Виходячи з ролі виконавчої гілки влади у політико-правовій системі, в зарубіжних країнах право законодавчої ініціативи закріплено за більшістю центральних органів виконавчої влади. В Україні нормотворча діяльність є обов'язком Уряду. Право законодавчої ініціативи затверджене за Кабінетом Міністрів Конституцією України.

Законотворча діяльність Кабінету Міністрів згідно з його Регламентом здійснюється відповідно до перспективного і поточних планів законопроектних робіт і завдань.

Перспективний план законопроектних робіт строком на 5 років розробляє Мін'юст відповідно до Програми діяльності Кабінету Міністрів з урахуванням Загальнодержавної програми адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу, інших державних програм, концепцій, стратегій, основних напрямів реалізації державної політики, інших програмних документів концептуального характеру та пропозицій центральних органів виконавчої влади.

Поточний, тобто орієнтовний план законопроектних робіт на рік, формується Мін'юстом з урахуванням перспективного плану законопроектних робіт та завдань, визначених законами України, указами Президента України і постановами Верховної Ради, актами Кабінету Міністрів та дорученнями Прем'єр-міністра, а також пропозицій, розроблених з ініціативи центральних органів виконавчої влади.

Законопроекти, що вносяться у порядку законодавчої ініціативи Кабінетом Міністрів на розгляд Верховної Ради, готуються Мін'юстом, іншими центральними органами виконавчої влади, а також Національним банком з дотриманням вимог Регламенту Верховної Ради та Регламенту Кабінету Міністрів.

При цьому, за Кабінетом Міністрів законодавчо закріплено обов’язок щодо розробки проектів законів про Державний бюджет України та про внесення змін до Державного бюджету України.

Крім законодавчих пропозицій, уряд має право впливати на процес проходження законопроекту після його прийняття – під час проведення експертизи закону, що надійшов на підпис Президентові України.

Кабінет Міністрів вивчає прийнятий Верховною Радою закон, що надійшов на підпис Президентові України, та не пізніше ніж протягом 7 календарних днів повідомляє Президентові про свої пропозиції щодо цього закону. Якщо міністерства, інші центральні органи виконавчої влади дійдуть висновку про необхідність застосування Президентом права вето щодо прийнятого Верховною Радою закону, то Президентові подаються пропозиції та зауваження вмотивовані і обґрунтовані з економічних, правових і соціально-політичних позицій, з новою редакцією відповідних норм закону, а у разі потреби – його нова редакція в цілому.

Кабінет Міністрів може також проводити експертизу законопроектів, ініційованих народними депутатами України.

Так, згідно з Регламентом Верховної Ради за зверненням Голови Верховної Ради, його першого заступника, заступника або голови комітету Верховної Ради Кабінет Міністрів готує до законопроекту, ініційованого народним депутатом (народними депутатами) України, висновок та подає його Верховній Раді не пізніше ніж протягом 14 днів з дня надходження законопроекту до Кабінету Міністрів.

Одним з важливих напрямків діяльності Кабінету Міністрів є підготовка і внесення на розгляд, погодження проектів актів Президента України (укази і розпорядження).

Так, відповідно до Конституції та законів України Кабінет Міністрів може готувати та вносити на розгляд Президента України проекти актів Президента України з питань, вирішення яких належить до повноважень Президента України [2].

Також, відповідно до Положення про порядок підготовки та внесення проектів актів Президента України, затвердженого указом Президента України від 15 листопада 2006 р., Кабінету Міністрів України можуть бути надіслані для погодження проекти актів Президента України, внесені іншими суб'єктами, якими пропонується вирішити питання, що пов'язані з компетенцією Кабінету Міністрів України.

Крім цього, Конституцією України передбачені випадки у яких застосовується процедура так званої контрасигнації – скріплення актів Президента України підписами Прем'єр-міністра України і міністра, відповідального за акт та його виконання, який визначається Прем'єр-міністром.

Процедурі контрасигнації згідно з Конституцією підлягають акти Президента України щодо:

– призначення та звільнення глав дипломатичних представництв України в інших державах і при міжнародних організаціях скріплюються підписами прем'єр-міністра України і Міністра закордонних справ України;

– утворення судів скріплюються підписами прем'єр-міністра України і міністра юстиції України;

– введення в Україні або в окремих її місцевостях надзвичайного стану, а також оголошення у разі необхідності окремих місцевостей України зонами надзвичайної екологічної ситуації – з наступним затвердженням цих рішень Верховною Радою України; питань, пов’язаних з очолюваною Президентом України Радою національної безпеки і оборони України.

Звичайно, нормотворча діяльність Кабінету Міністрів не обмежується розробкою проектів законів та актів Президента України.

Відповідно до ст. 117 Конституції України Кабінет Міністрів у межах своєї компетенції видає власні акти у формі постанов і розпоряджень, які є обов’язковими до виконання [4].

Акти Кабінету Міністрів України, що мають нормативний характер, видаються у формі постанов. Акти Кабінету Міністрів України з оперативних, організаційно-розпорядчих та інших поточних питань, які не мають нормативного характеру, видаються у формі розпоряджень.

При цьому, постанови Кабінету Міністрів видаються з питань:

– затвердження положення, статуту, порядку, регламенту, правил, методики та в інших випадках, коли суспільні відносини потребують нормативно-правового врегулювання;

– затвердження, прийняття міжнародного договору або приєднання до нього.

Розпорядження Кабінету Міністрів видаються з питань:

– схвалення програми, плану заходів, концепції, стратегії, основних напрямів реалізації державної політики та інших програмних документів концептуального характеру, концепції державної цільової програми та закону, директив, урядової заяви, листа, звернення, декларації, меморандуму тощо;

– утворення та затвердження складу консультативних, дорадчих, інших допоміжних органів і робочих груп;

– виділення коштів резервного фонду державного бюджету;

– делегування повноважень Кабінету Міністрів центральним та місцевим органам виконавчої влади;

– передачі майна;

– кадрових та інших питань організаційно-розпорядчого характеру.

Проекти актів Кабінету Міністрів готуються за ініціативою: членів Кабінету Міністрів України; центральних органів виконавчої влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, обласних, Київської та Севастопольської міських держадміністрацій; а також Міністра Кабінету Міністрів або Міністра у зв’язках з Верховною Радою.

Проекти актів Кабінету Міністрів готуються на підставі та на виконання: Конституції України; законів України; указів Президента України; рішень Кабінету Міністрів України, доручень Прем'єр-міністра України тощо.

Підготовку проектів актів Кабінету Міністрів здійснюють відповідно до своєї компетенції міністерства, інші центральні органи виконавчої влади, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, обласні, Київська та Севастопольська міські держадміністрації. До розроблення проекту акта Кабінету Міністрів можуть залучатися за згодою народні депутати України, науковці та інші фахівці, а також представники об'єднань громадян.

Регламент Кабінету Міністрів України передбачає низку вимог щодо проектів актів Кабінету Міністрів:

– по-перше, вони підлягають правовій експертизі Міністерством юстиції України та узгодженню із заінтересованими органами, а в разі потреби – з іншими органами, установами, організаціями. Слід відзначити, що одним із нововведень прийнятого Регламенту є обов’язковість врахування інтересів регіонів при опрацюванні актів Кабінету Міністрів з питань розвитку адміністративно-територіальних одиниць та з питань, що стосуються функціонування місцевого самоврядування чи інтересів територіальних громад.

Під час проведення правової експертизи проект акта Кабінету Міністрів перевіряється на відповідність Конституції України, актам законодавства та чинним міжнародним договорам України, стандартам Ради Європи у сфері демократії, верховенства права та прав людини, зокрема положенням Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, з урахуванням практики Європейського суду з прав людини, принципу забезпечення рівних прав та можливостей жінок і чоловіків (гендерно-правова експертиза), а в разі, коли проект акта належить до пріоритетних сфер адаптації законодавства України до законодавства Європейського Союзу, – на його відповідність acquis communautaire;

– по-друге, вони підлягають фаховій і юридичній експертизі та опрацюванню (внесення поправок для приведення у відповідність з правилами нормопроектувальної техніки, редагування) у Секретаріаті Кабінету Міністрів;

– по-третє, проект акта Кабінету Міністрів має бути попередньо розглянутий урядовим комітетом.

Проте Регламентом Кабінету Міністрів передбачені випадки, коли цих вимог не дотримуються.

Так, у разі необхідності вжиття заходів з метою запобігання виникненню надзвичайних ситуацій, ліквідації наслідків надзвичайних ситуацій та в інших невідкладних випадках за рішенням Прем’єр-міністра України розпорядження Кабінету Міністрів може бути прийнято лише шляхом опитування членів Кабінету Міністрів.

Відповідно до Регламенту Кабінету Міністрів процедура прийняття такого розпорядження застосовується у період між засіданнями Кабінету Міністрів за рішенням Прем'єр-міністра з власної ініціативи або за пропозицією інших членів Кабінету Міністрів [9].

Якщо більшість посадового складу Кабінету Міністрів висловилася проти прийняття розпорядження, протокол опитування подається Прем'єр-міністрові для прийняття рішення щодо подальших дій. Розпорядження Кабінету Міністрів вважається прийнятим з моменту його підписання Прем'єр-міністром.

Інші акти Кабінету Міністрів України набирають чинності з моменту їх прийняття, якщо в них не встановлено більш пізнього терміну набрання чинності. При цьому, постанови Кабінету Міністрів України, які визначають права та обов'язки громадян, набирають чинності не раніше дня їх опублікування в офіційних друкованих виданнях.

Проте, Президент України може зупинити дію актів Кабінету Міністрів з мотивів невідповідності Конституції з одночасним зверненням до Конституційного Суду України щодо їх конституційності. Акт Кабінету Міністрів України у повному обсязі або його окремі положення, визнані Конституційним Судом України неконституційними, втрачають чинність з дня прийняття Конституційним Судом України рішень про їх неконституційність.

Наприкінці, коротко розглянемо інші аспекти діяльності Кабінету Міністрів. Серед них, зокрема, вимоги до консультацій з громадськістю у випадках, коли проекти документів мають значні наслідки для населення.

Так, Регламент Кабінету Міністрів установлює, що головний розробник організовує громадське обговорення проектів актів Кабінету Міністрів, які мають важливе суспільне значення, стосуються прав та обов'язків громадян.

Громадське обговорення проектів актів Кабінету Міністрів здійснюється згідно з Порядком проведення консультацій з громадськістю з питань формування та реалізації державної політики, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 15 жовтня 2004 р. № 1378.

На практиці проведення оцінок впливу та консультацій з громадянським суспільством здійснюється нерівномірно. Є випадки, коли проводиться всеосяжний аналіз, наприклад якщо мова йде про національні програми. Міністерства, схоже, усвідомлюють потребу в аналізі та консультаціях і їхні переваги, але здатність міністерств проводити аналіз та консультації обмежена внаслідок недостатньої кваліфікації та дефіциту часу.

Крім цього, відповідно до Регламенту Кабінету Міністрів для вирішення питань суспільно-економічного життя, які потребують визначення концептуальних засад реалізації державної політики, пріоритетів та стратегічних напрямів соціально-економічного розвитку, послідовності дій, вибору оптимальних шляхів, механізму і засобів розв'язання проблеми, проведення реформ, розробляються пропозиції щодо реалізації державної політики (далі – політична пропозиція), які подаються на розгляд Кабінету Міністрів у формі доповідної записки. Політична пропозиція береться за основу під час підготовки планів заходів, проектів законів та інших актів законодавства.

За результатами розгляду політичної пропозиції Кабінет Міністрів приймає розпорядження про схвалення концепції, стратегії, основних напрямів реалізації державної політики, інших програмних документів концептуального характеру, концепції державної цільової програми та закону [5].

Проте, на практиці в Україні законопроектний процес домінує над процесом формування політики. Стадію розробки концепції міністерства (або Мін’юст) часто обходять і розробляють проекти, не розглядаючи інші політичні варіанти. Таким чином, міжвідомча координація та консультації зводяться до координації розробки проектів правових документів, які представляють лише один політичний варіант, втілений у правовому тексті. Як наслідок, дискусії міністрів на засіданнях Кабінету Міністрів, як правило, зосереджені на правових формулюваннях, а не на політичних варіантах і наслідках.

Певним свідченням цього є наступна статистика. За чотирирічний термін роботи парламенту п’ятого скликання Президент подав близько 200 законопроектів, Кабінет Міністрів – близько 1000, а депутати Верховної Ради – близько 3800. 76 % законопроектів Президента були прийняті, тоді як із законопроектів Кабінету Міністрів було прийнято близько 40 %, а із законопроектів депутатів Верховної Ради – близько 15 %. Отже, з приблизно 1200 прийнятих законів близько 150 надійшли від Президента, близько 450 – від Кабінету Міністрів і близько 600 – від самої Верховної Ради [15, с. 84].