Впровадження парламентсько-президентської форми державного правління в Україні зумовило появу нових інституціональних викликів, які повинні бути розв’язані вже найближчим часом задля збереження політичної і, як наслідок, економічно-соціальної стабільності держави. Одним із основних завдань політичного, адміністративного та наукового істеблішменту є створення оптимізаційної моделі взаємодії ключових макрополітичних суб’єктів державної влади: Президента України, Кабінету Міністрів України та Верховної Ради України.

Із внесенням змін до Конституції оптимального перерозподілу не досягнуто. Запроваджена модель виявила свою недосконалість переважно в інституційно-правовому аспекті, а саме:

1. Зміни до Конституції не містять чіткого механізму формування ефективної виконавчої влади в Україні.

2. Не ліквідоване паралельне існування кількох виконавчих вертикалей: парламент формує уряд, проте голів державних адміністрацій і надалі призначає Президент.

3. Наявність в уряді «квоти Президента» – силових міністрів може поставити під сумнів діяльність Кабінету Міністрів як єдиної команди у періоди так званого «розділеного правління». У більшості країн саме ці посади є вагомим «призом» для партнерів при створенні коаліційного уряду.

4. Невідомо яким чином вирішувати проблему, коли Президент України, отримавши від коаліції депутатських фракцій пропозиції щодо внесення до парламенту подання про призначення Прем’єр-міністра України, не виконує свого обов’язку і не вносить у визначений строк цієї кандидатури до парламенту.

5. Відсутня дієва процедура формування уряду та дій основних суб’єктів у разі його відставки.

У відповідності до чинної Конституції України, уряд формується коаліцією депутатських фракцій. Оскільки процедура створення такого політичного суб’єкта передбачає необхідність узгодження різноманітних інтересів багатьох фракцій, то перед коаліцією, відповідно, постає значно більше законотворчих проблем, ніж перед однопартійною або стабільною більшістю. Політична практика країн інваріантних демократій свідчить, що навіть у відносно стабільних коаліціях процес вироблення політики є менш узгодженим, ніж в однопартійних урядах, що пов'язано з необхідністю обговорення політичних рішень з партнерами по коаліції, які часто мають досить відмінні погляди щодо кожного політичного питання.

Запобіганням урядової нестабільності є запровадження синхронізованого виборчого циклу. Так, нормативне втручання Президента у справи, що належать до компетенції виконавчої влади, часто пояснюється недовірою до кабінету, який може бути сформований опозиційною політичною силою. Гармонізація термінів призначення президентських і парламентських виборів може зменшити політичне протистояння між президентською і законодавчою владами, позитивно вплинути на формування заснованого на консенсусі уряду і, як наслідок, мінімізувати конкуруючі вимоги щодо діяльності уряду.

На сьогодні не врегульований законами політико-управлінський простір є дуже великим, і на ньому змагаються президентські та урядові структури. До недавнього часу останні програвали першим, що було можливим під час функціонування президентсько-парламентської моделі. У рамках же парламентсько-президентської форми правління президент є сильною фігурою лише у разі його підтримки з боку більшості у парламенті. У разі ж «розділеного правління» надзвичайно посилюється фігура Прем'єр-міністра і стан речей змінюється на протилежний. Зважаючи на масштаби тіньового нелегального лобіювання в органах виконавчої влади, відсутність чіткого розмежування функцій підзаконного нормотворення між Президентом та Прем’єр-міністром є неприйнятною із точки зору перспектив демократії в Україні [2].

Чинна нормативно-правова база України свідчить про приматність нормотворчості Президента щодо актів уряду, а також про наявність прерогативи Президента вносити на розгляд парламенту власні законопроекти як позачергові. Кабінет Міністрів так само, як і Президент, наділений правом законодавчої ініціативи, однак останній має у своєму владному інструментарії право вето. Так, Президент має право призупиняти дію актів Кабінету Міністрів із мотивів невідповідності Конституції з одночасним зверненням до Конституційного Суду України щодо визначення їх конституційності.

Слід зауважити, що даний інструмент є досить впливовим і може бути часто застосовуваним у періоди «розділеного правління», що не сприятиме конструктивності у роботі виконавчої влади.

Одним із способів реалізації компетенції Президента України є прийняття ним власних нормотворчих актів, що є характерним для напівпрезидентських республік. Повноваження на видання правових актів забезпечує швидке реагування на зміну певних обставин державно-політичного життя з метою заповнення прогалин у законодавстві, коли має місце ефект «повільного парламенту».

Однак, прерогатива створення загальнообов'язкових норм належить Верховній Раді України. З метою унеможливлення подвійного регламентування одних і тих самих об'єктів політико-владного впливу доцільним видається більш чітко визначити межі нормативних указів глави держави. Вони повинні мати переважно процедурно-допоміжний характер. Адже Президент, не підміняючи парламент, може скористатися правом законодавчої ініціативи і внести відповідний законопроект на розгляд парламенту.

З огляду на це важливим для оптимізації нормотворчої діяльності Верховної Ради і Президента є питання про розмежування предмета закону і нормативного указу Президента. Конституція України не обмежує останнього переліком питань, з яких він має право видавати акти, здійснюючи правове регулювання. Проте, з іншого боку, стаття 92 Конституції окреслює коло найважливіших питань, правове регулювання яких має визначатися та встановлюватися виключно Законами України. Тому обмеження нормотворчої компетенції глави держави полягає у тому, що він не може видавати укази з питань, які вже регламентовані законом, чи щодо яких Конституція містить прямі вказівки про те, що вони повинні бути регламентовані законом.

Характер завдань, що стоять перед Президентом України, широкий спектр повноважень і висока політична відповідальність глави української держави зумовлюють необхідність створення чіткої системи гарантій президентської діяльності. Слід звернути увагу на те, що вони не знайшли належного, послідовного і комплексного відображення у чинному законодавстві.

До юридичних гарантій слід віднести законодавче закріплення правового статусу його актів стосовно актів Кабінету Міністрів України. Роль такого акту міг би відіграти закон «Про Президента України», у якому доцільно було б зосередитись на врегулюванні таких питань:

Імпічмент. Основи усунення Президента України визначені у ст. 111 Конституції України. Водночас деякі процедурні питання (наприклад, процедура обрання або призначення, повноважень та роботи спеціального прокурора і спеціальних слідчих чи питання порушення кримінальної справи проти Президента за вчинення державної зради або іншого злочину) не вирішені безпосередньо в Конституції. Конституція України передбачає можливість усунення президента з поста у порядку імпічменту у разі вчинення ним державної зради або іншого злочину. Серед підстав для застосування імпічменту не закріплюється: порушення Конституції, законів, прав і свобод людини й громадянина, а також присяги. Створення конструктивної моделі інституту конституційної відповідальності глави держави диктує необхідність включення перерахованих елементів до переліку підстав для імпічменту глави держави, оскільки це органічно випливає з його статусу.

Вето. Питання повернення Президентом закону з умотивованим і сформульованими пропозиціями до парламенту взагалі не врегульоване законодавчо. Основне поняття вмотивованості можна трактувати дуже вільно виходячи із політичної доцільності, суперечливості з іншими законами чи невідповідності Конституції. Можна було б розглянути можливість застосування аналогічної процедури із Закону України «Про внесення змін до Конституції України» стосовно призупинення дії актів уряду з мотивів невідповідності Конституції з одночасним зверненням до Конституційного Суду України щодо їх конституційності.

Консультативні та дорадчі органи. Право Президента створювати для здійснення своїх повноважень консультативні, дорадчі та інші допоміжні органи і служби закріплене у п. 28 ст. 106 Конституції України [12]. Посади керівників та працівників цих органів постановами уряду відносять до посад державних службовців і, відповідно, ці дорадчі органи вже отримують статус державних органів, як це передбачено ст. 1 Закону України «Про державну службу». Виходячи із наведеного визначення основних повноважень функціонування Адміністрації Президента, Державного управління справами та інших структур має здійснюватися на рівні закону, а не указів Президента.

Сьогодні ж, в умовах пошуку механізмів політичного консенсусу і взаємодії у трикутнику «Президент – Парламент – Уряд», конституційні зміни дають черговий шанс для посилення ваги інституту РНБОУ. Для цього є декілька підстав:

– Президент був і залишається Верховним головнокомандуючим, людиною, яка має право оголошення війни, а у випадку своєї близькості до армії – і до силових методів ведення політики;

– Президент призначає силових міністрів, які за посадою входять до РНБОУ;

– водночас Прем'єр-міністр за посадою також входить до РНБОУ, отже, представляє в цьому органі думку парламентської більшості;

– нарешті сама РНБОУ по законодавству відіграє роль з'єднувальної ланки між урядовими бюрократами, військовими і правоохоронцями з одного боку, та главою держави і політичними колами загалом – з іншого.

Звичайно, за умови, коли Президент і Прем'єр-міністр є представниками однієї коаліції і не конкурують, роль РНБОУ зводиться до чисто консультативного органу і залежить від особистості її керівника – тобто діє за схемою, яка працює в США. Однак, якщо виникає ситуація подібна до тієї, що склалася внаслідок парламентських виборів 2006 р., і прогнозований конфлікт між парламентом, президентом і прем'єр-міністром вимагає постійної координації дій, Рада стає майданчиком для переговорів. І може виконувати цю роль досить ефективно – в силу низки причин.

По-перше, РНБОУ – це вже існуючий механізм, закріплений в Конституції, який, працюючи півтора десятка років, має відповідні аналітичні і практичні напрацювання. Просто нелогічно і витратно створювати додаткові механізми консенсусу, якщо вже існує один, який має найвищу легітимну владу.

По-друге, апарат РНБОУ може діяти на користь обох посадових осіб – прем'єр-міністра, як керівника уряду, – і Президента, який, хоча і втратив частину повноважень, залишається Головою РНБОУ, підписує його рішення, а, отже, може суттєво впливати на всі питання, що стосуються безпеки. Тому аналітики, експерти і цілі інституції можуть надавати незалежну і повну інформацію для обох керівників держави, створюючи, таким чином, єдину платформу для порозуміння.

Однак, для досягнення подібного ідеального стану речей, необхідно забезпечити низку важливих заходів. Для того, щоб РНБОУ стала переговорною ареною, в період, коли головні посади посідають опоненти, або координуючим органом – у період, коли править одна сила, – парламенту необхідно затвердити серйозні зміни до законодавства. Звичайно, пріоритетними є закони, що регулюють діяльність самого законодавчого органу, а також закон «Про Кабінет Міністрів», однак, варто наголосити і на новій редакції Стратегії національної безпеки України, яка могла б визначити основні загрози для політичного ладу країни, звузила б коло питань для РНБОУ, та визначила б процедуру проходження рішень РНБОУ. Надзвичайно важливим є введення інституту парламентських слухань та опосередкованого парламентського контролю за діями РНБОУ – через спеціальні комісії, що дозволило б тримати апарат Ради та її керівництво в межах законодавства України.

Серед основних завдань Верховної Ради України особливе значення має ефективне співробітництво між парламентом та урядом.

Для його здійснення необхідно забезпечення декількох основних факторів. По-перше, створення уряду на основі реальної коаліції, а не в результаті ситуативних домовленостей між політичними силами. Йдеться про формування єдиної урядової команди, персоналії якої, а також їх позиції і дії, знаходили б підтримку серед парламентської більшості. По-друге, необхідним є вдосконалення нормативно-правової бази діяльності уряду.

Основні засади співробітництва між парламентом та урядом також потребують нормативного врегулювання. Досвід інших країн з парламентською системою засвідчує, що Кабінет Міністрів є основним суб’єктом законодавчих ініціатив у державі. Для підвищення законотворчої ролі уряду в Україні необхідно надати йому певні важелі впливу, зокрема:

– право надавати законопроектам статусу першочергових і вимагати їх термінового розгляду;

– контроль за дотриманням бюджетного законодавства;

– право блокувати проходження законопроектів, ініційованих Верховною Радою, через звернення до Президента з пропозицією накласти вето тощо.

Також для підвищення рівня законотворчої співпраці між українським урядом та парламентом доцільним є закріпити у Регламенті Верховної Ради різні форми попереднього узгодження позицій між ними. Зокрема, обов’язкову присутність відповідального представника від виконавчої влади під час розгляду законопроекту, ініційованого Кабінетом Міністрів, у відповідному комітеті Верховної Ради з метою узгодження позицій на початковому етапі.

Забезпечення ефективної роботи Верховної Ради України вимагає унормування діяльності і забезпечення прав парламентської опозиції. Зокрема, не врегульовано питання щодо розподілу керівних посад у Верховній Раді.

Нові завдання Верховної Ради в умовах конституційних змін:

По-перше, потребує унормування процес створення парламентської коаліції. Тому необхідна підготовка та прийняття Закону «Про парламентську коаліцію», який би містив основні засади, порядок, принципи її формування.

По-друге, необхідно врегулювати принципи співробітництва між більшістю та меншістю у парламенті, а також у місцевих радах. Реалізація цього завдання буде сприяти зниженню конфліктного потенціалу у парламенті, який може мати дуже негативний вплив і за його межами. Існує декілька шляхів. Прийняття єдиного Закону «Про опозицію», в якому будуть чітко закріплені права та обов’язки як парламентської опозиції, так і фракцій меншості у місцевих радах, а також основні норми діяльності опозиційних партій в Україні загалом. Іншим варіантом може стати закріплення повноважень парламентської опозиції у Регламенті Верховної Ради або окремому Законі «Про парламентську опозицію». Але при цьому потребують спеціального унормування повноваження опозиції на місцевому рівні.

По-третє, необхідне прийняття нової редакції Закону «Про Регламент Верховної Ради».

Вирішити зазначені проблеми та досягти стабільної роботи таких політичних інститутів, як парламент, президент та уряд, можна лише за умови їх спільної зацікавленості у побудові справді демократичної, правової держави.

Список використаної і рекомендованої літератури

1. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. Курс лекций. – М., 2006. – 579 с.

2. Барабаш Ю. Парламентська відповідальність Уряду в конституційній практиці країн ЄС та України // Право України : Юридичний журнал / Редкол. : Ю. Святоцький (гол. ред.). – 2007. – № 4. – C. 12-16.

3. Бігун У. Роль Кабінету Міністрів у парламентських демократіях на прикладах Чеської Республіки, Франції, Латвії, Польщі та Росії : ПСП № 208; Програма сприяння Парламентові України. – К. : Програма сприяння Парламентові України, 2001. – 7 с.

4. Білоус А.О. Політико-правові системи : світ і Україна : Навч. посіб. / 2-е вид., переробл. і доп. – К. : АМУПП, 2000. – 200 с.

5. Ведерникова Й. Кабмин в законе // Зеркало недели. – 2006. – № 33 (612). – С. 1-2.

6. Взаємодія Верховної Ради України, Президента України та Кабінету Міністрів України в умовах конституційних змін / Центр політ.-прав. реформ; Авт.-упоряд. В. Тимощук, О. Струц. – К., 2006. – 28 с.

7. Державне управління в Україні : організаційно-правові засади : Навч. посіб. / Н.Р. Нижник, С.Д. Дубенко, В.І. Мельниченко та ін.; За заг. pед. проф. Н.Р. Нижник. – К. : Вид-во УАДУ, 2002. – 164 с.

8. Дюверже М. Политические партии / Пер. с франц. – М. : Академичсский проект. 2000. – 558 с.

9. Загальна теорія держави і права : Навч. посіб. / А.М. Колодій, В.В. Копєйчиков, С.Л. Лисенков та ін.; За ред. В.В. Копєйчикова. – Стер. вид. – К. : Юрінком Інтер, 1999. – 320 с.

10. Закон України «Про внесення змін до Конституції України» // Відом. Верховної Ради України. – 2005. – № 2. – Ст. 44.

11. Закон України «Про Кабінет Міністрів України». – Режим доступу : Помилка! Неприпустимий об'єкт гіперпосилання..

12. Конституція України прийнята на п’ятій сесії Верховної Ради України 28 червня 1996 року із змінами, внесеними Законом України від 8 грудня 2004 року №2222 – ІV. – К., 2006.

13. Мельниченко В. Статус уряду в контексті конституційної реформи : можливість зробити перший крок до самостійності? // Віче. – 2006. – № 1-2. – С. 29-33.

14. Модернізація України : визначення пріоритетів реформ. Проект для обговорення. – К., 2009. – 120 с.

15. План модернізації державного управління : пропозиції щодо приведення державного управління та державної служби України у відповідність із принципами і практиками демократичного урядування / В. Афанасьєва, А. Вишневський (кер. авт. колективу), Р. Гекалюк [та ін.]; Під заг. ред. Т. Мотренка. — К. : Центр адаптації державної служби до стандартів Європейського Союзу, 2010. — 320 c.

16. Про систему центральних органів виконавчої влади : Указ Президента України від 15 груд. 1999 р. № 1572 // Офіц. вісн. України. – 1999. – № 50. – Ст. 24-34.

17. Про упорядкування структури апарату центральних органів виконавчої влади, їх територіальних підрозділів та місцевих державних адміністрацій : постанова Кабміну України № 179 від 12. 03. 2005 р. // Офіц. вісн. України. – 2005. – № 11. – С. 522.

18. Соловйова Ю. Процес імплементації політичної реформи в Україні // Політичний менеджмент. – 2007. – Спецвипуск. – С. 228-240.

19. Тимцуник В. Система державної влади в демократичному суспільстві // Вісник НАДУ. – 2007. – № 3. – С. 13-25.

20. Шемшученко Ю.С. Вибране. – К. : ТОВ Видавництво Юридична думка, 2005. – 592 с.

21. Школик А. Виконавча влада в контексті змін до Конституції України // Вибори та демократія. – 2005. – № 3. – C. 84-88.

22. Ющик О.І. Теоретичні основи законодавчого процесу : Монографія. – К.: Парламентське вид-во, 2004. – 519 с.