Анализируя тенденции последних лет, можно уверенно говорить о зарождении и активном развитии в России отрасли по связям с органами государственной власти, которую в международных корпоративных отношениях принято называть Government Relations (GR). Именно в последнее время этот вид деятельности начал приобретать профессиональный, цивилизованный характер. Специалисты выделяют ряд факторов, способствующих этому.

Первый. Повышение роли государства и государственных акторов в экономике России. Эта тенденция заключалась в активной деятельности государственных компаний по приобретению частных активов («ЮКОС», «Сибнефть», «СИБУР», «Русснефть»), созданием государственных корпораций, получивших значительные бюджетные и административные преференции и т.д. Указанное поставило в прямую зависимость успешное развитие любой крупной компании и то, насколько эффективно будут выстроены ее отношения с органами государственной власти.

Второй. Кризис политического PR в России. Во время второго президентского срока Владимира Путина существенно изменилась избирательная система страны: была введена пропорциональная система выборов депутатов Государственной Думы, а губернаторы стали избираться законодательным собранием регионов по представлению президента. Указанные обстоятельства привели к резкому сокращению капитализации отрасли политического и избирательного консультирования. Политконсалтинговые компании, лишенные выборных бюджетов, но имеющие прочные связи в политических кругах, все чаще стали заявлять о своей переориентации из PR в GR консультирование.

Третий. Формирование профессиональных департаментов по связям с органами государственной власти в российских корпорациях. В авангарде формирования такого рода профессиональных структур - отрасли с повышенной государственной регуляторикой - ТЭК и металлургия, а также те, где в значительной мере присутствует международный капитал - пивная, табачная и телекоммуникационные отрасли.

Четвертый. Приход в Россию международных лоббистских фирм. За последние годы все большее количество крупных американских и европейских лоббистских фирм (Cassidy & Associates, The PBN Company, Mmd и др.) приходит в Россию. Этот приход обусловлен потребностью крупных международных корпораций, ведущих бизнес в России, в получении понятных им консультационных услуг по взаимодействию с российскими органами государственной власти. Имея многолетний опыт работы с органами власти в США и Европе, разработанную инфраструктуру взаимоотношений с корпоративными структурами, указанные лоббистские компании оказывают благотворное влияние на развитие отрасли GR в России, профессионализируя рынок.

Пятый. Образование в ведущих российских ассоциациях специализированных комитетов по связям с органами государственной власти. Положительное влияние на развитие отрасли оказало появление GR-комитетов в Российской Ассоциации по связям с общественностью и в Ассоциации менеджеров России, которые объединили специалистов отрасли, заинтересованных в профессионализации GR в России.

По данным исследовательского центра портала SuperJob.ru возрастной диапазон наиболее востребованных рынком труда GR-менеджеров - 23-35 лет. Специалисты в возрасте до 30 лет составляют около 84% от общего числа менеджеров; в возрасте от 30 до 40 лет - 15%. Женщины составляют около 42% GR-менеджеров. Около трети GR-менеджеров владеют английским языком на разговорном уровне. Уровень компенсации вице-президента по GR крупной компании составляет около 500 тыс. рублей в месяц. Начальник департамента по GR в среднем получает в России около 200 тыс. рублей в месяц. Менеджер – около 75 тыс. рублей. Ко всему этому также прилагается социальный пакет, предлагаемый компанией.

В сферу компетенции специалиста по GR обычно входят следующие функции:

•   реализация в органах государственной власти ключевых корпоративных и/или отраслевых задач;

•   предотвращение и урегулирование нежелательных для компании (отраслевого союза) ситуаций, возникающих в результате действия властей и осуществление мероприятий по их предотвращению;

•   формирование позитивного имиджа компании (отраслевого союза) в органах государственной власти;

•   взаимодействия с другими институциональными субъектами воздействия (отраслевыми союзами и ассоциациями);

•   обеспечение конструктивных отношений с другими отраслевыми субъектами экономических отношений;

•   координация деятельности других подразделений компании и оказание им содействия при взаимодействии с органами государственной власти.

В современной мировой практике GR-подразделения обычно создаются тогда, когда ежегодные инвестиции компании в экономику страны превышают 60 млн. долларов США. Если мы возьмем рейтинг самых дорогих компаний России журнала «Финанс» от 27 апреля 2008 года, то окажется, что из первой десятки лишь одна компания не имеет GR-подразделения, в двадцатке их уже две, в тридцатке – пять, а среди первых пятидесяти – пятнадцать. Таким образом, можно выделить прямую зависимость между капитализацией компании и наличием у нее GR-подразделения.

Как правило, специализированное GR-подразделение носит название «Департамент по отношениям с органами власти» или «Департамент по внешним связям». Впрочем, в некоторых компаниях, ввиду неразвитости сферы GR, специалисты по связям с органами государственной власти работают в составе других департаментов (по корпоративным отношениям, PR).

Низкую долю компаний, имеющих GR-подразделения, демонстрируют банковская[1], строительная[2] и медийная[3] отрасли. Не чувствуют особой необходимости в GR-департаментах компании, сосредоточившие свою производственную деятельность в небольшом числе регионов[4]. Пока не обзавелось собственными подразделениями по связям с органами государственной власти подавляющее большинство недавно выделенных из РАО «ЕЭС России» различных ОГК и ТГК. Напротив, большое число компаний с GR-подразделениями встречается в нефтегазовой, металлургической и телекоммуникационной отраслях.

Наиболее массивные и разветвленные GR-подразделения имеют международные компании, переносящие в Россию западный опыт лоббирования интересов, и российские государственные монополии, контактирующие со множеством региональных властей и попросту имеющие «раздутый» штат.

В то же время, наличие крупных подразделений не предопределяет крупные расходы компании на лоббирование своих интересов. Информация об объемах и структуре бюджетов GR-департаментов компаний является конфиденциальной. Эти бюджеты в основном состоят из фонда заработной платы, командировочных и представительских расходов, а также расходов по относительно небольшим («прозрачным») договорам подряда (как правило, на информационно-аналитическое обеспечение и др.) Для финансирования масштабных лоббистских акций, связанных с большими расходами, в рамках спецпроектов, утверждаемых высшим руководством, наиболее часто используются подставные фирмы и лица, формально не связанные с корпорацией. Поэтому приводимые оценочные данные о бюджетах GR-подразделений различных корпораций не отражают их активность по формированию связей с органами государственной власти. Тем не менее, мы считаем, что оценки собственных бюджетов GR -подразделений наряду с инсайдерскими данными о количестве занятых специалистов позволяют судить об открытой составляющей данной работы.

В состав департамента по работе с органами государственной власти нефтяной компании «Роснефть», входят два управления: по работе с федеральными и региональными органами власти. Руководит этой структурой Александр Никулин. Годовой бюджет департамента составляет около 84 млн. рублей.

В РАО «ЕЭС России» в состав департамента по работе с органами власти и общественными организациями, руководимого Радионом Кимом, в начале 2008 года входило около пятидесяти человек. Сейчас, в связи с ликвидацией компании, число сотрудников этого департамента стремительно сжимается.

В «Газпроме» джиаром занимается департамент по работе с регионами РФ, возглавляемый Виктором Илюшиным (25 человек, структурно разделены на четыре подразделения, основное направление активности, обеспечивающее интересы монополии, – газификация регионов) и управление по работе с Федеральным собранием РФ, возглавляемое Фанузой Арслановой (12 человек). Годовой бюджет GR-подразделений «Газпрома» составляет около 93 млн. рублей.

В ОАО «РЖД» в состав департамента по взаимодействию с федеральными и региональными органами власти под руководством Виктора Ребца входит 33 человека. По 5 человек входят в отдел по связям с исполнительной властью, отдел по связям с законодательной властью, отдел по взаимодействию с бизнес сообществами и аналитический отдел. В отделе по работе с субъектами федерации состоят 7 человек, а в отделе методологии и организационной работы – оставшиеся 6 человек. Годовой бюджет департамента составляет около 80 млн. рублей.

В «Базовом Элементе» в состав управления по корпоративным отношениям входят всего 4 человека, подчиненные заместителю генерального директора компании по взаимодействию с государственными и общественными организациями Олегу Мозгунову. Зато в GR-департаменте «Русала» состоит около 80 человек, а его годовой бюджет превышает 165 млн. рублей.

Деятельностью по связям с органами государственной власти в «ЛУКОЙЛе» отвечает начальник департамента общественных связей Александр Василенко. Управление ведет также вопросы PR. Василенко – бывший кадровый военный, в «ЛУКОЙЛе» работает давно (наиболее раннее упоминание его в СМИ как главы управления информации «ЛУКОЙЛа» – март 1994 г.). Он действительный член РАЕН, доктор политических наук. Структурным подразделением департамента, занимающимся GR, является отдел по связям с государственными и региональными органами управления, возглавляемый Максимом Тарарашкиным, и состоящий из 20 человек. По поступившей информации, его годовой бюджет составляет около 67 млн. рублей. В системе GR «ЛУКОЙЛа» большую роль играет депутат Госдумы Валерий Прозоровский. До избрания в 2003 г. в Госдуму Прозоровский работал в «ЛУКОЙЛе» - начальником отдела по работе с госорганами и средствами массовой информации, заместителем начальника Управления общественных связей, заместителем начальника департамента общественных связей. Необходимо подчеркнуть важнейшую роль, которую в GR «ЛУКОЙЛа» играет его первый руководитель – Вагит Алекперов. В «ЛУКОЙЛе» по-разному подходят к регионам. В отношении стратегических регионов используется принцип «губернатор – лучший джиарщик». Поэтому «ЛУКОЙЛ» имеет традиционно сильное влияние на губернатора ХМАО Александра Филипенко, главу Коми Владимира Торлопова. Губернатор Волгоградской области Николай Максюта может в определенном смысле считаться ставленниками «ЛУКОЙЛа». В регионах, где «ЛУКОЙЛ» не имеет прямых интересов, он осуществляет GR через сеть облнефтепродуктов и собственную распределительную сеть «ЛУКОЙЛ». Кроме того, «ЛУКОЙЛ» стремится проводить своих депутатов влияния в региональные законодательные собрания.

В качестве примера зарубежной компании с разветвленной структурой GR-подразделений, можно привести British American Tobacco[5]. Деятельностью по связям с органами государственной власти в компании занимаются советник управляющего директора «БАТ Россия», член Совета директоров «БАТ-Ява» и «БАТ-СТФ» Владимир Аксенов и директор по корпоративным отношениям «Бритиш Американ Тобакко Россия» Александр Лютый. Управлению по корпоративным отношениям подчинен ряд отделов. Отдел по связям с органами государственной власти (Government Relations Department) отвечает за выстраивание отношений со всеми ветвями государственной и муниципальной власти. Институциональная структура отдела включает в себя секцию по связям с Федеральным Собранием РФ; секцию по связям с регулирующими (контролирующими) органами власти, секцию по региональной политике (взаимодействие с региональными исполнительными и представительными органами государственной власти, муниципальными образованиями, территориальными подразделениями федеральных министерств и ведомств); секцию по противодействию распространению нелегальной продукции и контрафакта (intellectual property protection); секцию по взаимодействию с конкурентами, отраслевыми сообществами и общероссийскими бизнес-ассоциациями (industry relations). Численность Управления по корпоративным отношениям составляет около 30 человек, годовой бюджет – около 80 млн. рублей.

Незначительные по численности GR-департаменты имеют телекоммуникационные компании. Так, в холдинговой компании «Алтимо»[6] деятельностью по связям с органами государственной власти занимаются вице-президент по внешним связям компании Кирилл Бабаев и персонально подчиненные ему 2 человека. Годовой оборот этого GR-подразделения составляет около 10 млн. рублей. Деятельностью по связям с органами государственной власти в «Вымпелкоме»[7] занимается директор по обеспечению операторской деятельности Марина Аллагулова и 10 человек, находящихся в ее непосредственном подчинении. Годовой оборот этого подразделения также составляет около 32 млн. рублей.

GR-департаменты пивоваренных компаний также не отличаются большой численностью. Так, деятельностью по связям с органами государственной власти в компании «Балтика»[8] занимается менеджер по работе с органами государственной власти Дмитрий Урлупов, входящий в состав департамента по корпоративным вопросам. Руководит этим департаментом Даниил Бриман.

В «ЕвроХиме», специализирующемся на производстве азотных, фосфорных и сложных удобрений, деятельностью по связям с органами государственной власти в компании занимаются вице-президент Антон Колобанов. В подчиненном ему департаменте стратегических проектов работают 4 человека. Годовой бюджет департамента – около 17 млн. рублей.

В Юниаструм Банке деятельностью по связям с органами государственной власти в компании занимается главный менеджер по работе с органами государственной власти Маргарита Курбанова и персонально подчиненные ей 2 человека. Годовой бюджет – около 12 млн. рублей.

На Новолипецком металлургическом комбинате[9] (НЛМК) деятельностью по связям с органами государственной власти занимается заместитель генерального директора Антон Базулев. В подчиненном ему департаменте по внешним связям работают 4 человека. Годовой бюджет департамента составляет около 15 млн. рублей.

В ОАО «Северсталь» GR осуществляется непосредственно первым руководителем Алексеем Мордашовым. «Опорный» депутат Госдумы – Георгий Шевцов, выходец из Череповца, чья карьера целиком связана с «Северсталью» (последняя должность на предприятии - директор социально-бытового комплекса ОАО «Северсталь»). Свой региональный GR «Северсталь» концентрирует на Вологодской области, у Мордашова деловые отношения с губернатором Вячеславом Позгалевым. Организация выборов лояльного мэра Череповца – также привилегия «Северстали». В других регионах Мордашов и Шевцов также достигли определенных успехов: при помощи полпреда Кириенко они сумели оттеснить от Заволжского машиностроительного завода Олега Дерипаску. Развивая свои позиции в Ульяновской области, «Северсталь» поддержала на выборах губернатора Сергея Морозова. В Карелии они через посредничество Позгалева оказали услуги Сергею Катанандову (сейчас уже можно констатировать наличие с Катанандовым прямых связей), что способствовало установлению контроля «Северстали» над ОАО «Карельский окатыш». В обмен на поддержку Владимира Торлопова в Коми «Северсталь» получила контроль над шахтой «Варгашорская». Пожалуй, единственное место, где Мордашов и Шевцов пока терпят поражение – Кузбасс. Им не удалось наладить контакты с губернатором Аманом Тулеевым. Видимо, это результат контр-GR, применяемого лоббистом «Евразхолдинга» Отари Аршбой.

Перед тем, как перейти к анализу современных способов выстраивания отношений корпораций с органами государственной власти, сделаем важное замечание.

Полная картина в понимании GR возникает только тогда, когда мы рассматриваем коммуникативные аспекты государственного управления и PR как его неотъемлемую функцию.

Становится понятно, что второй, не менее значимой стороной GR является PR органов государственной власти по нисходящей коммуникации с различными группами общественности и институтами гражданского общества. Органам государственной власти часто нужна поддержка бизнеса в реализации своих инициатив[10]. На Западе большую часть GR-коммуникаций берут на себя ассоциации производителей различных товаров и услуг, общественные объединения, союзы потребителей, политические партии и т.д. В России такая форма взаимодействия пока неразвита, что вынуждает компании и органы государственной власти выходить друг на друга напрямую, часто подстегивая тем самым развитие коррупции в стране.

Можно выделить несколько наиболее эффективных и часто используемых в России способов выстраивания отношений с властями. Наиболее часто используется установление и поддержание прямых личных контактов. Если же прямых личных связей нужного уровня пока нет, можно воспользоваться общественным каналом и вступить в отраслевой союз, ассоциацию или фонд (а еще лучше создать такую структуру самому).

Прямые формы лоббистской деятельности, подразумевающие наличие непосредственного контакта группы влияния с «точкой доступа», имеют различные формы: воздействие через предоставление экспертной информации институтам власти, участие бизнесменов в заседаниях комитетов и комиссий при парламенте и исполнительных ведомствах, разработку готовых законопроектов и их дальнейшее продвижение.

Предоставление экспертной информации является самым распространенным открытым способом лоббизма. Большая часть законопроектов или готовящихся решений в органах исполнительной власти требует специальных знаний, а аналитические службы при органах власти зачастую неспособны представить исчерпывающую информацию по существу рассматриваемого вопроса.

Отделы по связям с органами государственной власти имеют в своем штате квалифицированных экспертов, которые готовят более грамотные и аргументированные доклады по интересующим вопросам, нежели аналитические службы при органах власти. Нередко сами работники органов власти обращаются в соответствующие отделы корпораций за помощью в подготовке документов. Такая помощь всегда осуществляется, а работники корпорации не только устанавливают тесный личный контакт, но и всегда располагают полной информацией о готовящихся документах.

Экспертная информация может предоставляться депутатам и чиновникам не только в ходе личного общения, но и на заседаниях комитетов и комиссий, куда бизнесменов приглашают в качестве экспертов, а также на парламентских слушаниях.

Необходимо отметить, что ввиду неразвитости профессионального GR, в этой области пока еще сохраняется общая тенденция – независимо от наличия или отсутствия специальных служб GR, бюджетов на осуществление этой деятельности главным и наиболее эффективным «джиарщиком» организации остается ее первый руководитель.

Часто для формирования связей с органами государственной власти используются различные фирмы, специализирующиеся на политическом консалтинге, предоставлении юридических услуг, а также услуг PR и GR. Все эти фирмы можно объединить одним названием - лоббистские конторы. Фирмы, по своей сути занимающиеся лоббизмом, могут быть как достаточно крупными и известными, так и небольшими по числу сотрудников и известными лишь в узких кругах. Так же, как в отделах по связям с органами власти, в лоббистских конторах работают выходцы из государственных структур. С одной стороны - уходящие в отставку чиновники создают собственные лоббистские конторы. С другой стороны - уже существующие конторы приглашают к себе на постоянную работу либо привлекают в качестве экспертов бывших чиновников или депутатов.

Структура механизма лоббистской деятельности не исчерпывается прямыми открытыми и неформальными способами воздействия. Важную и неотъемлемую часть этого механизма занимают непрямые формы лоббизма, которые подразумевают организацию групп влияния внутри самих органов власти. Специфическими формами российского GR являются также социальная ответственность бизнеса, добровольная социальная отчетность, спонсорство и благотворительность.

Можно выделить ряд специфических особенностей, которые характерны для механизма лоббистской деятельности в стране.

Отсутствие детально разработанного законодательства по целому ряду жизненно важных для российского бизнеса вопросов приводит к тому, что зачастую деятельность компаний опирается на постановления правительства, которые активно лоббируются группами давления. Лидирующие позиции в системе представительства интересов занимает крупное предпринимательство.

Другая особенность, о которой говорилось выше, - остающаяся исключительно высокой в области GR роль первых лиц – руководителей предприятий и компаний. Это связано как с важностью данного направления работ, так и с неразвитостью системы подготовки квалифицированного топ-менеджмента в области GR.

Третья особенность современного российского GR – наличие у крупных компаний «опорного» депутата (или группы депутатов) в Госдуме. Нередко это бывший работник компании, якобы бросивший бизнес и ушедший в политику.

Четвертая особенность - столичные офисы компаний, как правило, осуществляют GR на федеральном уровне, решение задач GR регионального уровня перекладывается на дочерние структуры в регионах.

Пятая особенность – отсутствие прозрачных бюджетов. Официальные бюджеты GR компании обычно весьма малы, они покрывают только прямые затраты (зарплата, представительство и так далее). Неформальные бюджеты GR, превосходящие официальные во много раз, реализуются через увеличение общих затрат компании, то есть договоры на услуги GR заключаются от имени всей организации, причем почти всегда в скрытой форме.

Эффективность работы корпоративных GR-подразделений сегодня, в целом, невысока. Их отличают неинституциональный подход и ориентированность исключительно на фактор личных связей. Налицо и неорганизованность лоббистов ассоциацией, их слияние с крупными корпоративными лоббистами, нечеткое понимание естественных отраслевых интересов. «Низовые» группы защиты общественных интересов - потребительские, экологические, коммунальные - у нас откровенно слабы, а на Западе они составляют основу лоббистской деятельности. Слабы с точки зрения лоббизма и профсоюзы.

Важнейшие «точки доступа»

Подготавливая лоббистские кампании, крупные компании, прежде всего, ориентируются на поставленную цель. Она определяет стратегию дальнейших действий, в том числе и «точки доступа» – конкретных чиновников и структурные подразделения профильных органов власти, с которыми предполагается вести диалог. Выбор соответствующей «точки доступа» определяется как предметом лоббирования, так и компетенцией и кругом полномочий того или иного органа государственной власти.

Формально ключевым объектом воздействия лоббистов должна являться Государственная Дума. Это площадка, на которой специалисты по GR могут легально через механизмы парламентских слушаний, общественных обсуждений в комитетах и т.д. продвигать свои интересы. Она обладает наиболее широким и открытым спектром возможностей для представительства интересов по сравнению с другими органами государственной власти. Поэтому профессиональные лоббисты должны уделять особое внимание Госдуме.

Следует учитывать то обстоятельство, что законы как конечные результаты процесса принятия политических решений могут в корне поменять правила игры в той или иной отрасли экономики, что отличает данные нормативно-правовые акты от постановлений Правительства, лишь регулирующих частные случаи. Поэтому процесс принятия федеральных законов, направленных на изменение существующих правил игры в той или иной сфере экономики, часто является объектом давления целого ряда лоббистов. Последнее, как правило, обусловлено «ценой вопроса», нередко исчисляемой в миллиардах долларов.

Однако с получением абсолютного парламентского большинства «Единой Россией» принципиальные вопросы стали решаться в администрации Президента России (АП) и профильных министерствах. Парламент сейчас обеспечивает должное законодательное оформление принятых решений, имея возможность вносить в них лишь незначительные изменения. Многие крупные компании используют представителей в Госдуме лишь как канал получения информации о грядущих изменениях в их отраслях, а для продавливания своих интересов используют GR-подразделения, взаимодействующие с работниками профильных министерств и АП.

За последние годы администрация Президента замкнула на себя большой круг решаемых задач в области политического и экономического развития страны. Среди наиболее влиятельных представителей администрации – ее руководитель Сергей Собянин и заместитель руководителя - помощник Президента РФ Игорь Сечин. Последний лично контролирует доступ к главе государства и составляет график его работы, что делает его позицию уникальной при лоббировании интересов.

Стоит также отметить роль помощника Президента Игоря Шувалова, осуществляющего общее руководство деятельностью Экспертного управления администрации и Полномочных представителей главы государства в Федеральном Собрании: Александра Котенкова, осуществляющего взаимодействие с Советом Федерации, и Александра Косопкина, обеспечивающего представление интересов Президента в нижней палате парламента.

В то же время практически каждое подразделение АП способно в различной степени оказывать влияние на процесс принятий решения за счет «торможения» или «ускорения» его согласования между профильными государственными структурами. Особо заметна в этом роль Секретариата Руководителя администрации Президента, который осуществляет контроль над подготовкой в АП проектов указов и распоряжений главы государства, а также проектов распоряжений его аппарата.

На уровне федеральной исполнительной власти на прохождение законодательной инициативы основное влияние оказывает возглавляемый Сергеем Нарышкиным Аппарат Правительства РФ. Данная структура дает заключения на вносимые в федеральное правительство законопроекты и сама осуществляет законопроектную деятельность. В последнее время, когда активизировалась надзорная и контрольная деятельность природоохранных ведомств, актуальным становится диалог с чиновниками данных органов исполнительной власти. Кроме того, интерес для лоббистов представляет и взаимодействие с сотрудниками секретариатов руководителей соответствующих служб и агентств.

Еще одной «точкой доступа» для лоббистов в структуре Аппарата Правительства РФ является Департамент отраслевого развития, руководство которым осуществляет Ольга Пушкарева. Правовой департамент Правительства (Гарри Минх), наравне с Полномочным представителями Правительства Российской Федерации в Совете Федерации (Андрей Яцкин) и Государственной Думе (Андрей Логинов) оказывают существенное влияние на прохождение законопроектов.

Следует отметить, что все законопроекты федеральных органов исполнительной власти в обязательном порядке согласовываются с министерствами юстиции, финансов, экономического развития и торговли. Конкретно законопроектной деятельностью в Министерстве юстиции занимается Департамент законопроектной деятельности и регистрации ведомственных нормативных актов (директор – Сергей Шумский), в котором профильным для лоббистов подразделением является Отдел координации законопроектной деятельности и взаимодействия с Федеральным Собранием Российской Федерации (руководитель – Андрей Семенов). Взаимодействием с Федеральным Собранием в Минюсте занимается статс-секретарь - заместитель министра юстиции Анатолий Бондар.

В Министерстве экономического развития и торговли законопроектную деятельность курирует глава Департамента правового обеспечения Николай Попов и бывший советник аппарата Комитета Совета Федерации по финансовым рынкам и денежному обращению статс-секретарь – замминистра Анна Попова.

Законопроектную деятельность в Министерстве финансов курирует Директор Правового департамента Надежда Захарова, а взаимодействие с Федеральным Собранием статс-секретарь - заместитель министра финансов Сергей Шаталов.

Разберем стандартную процедуру принятия законодательных актов в современной России подробнее. Еще до инициирования законопроекта профессиональный лоббист должен согласовать свою инициативу с Правительством Российской Федерации, получив его заключение. Субъект права законодательной инициативы направляет разработанный им законопроект на имя председателя Правительства с просьбой предоставить заключение в соответствии с требованием Конституции, а также закона «О Правительстве Российской Федерации».

После поступления законопроекта в Аппарат Правительства, он расписывается в профильный департамент, который уже его направляет в профильные министерства. В какие профильные министерства направляется законопроект, зависит от его специфики. Однако все законопроекты в обязательном порядке согласовываются с Минюстом, с Минфином и с Минэкономразвития. Это три министерства, которые в обязательном порядке должны участвовать в этом процессе и прислать свои заключения.

На согласование законопроектов установлены определенные строки. Согласно ФКЗ «О Правительстве», Правительству дается месяц на подготовку заключения. В соответствии с этим расписываются и сроки согласования с министерствами: в двухдневный срок документ должен уйти из Правительства в министерства, министерства-соисполнители должны в пятнадцатидневный срок дать свои замечания, а головной исполнитель в двадцатидневный срок должен представить в Аппарат Правительства проект заключения.

На данном этапе позиции министерств в отношении законопроекта могут разойтись. Однако регламент Правительства предполагает проведение ряда согласительных процедур. До того как отправить несогласованное заключение обратно в Правительство министерства должны попробовать согласовать свои позиции и отразить это в сопроводительных документах, представив таблицу разногласий. В противном случае неурегулированные разногласия потом уже будут решаться на уровне Аппарата Правительства. После того как проект заключения на законопроект подготовлен, он отправляется обратно в профильный отраслевой департамент аппарата Правительства.

Далее в аппарате Правительства проходит следующая работа: если документ согласован и по нему нет никаких разногласий, профильный департамент направляет его в правовой департамент Аппарата Правительства (глава Г. Минх). Проект заключения может содержать позицию отраслевого департамента, однако, если позиция по законопроекту очевидная, например, все министерства против, этого не происходит. Правовой департамент Аппарата Правительства уже готовит его к заседанию Комиссии Правительства по законодательной деятельности (глава Александр Жуков). На Комиссии проект заключения обсуждается. Если никаких разногласий с проектом заключения нет, Комиссия утверждает позицию Правительства с формулировкой «поддерживается» или «не поддерживается».

Комиссия Правительства по законодательной деятельности состоит из Председателя комиссии А. Жукова, его заместителя Г. Минха, полномочных представителей Правительства в палатах федерального собрания, статс-секретарей федеральных органов исполнительной власти. Заседает Комиссия, как правило, раз в неделю. На Комиссии обсуждается каждый проект заключения или отзыва на законопроект, инициируемый субъектом права законодательной инициативы, обсуждаются все законопроекты, которые стоят на текущую неделю в Государственной Думе и в Совете Федерации, а также возможные поправки к законопроектам.

В неделю через эту комиссию проходит порядка 50-60 законопроектов. Большинство законопроектов проходят очень быстро. Обсуждаются только проблемные законопроекты, где есть разногласия. В таких случаях, проект Заключения, где есть разногласия, предварительно, перед вынесением на заседание Комиссии обсуждается в профильном и правовом департаменте правительства, которые формируют свои позиции. В итоге все эти документы выносятся на заседания Комиссии, где уже принимается решение по существу. Главное слово здесь закреплено за председателем Комиссии. В отдельных случаях, когда есть существенные разногласия, председатель Комиссии назначает отдельное совещание. В первую очередь это касается сложных, специфических законопроектов.

Дальше оформляется заключение Правительства. Одна копия идет в Государственную Думу, другая - субъекту права законодательной инициативы. Позиция Правительства в сегодняшнем законодательном процессе чрезвычайна важна. Законопроект, после заключения Правительства, в Государственную Думу поступает уже с неким клеймом, с которым в дальнейшем все будут считаться. Дальше субъект права законодательной инициативы вносит законопроект, который вместе с заключением Правительства попадает в профильный Комитет, потом идет рассылка через Совет Государственной Думы. К рассмотрению законопроекта в первом чтении Комитет вырабатывает свою позицию.

Все законопроекты после их внесения в Государственную Думу при рассылке попадают в администрацию Президента, и там также вырабатывается позиция. Ключевыми институтами согласований в администрации являются Государственно-правовое управление (ГПУ, руководитель – Лариса Брычева), Экспертное управление (руководитель – Аркадий Дворкович) и Управление по внутренней политике (руководитель – Олег Говорун). ГПУ Президента готовит свое заключение на законопроект. При этом Экспертное Управление также может иметь свою позицию. Значение заключения ГПУ президента очень велико. Можно привести мало примеров, когда законопроекты с отрицательным заключением из ГПУ становились законами.

Управление внутренней политики - основное структурное подразделение администрации Президента, которое осуществляет взаимодействие с Государственной Думой, они обеспечивают деятельность официальных представителей Президента в палатах Федерального Собрания, а также отстаивают позицию ГПУ в Государственной Думе и, прежде всего, на Президиуме фракции «Единая Россия», где определяется, какие на текущей неделе законопроекты поддерживать, а какие нет. На заседании президиума присутствуют члены президиума фракции, представители Комитетов Госдумы, представители Правительства и администрации Президента. Решения на Президиуме фракции принимаются на основании позиции трех групп институционального влияния: ГПУ администрации Президента, Правительства и профильного Комитета Госдумы.

На этом этапе важную роль играет председатель Комитета Госдумы по финансовому рынку Владислав Резник. Он является основным докладчиком по законопроектам на текущую неделю на президиуме фракции «Единая Россия». В качестве заместителя Председателя фракции В. Резник отвечает за законодательство. Он предварительно взаимодействует с правовым управлением аппарата Госдумы и часто озвучивает ее позицию. Чаще всего позиция правового управления Аппарата Госдумы принимается во внимание, когда, например, все три обозначенных выше института воздействия согласны с законопроектом, а правовое управление Аппарата Госдумы нашло какие-то обстоятельства, которые делают дальнейшее прохождение законопроекта затруднительным.

После того как законопроект принят в первом чтении, дальнейшая его судьба и содержание определяется на заседании профильного Комитета. Так как эти заседания проходят в открытом режиме, влияние лоббистов, конечно, заметно. Особенно их роль возрастает в процессе внесения поправок ко второму чтению. Как правило, у законопроектов, в особенности экономической тематики, есть как сторонники, так и оппоненты. Лоббисты привлекают на свою сторону депутатов из профильного комитета, идут дискуссии, затем - голосование.

Однако решающим фактором в принятии того или иного решения в отношении спорного законопроекта является позиция ГПУ, которое готовит заключение Президента на принятый в первом чтении законопроект. Именно это заключение определяет магистральное направление вносимых в дальнейшем поправок. Роль Правительства на данном этапе также значительна, хотя прямого участия в работе комитета Госдумы оно не принимает (в нем работает статс-секретарь или официальный представитель Правительства). Правительство оказывает влияние на законопроект через Комиссию по законодательной деятельности, когда готовятся и обсуждаются поправки, или через президиум фракции «Единая Россия».

По практике последних лет, если лоббируемая поправка не попала в таблицу поправок, рекомендуемых к принятию во втором чтении, найти поддержку у парламентариев на заседании Госдумы крайне сложно. Как видим, на современном этапе развития государственной власти в России уменьшается число центров принятия решений, они становятся более персонифицированными. Основные рычаги принятия политических решений сосредоточены вне стен Государственной Думы. Ключевым органом для крупных компаний является администрация Президента.

Для специалистов по связям с органами государственной власти такая ситуация означает сужение пространства, которое можно использовать для эффективного лоббирования. Это, в свою очередь, существенно увеличивает цену ошибки в выборе стратегии. Современному GR-специалисту перед началом лоббистской кампании, чтобы она не прошла впустую, требуется провести тщательный анализ позиций и настроений людей, принимающих решения в администрации Президента. Учитывая закрытость этой организации, сбор такой информации более дорог по сравнению с Госдумой или даже Правительством.

Однако при грамотно проведенном анализе затраты на проведение самой кампании будут существенно ниже, так как «обрабатывать» придется меньшее число людей, а результаты «обработки» станут более предсказуемыми. Поэтому в последние годы четко прослеживается тенденция появления новых GR-подразделений в компаниях, где их еще не было, и расширения старых там, где они уже были. Впрочем, некоторые компании предпочитают не создавать специализированных подразделений, а используют для лоббирования своих интересов внешних лоббистов, таких как депутаты Госдумы, у которых есть больше путей выхода и влияния на администрацию Президента и Правительство по сравнению со штатными GR-специалистами.

Со вступлением в должность Президента Д. Медведева и переходом В. Путина на должность Председателя Правительства, на наш взгляд, произойдет неизбежное, возможно временное, перемещение центра принятия решений из Кремля в Белый дом.

Для стратегического контроля над губернаторами будет использован обнародованный в конце апреля указ Владимира Путина, вносящий изменения в его прошлогодний указ «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ». Согласно ему, ежегодные отчеты о своей деятельности губернаторы должны будут направлять не в президентскую администрацию, а в Правительство, которое затем будет переправлять в Кремль сводный доклад. Хотя давать окончательную оценку работе глав регионов по-прежнему будет Президент, решающую роль в их судьбе отныне станет играть премьер, который может своими рекомендациями либо утопить губернатора, либо, наоборот, продлить его пребывание у власти.

Один из будущих первых вице-премьеров будет контролировать целевое использование бюджетных средств. Структура и состав ведомств, которые дадут ему в помощь, до сих пор обсуждаются. Преобладает версия, согласно которой, из многочисленных служб и надзоров, появившихся в результате административной реформы 2004 года, будут составлены несколько блоков: условно это потребительский надзор (в сфере благополучия человека), экологический и технологический надзоры.

Технической перенастройкой рычагов управления страной с Президента на премьера развитие взаимоотношений Путина и Медведева, впрочем, не ограничится. В ближайший месяц Правительство внесет поправки в конституционный закон «О правительстве РФ», в частности, в статью 32 главы 5, которая некогда появилась там с подачи Бориса Ельцина и позволяла Президенту, по сути, в нарушение Конституции через голову премьера руководить силовиками и МИДом. После ее отмены вполне в духе Конституции глава кабинета министров, заменив Президента, сможет переключить на себя управление страной, в том числе и в сфере военной и внешней политики. Конституцию при желании можно толковать и так, что президент, если он лишен амбиций, превращается в английскую королеву и не вмешивается в текущие государственные дела, за исключением чрезвычайных случаев.