Першочерговою підставою для визначення правового статусу Кабінету Міністрів України є його конституційне визначення як «вищого органу у системі органів виконавчої влади» (ст. 113 Конституції). Тим самим, по-перше, визначається, що Кабінет Міністрів України посідає місце вищої ланки відносно всіх інших органів виконавчої влади, тобто він очолює систему даних органів. Таке місце Кабінету Міністрів України підтверджується, зокрема, включенням у характеристику його компетенції положення про те, що він «спрямовує і координує роботу міністерств, інших органів виконавчої влади» (п. 9 ст. 116 Конституції) [4].

По-друге, визнання Кабінету Міністрів України «вищим органом у системі органів» закономірно передбачає наявність органів нижчого рівня, оскільки ієрархічність структурного устрою є органічною властивістю будь-якої цілісної управлінської системи. Відповідно до тексту Конституції України система органів виконавчої влади охоплює, поряд з «вищим» органом, також «інші», в тому числі «центральні» і «місцеві», органи виконавчої влади.

По-третє, шляхом визначення Кабінету Міністрів вищим органом у системі органів виконавчої влади цілком враховується об'єктивна наявність розподілу повноважень цієї гілки влади між законодавчою і в обмеженому обсязі з Президентом України і Кабінетом Міністрів України. Ця особливість, як свідчить світова конституційна теорія і практика, властива республіканській формі державного правління змішаного типу, тобто парламентсько-президентській.

Організаційну характеристику Кабінету Міністрів України доцільно здійснити за трьома складовими функції організації:

1) організація органу, тобто визначення його структури;

2) організація окремих процедур, тобто визначення оптимальних способів підготовки та прийняття управлінських рішень;

3) організація діяльності органу, тобто здійснення забезпечувальних, допоміжних функцій.

1. Організація Кабінету Міністрів України включає визначення його структури: керівництва, структурних підрозділів і посад. Як і в будь-якій організації, структура Кабінету Міністрів визначається, перш за все, наданими йому повноваженнями.

Відповідно до ст. 116 Конституції уряд України здійснює такі основні повноваження:

1) забезпечує державний суверенітет і економічну самостійність України, здійснення внутрішньої і зовнішньої політики держави, виконання Конституції і законів України, актів Президента України;

2) вживає заходів щодо забезпечення прав і свобод людини і громадянина;

3) забезпечує проведення фінансової, цінової, інвестиційної та податкової політики; політики у сферах праці й зайнятості населення, соціального захисту, освіти, науки і культури, охорони природи, екологічної безпеки і природокористування;

4) розробляє і здійснює загальнодержавні програми економічного, науково-технічного, соціального і культурного розвитку України;

5) забезпечує рівні умови розвитку всіх форм власності; здійснює управління об'єктами державної власності відповідно до закону;

6) розробляє проект закону про Державний бюджет України і забезпечує виконання затвердженого Верховною Радою України Державного бюджету України, подає Верховній Раді України звіт про його виконання;

7) здійснює заходи щодо забезпечення обороноздатності і національної безпеки України, громадського порядку, боротьби зі злочинністю;

8) організовує і забезпечує здійснення зовнішньоекономічної діяльності України, митної справи;

9) спрямовує і координує роботу міністерств, інших органів виконавчої влади;

10) утворює, реорганізовує та ліквідовує відповідно до закону міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, діючи в межах коштів, передбачених на утримання органів виконавчої влади;

11) призначає на посади та звільняє з посад за поданням Прем'єр-міністра України керівників центральних органів виконавчої влади, які не входять до складу Кабінету Міністрів України [4].

Цей перелік повноважень не є вичерпним, Кабінет Міністрів України виконує і інші функції та повноваження, визначені Конституцією та законами України, актами Президента України.

Кабінет Міністрів України у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, а також указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України.

Відповідно до ч. 1 ст. 114 Конституції України до складу Кабінету Міністрів України входять: Прем'єр-міністр України, перший віце-прем'єр-міністр, віце-прем'єр-міністри, міністри [4].

Слід зазначити, що ст. 114 Конституції в редакції 1996 року було передбачено, що до складу Кабінету Міністрів України входять Прем‘єр-міністр, перший віце-прем‘єр-міністр, три віце-прем‘єр-міністри, міністри. В аналізованому нами Законі від 8 грудня 2004 року, цю норму змінено в частині відсутності вказівки на кількість віце-прем‘єр-міністрів. Така відмова від зазначення (обмеження) в Конституції України кількості віце-прем’єр-міністрів є не до кінця виправданою. Можливо, автори «реформи» хотіли таким чином зменшити їх кількість, але в умовах, коли формування українського уряду перебуватиме цілковито у руках «коаліції», можна однозначно спрогнозувати, що саме за рахунок цих «безпортфельних» посад відбуватиметься необґрунтоване розширення складу Кабінету Міністрів. Це негативно впливатиме на працездатність уряду. При цьому необхідно зважати на той факт, що доцільність існування посад віце-прем’єр-міністрів в принципі є досить слабо аргументованою.

Роботою Кабінету Міністрів України керує Прем'єр-міністр України, який спрямовує її на виконання Програми діяльності Кабінету Міністрів України, схваленої Верховною Радою України, та інших завдань, покладених на Кабінет Міністрів.

Прем'єр-міністр України спрямовує, координує та контролює діяльність першого віце-прем'єр-міністра, віце-прем’єр-міністрів, міністрів, керівників інших центральних і місцевих органів виконавчої влади.

Прем'єр-міністр, перший віце-прем'єр-міністр, віце-прем’єр-міністри забезпечують виконання покладених на них завдань відповідно до розподілу функціональних повноважень.

Отже, відповідно до розподілу функціональних повноважень перший віце-прем'єр-міністр, віце-прем'єр-міністри, зокрема:

– розглядають конкретні питання основних напрямів діяльності Кабінету Міністрів;

– спрямовують і координують роботу органів виконавчої влади, контролюють їх діяльність;

– очолюють відповідні урядові комітети;

– забезпечують підготовку матеріалів для розгляду питань на засіданнях Кабінету Міністрів;

– забезпечують взаємодію Кабінету Міністрів з Верховною Радою та Президентом України;

– беруть участь в установленому порядку у роботі органів, що утворюються Президентом України та Кабінетом Міністрів, а також у засіданнях колегій міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, у роботі обласних, Київської та Севастопольської міських держадміністрацій [4].

Крім цього, Перший віце-прем'єр-міністр або віце-прем'єр-міністр згідно з визначеним Кабінетом Міністрів розподілом повноважень виконує повноваження Прем'єр-міністра у разі його відсутності у зв'язку з відпусткою, закордонним відрядженням чи хворобою. При цьому, Регламент Кабінету Міністрів чітко визначає перелік повноважень, які можуть виконуватися у відсутність Прем'єр-міністра.

Для здійснення функціональних повноважень за Прем'єр-міністром, Першим віце-прем'єром та віце-прем'єрами закріплюються міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, а також місцеві органи виконавчої влади, які вони координують, контролюють та спрямовують їх діяльність (безпосередньо або в межах своїх повноважень).

Для забезпечення виконання покладених на Кабінет Міністрів завдань і функцій Прем'єр-міністр, Перший віце-прем'єр та віце-прем'єри мають право давати письмові вказівки керівникам центральних органів виконавчої влади і головам місцевих державних адміністрацій, інших підвідомчих їм органів, установ, які оформлюються як доручення.

У свою чергу, міністри як члени Кабінету Міністрів, відповідно до наданих повноважень, зокрема:

– беруть участь у розробленні та виконанні Програми діяльності Кабінету Міністрів України, реалізації державної політики у доручених їм сферах державного управління, здійснюють управління в цих сферах, спрямовують і координують діяльність інших органів виконавчої влади з питань, віднесених до їх відання;

– забезпечують у межах своєї компетенції належну підготовку матеріалів з питань, що розглядаються Кабінетом Міністрів;

– узгоджують рішення з питань, що стосуються сфери їх відання, з позиціями інших міністрів;

– забезпечують виконання рішень Кабінету Міністрів у співпраці з іншими міністрами.

При цьому, членам Кабінету Міністрів України заборонено діяти всупереч офіційній позиції Кабінету Міністрів.

Порядок формування Кабінету Міністрів України визначається Конституцією України. Процедура призначення Прем'єр-міністра регулюється як Конституцією України, так і Регламентом Верховної Ради України.

Відповідно до змін, внесених до Конституції, порядок формування Кабінету Міністрів значною мірою відрізняється. На відміну від попередньої редакції Основного Закону, Прем‘єр-Міністр України призначається не главою держави, а парламентом. Кандидатуру для призначення на посаду Прем‘єр-Міністра вносить Президент за пропозицією коаліції депутатських фракцій або однієї депутатської фракції, до якої входить більшість народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України. Після цього Глава уряду, у разі прийняття рішення парламентом, призначається на свою посаду.

Крім цього, істотних змін зазнав і порядок призначення та звільнення із займаних посад керівників як членів уряду, так і інших центральних органів виконавчої влади:

Міністр оборони, Міністр закордонних справ та Голова Служби безпеки України призначаються Верховною Радою за поданням Президента;

інші члени Кабінету Міністрів, Голова Антимонопольного комітету, Голова Державного комітету телебачення та радіомовлення, Голова Фонду державного майна призначаються Верховною Радою за поданням Прем‘єр-міністра;

усі інші керівники центральних органів виконавчої влади призначаються Кабінетом Міністрів України за поданням Прем‘єр-міністра.

З перелічених положень випливає, що повноваження Президента стосовно кадрової політики у сфері виконавчої влади зменшено та передано: насамперед до українського парламенту, але й, чималою мірою, – до Уряду та його глави.

Відповідно до свого Регламенту Кабінет Міністрів для забезпечення здійснення своїх повноважень утворює урядові комітети, а також постійні і тимчасові консультативні, дорадчі та інші допоміжні органи, що діють на підставі положень, затверджених Кабінетом Міністрів.

Урядовий комітет є робочим колегіальним органом Кабінету Міністрів, який утворюється для забезпечення ефективної реалізації повноважень Кабінету Міністрів, координації дій органів виконавчої влади, попереднього розгляду проектів нормативно-правових актів, концепцій, стратегій, основних напрямів реалізації державної політики, інших документів, що подаються на розгляд Кабінету Міністрів.

Урядові комітети очолюють Перший віце-прем'єр-міністр, віце-прем'єр-міністри.

До складу Урядового комітету входять відповідно до їх компетенції члени Кабінету Міністрів та можуть входити заступники міністрів, а також керівники центральних органів виконавчої влади, що не належать до сфери спрямування і координації міністрів.

Відповідно до наданих повноважень Урядовий комітет:

1) попередньо розглядає:

проекти законів, актів Президента України, постанов Кабінету Міністрів;

проекти розпоряджень розгляд Кабінету Міністрів про схвалення концепцій, стратегій, основних напрямів реалізації державної політики, інших програмних документів концептуального характеру, концепцій державних цільових програм та законів;

проекти розпоряджень Кабінету Міністрів, подані з розбіжностями, що не врегульовані після проведення в установленому порядку головним розробником узгоджувальної процедури, та проекти розпоряджень Кабінету Міністрів, щодо яких висловлено застереження Секретаріатом Кабінету Міністрів;

проекти актів законодавства, що містять інформацію, яка становить державну таємницю, або конфіденційну інформацію, що є власністю держави, – у разі, коли існує необхідність у врегулюванні розбіжностей у позиціях органів виконавчої влади, установ та організацій, які брали участь у їх розробленні. Такі проекти розглядаються з дотриманням вимог Порядку організації та забезпечення режиму секретності в органах державної влади, органах місцевого самоврядування, на підприємствах, установах і організаціях, а також інших актів законодавства з питань державної таємниці;

2) врегульовує розбіжності у позиціях органів виконавчої влади, координує їх дії з метою пошуку взаємоузгоджених рішень, забезпечує узгодження із усіма зацікавленими органами і доопрацювання проектів актів;

3) готує висновки та пропозиції Кабінетові Міністрів, які оформляються у вигляді протоколу засідання, щодо прийняття рішень стосовно розглянутих проектів актів;

4) розглядає:

проекти експертних висновків Кабінету Міністрів до законопроектів, ініційованих народними депутатами України, у разі наявності розбіжностей у позиціях заінтересованих органів;

скарги центральних органів виконавчої влади щодо відмови Держкомпідприємництва у погодженні проектів регуляторних актів, розроблених такими органами, а також скарги центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, Ради міністрів Автономної Республіки Крим і місцевих держадміністрацій щодо рішень Держкомпідприємництва про необхідність усунення порушення принципів державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності та приймає відповідні рішення за результатами їх розгляду [2].

Урядовий комітет має право:

– утворювати в разі необхідності підкомітети, експертні комісії та робочі групи для розгляду окремих питань, що належать до компетенції такого комітету;

– одержувати в установленому порядку інформаційні та аналітичні матеріали, необхідні для його роботи;

– вносити Кабінетові Міністрів України пропозиції з питань, що належать до його повноважень.

Організаційною формою роботи Урядового комітету є його засідання, які проводяться в міру потреби в один і той же день тижня. Порядок денний засідання Урядового комітету формується відповідальним секретарем Урядового комітету, визначеним із працівників відповідного структурного підрозділу Секретаріату Кабінету Міністрів.

Створення Урядових комітетів стало корисним кроком у розвитку системи політичного управління в Україні та у підвищенні якості рішень. Їм надані повноваження на виконання ролі «фільтруючих комітетів» та на прийняття рішень, що зменшують тягар, який лежить на Кабінетові Міністрів.

2.  Друга складова організації Кабінету Міністрів пов'язана із визначенням процедур його діяльності.

До таких процедур слід зарахувати: планування роботи Кабінету Міністрів і його членів; проведення засідань; процедури здійснення функціональних повноважень членами Уряду; процедури проходження актів в Уряді; процедури взаємовідносин з іншими органами державної влади, недержавними інституціями та громадянами, здійснення контролю тощо.

Більшість із цих процедур докладно розписана у Регламенті Кабінету Міністрів України, який досить докладно встановлює порядок організації та проведення засідань уряду, діяльності урядових комітетів, підготовки проектів актів Кабінету Міністрів, Президента України, законопроектної діяльності, здійснення повноважень Кабінету Міністрів у відносинах з органами виконавчої влади, Президентом України, Радою національної безпеки і оборони, консультативними, дорадчими та іншими допоміжними органами й службами, утворюваними Президентом України, Верховною Радою та її органами, органами судової влади та закордонними юрисдикційними органами, Національним банком та Генеральною прокуратурою України, державними господарськими об'єднаннями, підприємствами, установами та організаціями, органами місцевого самоврядування та громадськістю.

Робота Кабінету Міністрів України здійснюється на підставі планів роботи, до яких належать: щорічні Плани дій щодо виконання Програми діяльності Кабінету Міністрів; плани нормотворчої діяльності (складаються Мін’юстом і затверджуються урядом); плани засідань; плани роботи, пов'язаної з реалізацією контрольних функцій і повноважень.

Планування здійснюється шляхом прийняття: Програми діяльності Кабінету Міністрів на період його повноважень; щорічної Програми економічного і соціального розвитку України; інших державних програм; планування прийняття актів Уряду. Планування роботи його членів здійснюється на підставі щотижневих графіків.

Згідно з Регламентом Кабінету Міністрів, питання, що належать до повноважень Кабінету Міністрів України, розглядаються на його засіданнях, а також Прем'єр-міністром, Першим віце-прем'єр-міністром, віце-прем’єр-міністрами, урядовими комітетами та іншими утворюваними Кабінетом Міністрів органами.

За своїм характером засідання Уряду України бувають відкритими та закритими.

Залежно від терміну проведення засідання є:

• черговими – проводяться щосереди о 10.00;

• позачерговими – у міру потреби.

Засідання Кабінету Міністрів є правочинними, якщо на них присутні більше ніж половина посадового складу Кабінету Міністрів.

Якщо міністр не може бути присутній на засіданні Кабінету Міністрів, в засіданні бере участь з правом дорадчого голосу заступник міністра.

Засідання Кабінету Міністрів відбувається під головуванням Прем'єр-міністра України, а за його відсутності – Першого віце-прем'єр-міністра.

Рішення на засіданнях Уряду приймаються більшістю голосів посадового складу Кабінету Міністрів. У випадку рівності голосів – вирішальним є слово Прем'єр-міністра, тобто Прем'єр є лише першим серед рівних і у жодному разі рішення Уряду одноособово приймати не може.

На засідання Кабінету Міністрів, відповідно до Регламенту Кабінету Міністрів, вносяться:

1) концептуальні засади реалізації державної політики;

2) питання, що потребують нормативно-правового врегулювання актами Кабінету Міністрів;

3) питання організаційно-розпорядчого характеру, в тому числі кадрові питання, питання нагородження відзнаками Кабінету Міністрів;

4) законодавчі ініціативи Кабінету Міністрів;

5) питання щодо розгляду проектів актів Президента України;

6) проекти урядових заяв, декларацій, директив, листів, звернень і меморандумів;

7) інші питання, розгляд яких передбачено Регламентом.

Як свідчить практика, основна робота на засіданнях Кабінету Міністрів зводиться до прийняття актів Уряду (постанов та розпоряджень).

3. Третя складова в організації Кабінету Міністрів України пов'язана з діяльністю структур, які здійснюють допоміжні функції. До них належать Секретаріат Кабінету Міністрів України, Служба Прем'єр-міністра України, консультативно-дорадчі органи при Уряді.

Враховуючи поставлені завдання лише коротко охарактеризуємо структури, які здійснюють допоміжні функції, у роботі Кабінету Міністрів.

Отже, Секретаріат Кабінету Міністрів України є постійно діючим органом, що здійснює організаційне, експертно-аналітичне, правове, інформаційне, матеріально-технічне та інше забезпечення діяльності Кабінету Міністрів.

У своїй діяльності Секретаріат взаємодіє з Адміністрацією Президента України, Секретаріатом Верховної Ради України, іншими державними органами, об'єднаннями громадян та недержавними організаціями.

Робота Секретаріату організовується відповідно до Тимчасового положення про Секретаріат Кабінету Міністрів України, положень про структурні підрозділи Секретаріату, які затверджуються Міністром Кабінету Міністрів України, а також наказів Міністра Кабінету Міністрів України.

Секретаріат очолює Міністр Кабінету Міністрів України.

Структурні підрозділи Секретаріату працюють за дорученнями Прем'єр-міністра України, першого віце-прем'єр-міністра України, віце-прем'єр-міністрів України, міністра Кабінету Міністрів України та його заступників.

До структурних підрозділів Секретаріату належать департаменти, самостійні управління та відділи, а також самостійні підрозділи: – служби віце-прем'єр-міністрів України, які є патронатними підрозділами, що забезпечують діяльність віце-прем'єр-міністрів України і підпорядковуються їм безпосередньо; – Служба міністра Кабінету Міністрів України, яка забезпечує його діяльність і підпорядковується йому безпосередньо [4].

Служба Прем'єр-міністра України – патронатний підрозділ, який забезпечує діяльність прем'єр-міністра України і підпорядковується йому безпосередньо.

Департаменти, самостійні управління, відділи Секретаріату у своїй діяльності взаємодіють із Службою Прем'єр-міністра України, службами віце-прем'єр-міністрів України та Службою міністра Кабінету Міністрів України шляхом проведення спільних нарад, консультацій, узгодження планів роботи тощо.