, чтобы быть избранным в Верхнюю палату парламента будущий сенатор должен был набрать не менее 65 процентов голосов. Получение такого высокого процента голосов, конечно, дело трудное, особенно в условиях многопартийности и плюралистической демократии. Поэтому система квалифицированного большинства применялась редко, кроме того, существует определенная специфика ее применения. Эта система применяется в два тура. Если в первом туре никто из кандидатов не получал эти 2/3 или 3/4, то законом предусматривается проведение второго тура, в котором остаются только два кандидата. Для победы во втором туре требуется набрать голосов больше, чем у соперника.
Система квалифицированного большинства в некоторых случаях применяется не для выборов в парламент, а для выбора отдельных должностных лиц. Например, согласно конституции Италии 1947 года (ст.83), избрание президента Италии производится парламентом. Для победы необходимо большинство (2/3) собрания, состоящего из депутатов. После третьего тура, если никто не получал 2/3, то для победы предусмотрено абсолютное большинство, т.е. 50% плюс один голос. Кстати, такие большие цифры, необходимые для победы, всегда затрудняли достижение результата, и выборы становились достаточно долгими, избирательный процесс затягивался. Например, при отсутствии согласия между политическими группировками и фракциями выборы президента Италии часто требовали очень большого числа туров. Из 9 избранных на основании конституции 1947 года президентов лишь двое были избраны в первом туре: первый временный президент Э.Де Никола и президент Франческо Коссига. Для большинства других потребовалось большее число туров. Например, президент Луиджи Эйнауди и Джованни Гронки были избраны в 4-ом туре, Антонио Сеньи – в 9-ом туре, 60-е и 70-е годы потребовали очень большого количества туров, поскольку невозможно было набрать ни квалифицированного, ни абсолютного большинства голосов. Для избрания президентом Джузеппе Сарагата в 1964 году потребовался 21 тур голосования, для избрания Джованни Леоне в 1971 году – 23 тура, для избрания Алессандро Пертини – 16 туров. Нынешний президент Италии Оскар Луиджи Скальфаро был избран в 1992 году также после 16 туров голосования.
Мажоритарная система абсолютного большинства более распространена, чем система квалифицированного большинства. Ее иногда называют французской моделью, потому что она традиционно используется во Франции и в ранее зависимых от Франции территориях. Кстати, эта модель применялась в СССР, и распространена в ряде стран СНГ. По этой система кандидату для избрания в первом туре нужно набрать 50% голосов плюс 1 голос. В ряде случаев этот процент берется от числа избирателей всего округа, в некоторых – от числа принявших участие в голосовании. Естественно, в разных вариантах этой системы количество избирателей, необходимое для победы, будет разным. Если в первом туре никто не набирает эти «50+1», то проводится второй тур, в котором участвуют два кандидата, которые набрали больше других. Для победы во втором туре достаточно набрать больше хоть на один голос, чем конкурент.
Эта система иногда имеет любопытные дополнительные правила. Например, во Франции предусмотрено, что, если голоса разделились поровну, то предпочтение отдается старшему по возрасту кандидату.
Наиболее часто применяемая мажоритарная система называется мажоритарной системой относительного большинства. В Америке ее еще называют «системой, по которой победитель получает все». Это наиболее простая и эффективная система. Для победы на выборах кандидату необходимо получить число голосов, которое превышает число голосов у любого из его соперников. Цифра этого превышения может быть любой. Для победы достаточно получить больше на один голос, чем любой другой соперник. Эта система проводится в один тур, потому что всегда кто-нибудь, хоть не намного, но получит больше, чем его конкуренты.
Данная система используется в Великобритании, США, в Индии и вообще в странах англосаксонской правовой системы, связанных, так или иначе, с британской традицией. Эта система весьма универсальна. Она используется как при выборах в одномандатных округах, так и при выборах в коллегиальных органах. Она допускает различные модификации избирательных округов, соперничество как отдельных кандидатов, так и партийных списков. Данная система очень понятная и экономная в применении, потому что проводится в один тур, и в результате всегда избирается полный состав парламента, муниципалитета и т.д.
Хотя практически все варианты мажоритарной системы результативны и просты в понимании и применении, они имеют и существенные недостатки. Прежде всего, одним из самых очевидных недостатков является то, что практически всегда, когда подводятся итоги выборов, оказывается, что кандидат или победившая партия представляют меньшинство избирателей, а голоса, поданные за противников, никак не учитываются и попросту пропадают. Во многих источниках приводится совершенно потрясающий пример диспропорций, которые появляются иногда при применении мажоритарной системы. Так, например, в 1957 году во Франции проводились выборы в Национальное собрание (парламент Франции). Тогда было две ведущих и крупнейших партии: партия Де Голля (ЮНР) и коммунистическая партия. Партия Де Голля, когда были подсчитаны голоса, собрала 3608958 голосов. А ФКП собрала 3882204 голоса, т.е. приблизительно на 300 тысяч больше. Однако, в конечном итоге, (потому что итоги подводились по отдельным округам, а не по стране) ЮНР получила 189 мандатов, а ФКП – всего 10 голосов. При другой, более справедливой системе, ФКП получила бы 83 места, а ЮНР – 82.
Какие же плюсы у мажоритарной системы, помимо ее результативности и простоты? Дело в том, что при мажоритарной системе в парламенте всегда образуются достаточно крупные фракции, которые обеспечивают большую стабильность страны. При ней легче образовывать правительства в парламентарных республиках или монархиях. Иначе говоря, мажоритарная система лучше обеспечивает необходимую для любого государства стабильность и управляемость. Кстати говоря, во Франции такая необходимость была осознана всеми политическими силами, и после результатов выборов 1958 года все политические партии стали заключать избирательные соглашения, в соответствии с которыми появились избирательные блоки, выдвигавшие на второй тур кандидата той партии, за которую было подано большее число голосов. Данные избирательные соглашения позволили в значительной степени смягчить несправедливость этой избирательной системы.
В любом случае, применение любой мажоритарной системы приводит к тому, что количество мест, полученное той или иной партией в парламенте, не соответствуют числу полученных этой партией по стране голосов избирателей. При мажоритарных системах для партии важно победить в возможно большем числе округов, хотя бы с минимальным перевесом в каждом округе. Большой перевес, получаемый в каждом округе, не имеет смысла. Главное – добиться хотя бы минимального большинства в наибольшем количестве избирательных округов.
В абсолютном большинстве случаев при мажоритарной избирательной системе выборы проводятся по одномандатным (униноминальным) округам. При этом, по законодательству ряда стран, если в округе был выдвинут только один кандидат или остался только один кандидат, то голосование вообще не проводится. Единственный кандидат автоматически становится депутатом.
Референдумы и плебисциты
Вопрос о референдуме затрагивался нами ранее в главе 7 в связи с конституционным референдумом, т.е. голосованием избирателей по проектам конституции. Однако референдумы, конечно, проводятся не только по этому поводу. Термин «референдум» происходит от латинского слова «referendum», которое переводится как «то, что должно быть сообщено». Референдум – такая форма демократии, сутью которой является голосование граждан по какому–то важному конкретному вопросу либо за принятие или отмену законопроекта путем всенародного голосования.
Референдум отличается от выборов тем, что на выборах граждане выбирают депутатов либо должностных лиц, а во время референдума граждане выступают как законодатели либо как должностные лица, которые принимают решения. Именно поэтому референдум считается важнейшей и наиболее известной формой непосредственной демократии.
Однако, в отличие от выборов, референдум не является повсеместно распространенным институтом. Существуют страны с подлинно демократическим режимом (например, Голландия), где референдум никогда не проводился. Кстати говоря, общенациональные референдумы никогда не проводились и не будут проводиться в США, т.к. федеральное законодательство этой страны не предусматривает возможность их проведения. В некоторых странах они проводились лишь один или два раза за всю историю, например, в Великобритании или Бельгии. В той же Великобритании, хотя они там проводились, до сих пор обсуждается вопрос, целесообразно ли проводить референдумы в стране, где существует парламентская демократия.
С другой стороны, есть примеры, когда референдумы инициировались в странах с тоталитарными режимами. Там они проводились с целью прикрытия этого тоталитаризма. Например, в гитлеровской Германии было три «всенародных» референдума: в ноябре 1933 года по вопросу выхода из Лиги Наций, в августе 1934 по вопросу совмещения поста президента с постом фюрера – рейхсканцлера, а в апреле 1938 года – о присоединении Австрии к Германии.
Обычно принято считать, что родиной референдумов является Швейцария. Однако некоторые источники указывают, что плебисциты, которые проводил император Франции Луи Наполеон в 1851 и 1852 годах, и были, скорее всего, первыми референдумами. Однако Швейцария называется не зря. Это страна, где референдумы проводились и проводятся чаще всего.
Конституционная теория разработала достаточно много классификаций и определений референдума и близкого к нему понятия – плебисцита.
Прежде всего, референдумы разделяются на общенациональные, региональные и местные. К общенациональным относятся референдумы, которые проводятся в масштабах всей страны. Региональные референдумы, хотя этот термин применяется не так уж часто, охватывает население крупного района или региона страны. Под региональным референдумом иногда понимается референдум, проводимый в отдельном штате США. Местными референдумами принято считать референдумы, проводимые, скажем, в масштабах города или какой–то сравнительно небольшой административно–территориальной единицы.
Практически общепринятым является деление референдумов на конституционные и законодательные. Предметом конституционного референдума является либо проект новой конституции, либо поправки к конституции. Название референдума говорит о том, чему посвящен референдум. Законодательный референдум предполагает утверждение законов.
Кстати говоря, законодательные референдумы, в свою очередь, делятся на две группы: дозаконодательные референдумы и послезаконодательные. Дозаконодательные референдумы означают то, что на обсуждение граждан выносится проект закона, который еще не утверждался парламентом, а послезаконодательные – это народ утверждает уже принятый парламентом закон, придавая ему более высокую степень легитимности.
В связи с этим следует упомянуть другую классификацию – деление референдумов на консультативные и, хотя этот термин практически не встречается, но подразумевается, – императивные референдумы.
Консультативные референдумы проводятся для выяснения воли граждан при решении важных вопросов, их общего настроения. Консультативный референдум проводится тогда, когда нужно выяснить настроение людей, и государственные органы жестко не связаны этой волей, хотя референдум обладает значительным моральным весом. Государственные власти в демократических государствах обычно учитывают результаты такого референдума. Например, Норвегия проводила консультативный референдум о вступлении в Европейское Экономическое Сообщество в 1972 году, и, когда граждане высказались против, это вступление не состоялось. Такого же типа референдум проводился в Швейцарии. Граждане сказали «нет» идее вступления в ООН, и Швейцария до сих пор не является членом ООН.
Если проведение референдума связано с принятием закона (с утверждением народом закона), то ранее названные дозаконодательные референдумы обычно являются консультативными (если выясняется мнение граждан), а парламент потом окончательно принимает решение. Если это послезаконодательные референдумы, то народ ратифицирует (утверждает) принятые парламентом законы. Такой ратифицирующий характер референдума чаще распространен, он является более привычной практикой за рубежом, чем дозаконодательные референдумы.
Теория референдумов знает деление референдумов на обязательные и факультативные. Иногда слово «обязательные» применяется в смысле императивного референдума, в смысле обязательности принятых на нем решений. Но понятия «обязательный» и «факультативный» референдумы означают нечто иное. Обязательный референдум – такой референдум, проведение которого предусмотрено конституцией или иным законодательством, т.е. проведение их обязательно. Например, в Швейцарии любая поправка к конституции обязана выноситься на решение референдума. В Японии проект поправки конституции после одобрения обеими палатами парламента тоже обязательно должен быть вынесен на референдум.
Факультативный референдум означает, что проведение референдума может быть, может и не быть. Решение этого вопроса зависит либо от воли парламента, либо от воли правительства, либо от воли главы государства.
Кстати говоря, консультативные референдумы встречаются не очень часто, но предусмотрены конституциями Швеции и Испании. В большинстве случаев референдумы являются императивными (их еще иногда называют решающими), когда на них утверждаются какие–то законы.
В теории известно деление референдумов на утверждающие и отклоняющие. Утверждающие референдумы проводятся в связи с принятием закона либо решением важного вопроса. Отклоняющие референдумы проводятся тогда, когда правительство заинтересовано в отмене какого–то закона либо правила, и не уверено, что парламент пойдет на эту отмену. Таким образом, народ выступает арбитром в этом споре или при решении этой проблемы. Такие отклоняющие референдумы достаточно часто проводились в Италии. Например, в 1974 году был поставлен вопрос об отмене Закона о разводе. Затем в 1978 году состоялось сразу два референдума (они проводились в два дня). На первом решался вопрос об отмене Закона о финансировании государством политических партий, на втором об отмене Закона о поддержании общественного порядка. Третий случай отклоняющих референдумов состоялся в Италии в 1981 году, на котором было за два дня проведено сразу несколько референдумов об отмене четырех законов: Закон о поддержании общественного порядка, Закон о пожизненном заключении, Закон о разрешении ношения оружия и самого нашумевшего закона (этот вопрос широко обсуждался общественностью и прессой) – Закона о разрешении абортов. Кстати говоря, за отмену этого закона проголосовало только 11,5% избирателей, а «нет» отмене этого закона сказали 88,5%. Другими словами, все четыре закона, которые правительство предлагало отменить, были поддержаны избирателями, и продолжают действовать.
Как известно, Италия – католическая страна, где есть строгие религиозные догматы, связанные и с разводами, и с абортами, поэтому правительство и парламент, не желая ссориться с католической церковью, спорные и щекотливые вопросы предпочитало ставить на разрешение народа.
Существуют иные варианты классификации референдумов. Например, помимо названных нами, называют еще референдумы международно-правовые и административные. К международно-правовым референдумам относят референдумы, где решаются вопросы, связанные с международным статусом или отношениям с другими государствами. Например, к международно-правовым референдумам относили референдумы по вступлению в ЕЭС, референдум о вступлении Испании в НАТО, на референдум выносился Маастрихский договор во Франции, Дании и Ирландии.
К административным референдумам относят такие референдумы, на которых ставятся вопросы государственно-управленческих проблем. Например, об изменении административно–территориального деления или границ между субъектами федерации, поскольку это не международное право, а внутригосударственное. В качестве примера такого административного референдума приводят референдум 1988 г. в Швейцарии об ограничении численности иностранцев, которым разрешается постоянно проживать в стране. В 1989 году на Филиппинах проводился референдум о предоставлении автономии южным провинциям. На наш взгляд, термин «административный референдум» носит несколько спорный характер. Нам представляется, что удачнее делить референдумы на законодательные, конституционные и референдумы, на которых решаются важные вопросы жизни граждан, потому что к этим важным вопросам могут относиться и границы административно-территориального деления, и численность иностранцев, и вопрос о разрешении разводов и т.д. То есть, любая важная проблема, если это не проект закона, а прямо поставленный вопрос. Словосочетание «административный референдум» как бы уменьшает значимость вопросов и непонятно большинству граждан.
Решение важных вопросов выносится на референдум для того, чтобы граждане сами определились, чего они хотят, чтобы не было претензий к законодательным органам либо органам управления, чтобы граждане оценили моральные аспекты проблемы и направили в дальнейшем законодателей по нужному пути. На такие референдумы выносятся, к примеру, вопросы и об альтернативной воинской службе, об употреблении алкогольных напитков. В Швеции в 1955 году проводился референдум о переходе с левостороннего движения автомобильного транспорта на правостороннее.
Как соотносятся понятия «плебисцит» и «референдум»? По этому поводу написано много. Это объясняется тем, что в разных странах законодательство по–разному подходит к этим институтам. «Плебисцит» – от греческого слова «plebs», но в латинизированном виде «plebiscitum» переводится, как «решение народа». В литературе справедливо отмечается, что с юридической точки зрения разницы между плебисцитом и референдумом нет. Однако законодательство некоторых стран некую разницу усматривает. Например, в бразильской конституции 1988 года применяются оба понятия – референдум и плебисцит. Предметы плебисцита там перечислены, т.е. те вопросы, которые ставятся на решение народа, а предмет референдума не определяется. Таким образом, можно полагать, что референдум – это форма голосования, которая носит консультативный характер, а плебисцит, очевидно, носит императивный или решающий характер. В некоторых странах применяется только термин «референдум» (Италия, Испания), а в некоторых – только «плебисцит» (Коста-Рика, Чили и др.).
Немецкие авторы под термином «плебисцит» понимают вообще все виды голосования, включая и выборы. А французы под плебисцитом понимают голосование, при помощи которого граждане выражают одобрение или неодобрение главе государства и проводимой им политике. Поэтому во французских источниках встречается термин «референдум плебисцитарного характера». Такие референдумы проводил президент Франции генерал Де Голль.
Встречается точка зрения, согласно которой, плебисцит – это референдум по очень важному вопросу, который носит судьбоносный характер для страны.
Мы полагаем, что плебисцит – это референдум по вопросу политической судьбы территории, на которой живут граждане, т.е. это вопросы, связанные с международно-правовыми последствиями. В этом смысле термин «плебисцит» применялся в 1957 году, когда проводился референдум в Саарской области, после чего Саар перешел из Франции в состав Германии.
Вот такие народные голосования, в результате которых меняется государственная принадлежность определенных территорий, нам кажется, и следует называть плебисцитами.
Референдумы могут классифицироваться по субъектам, по инициаторам их проведения. Поэтому инициатива может быть парламентская, правительственная, президентская и народная. Поэтому референдумы также классифицируются в зависимости и от этого. В некоторых случаях парламент объявляет референдум и назначает его дату, например, в Венгрии. В Болгарии Народное Собрание (парламент) принимает решение о проведении референдума, а президент определяет дату его проведения, когда решение уже принято. В некоторых случаях, если граждане собрали необходимое число подписей, то референдум назначается главой государства – президентом (такой порядок установлен в Словакии). Если 350 тысяч граждан Словакии соберут подписи, то референдум назначается, и дата называется президентом.
Право участвовать в референдуме обычно имеют все граждане, обладающие избирательным правом. Голосование на референдуме всегда тайное, и порядок аналогичен выборам.
Важным вопросом называется вопрос о, так называемой, «формуле референдума», то есть о тех проблемах, которые ставятся на решение народом. Есть несколько вариантов постановки вопросов, определения формулы референдума. Бывает вариант, когда гражданин получает бюллетень с вопросом, на который он должен ответить «да» или «нет». Вторая разновидность ответа на вопрос (которая чаще встречается) это «народный выбор» – т.е. избирателю предоставляются варианты решения. Он должен выбрать один из двух или более вариантов решения и отметить выбираемый им вариант каким–то знаком. В большинстве случаев бюллетень будет действителен тогда, когда лишь один из альтернативных ответов отмечен. Если больше одного, то бюллетень считается недействительным. Хотя, в некоторых странах допускается положительный ответ на два или даже все варианты, потом подсчитывается, на какой из вариантов было дано больше положительных ответов.
Согласно швейцарской конституции (ст.121, 121–б), если поправки к конституции выдвинут избиратели (100 тысяч избирателей соберут подписи), и одновременно свой проект предложит федеральное собрание, то избирателям будет предложено три вопроса: предпочитает ли он проект, предложенный гражданами, предпочитает ли он проект, предложенный парламентом, а третий вопрос более своеобразный – какой из двух проектов вступит в силу, если оба проекта получат поддержку на референдуме.
Вообще, корректная постановка вопроса на референдуме имеет очень важное значение, потому что умело поставленный вопрос зачастую предполагает в абсолютном большинстве случае и ответ на него.
На референдум может быть поставлен один вопрос, например: «Вступать в экономическое сообщество или не вступать». Может быть одновременно и несколько вопросов. Законодательство разных стран по–разному решает проблему, как избиратели должны отвечать в том случае, когда им задается несколько вопросов. Например, согласно итальянскому законодательству, если в один день проводится сразу несколько референдумов или избирателю задается несколько вопросов, то они печатаются на отдельных бюллетенях или даже на бумаге разного цвета. Австрийский закон, наоборот, предписывает все вопросы печатать на одном бюллетене и такой бюллетень может быть увеличенного размера, чтобы все вопросы поместились на данной бумаге, а вопросы нумеруются порядковыми цифрами. По данной проблеме могут быть разные правила, установленные в той или иной стране.
Консультативные референдумы широко используются в скандинавских странах. Например, в Швеции, хотя там референдумы проводятся реже, чем в Швейцарии, проводились достаточно интересные консультативные референдумы. Например, в отношении запрета спиртных напитков в 1992 году. Были консультативные референдумы о проектах изменения пенсионного обеспечения в 1957 году. Был важный референдум об использовании ядерной энергии в 1980 году, на этом референдуме шведские граждане вообще отклонили идею постройки атомных электростанций в Швеции.
ИЗБИРАТЕЛЬНОЕ ПРАВО. РЕФЕРЕНДУМЫ И ПЛЕБИСЦИТЫ
Дата: 2019-12-22, просмотров: 224.