Проблема совершенствования системы местного управления и самоуправления существует давно и в большинстве государств. Каким-то странам эту проблему удалось решить, некоторые еще ищут оптимальную модель. Однако в литературе неоднократно отмечалось, что само понятие местного управления, а также идея общественной значимости этого явления прошли развитие от времен Киевской Руси, эпохи магдебургского права до земского самоуправления ХГХ в., Советов депутатов в XX в. они претерпели значительную эволюцию, отличаются исключительным разнообразием.

Но наиболее остро эта проблема ставилась в период, предшествующий распаду СССР и принятию Декларации о государственном суверенитете БССР, во время пика экономического и политического кризиса, разработки и принятия Конституции Республики Беларусь, внесения в нее поправок на референдумах 1996 и 2004 гг., подготовки к выборам депутатов Советов всех уровней, депутатов Палаты представителей и формирования Совета Республики.

В современных условиях следует обеспечить такую эффективность и результативность деятельности управления, которая позволяла бы людям при минимальных затратах ресурсов, сил и энергии самим добиваться наилучшего и наибольшего результата, по своему усмотрению в полной мере распоряжаться личной судьбой, самим и под свою ответственность решать местные, в том числе и личные проблемы.

Справедливости ради следует сказать, что в нашей стране уже был проведен ряд изменений в сфере местного самоуправления, что нашло свое отражение в ряде изменений в законодательстве. Это позволило существенно активизировать работу органов территориального общественного самоуправления. Значительно повысилась эффективность системы и структуры местных Советов депутатов. Однако прогрессивное развитие белорусского демократического общества невозможно без дальнейшего совершенствования и развития правового регулирования местного управления и самоуправления. В этой связи изучение проблем правового регулирования местного управления и самоуправления и поиска путей их решения, несомненно, является актуальным и имеет как теоретическое, так и практическое значение для формирования развитого демократического общества.

Необходимость организации местного управления и самоуправления можно обосновать следующими факторами. Самостоятельность и взаимодействие всех ветвей власти призваны создать механизм сдержек и противовесов, обеспечить каждой из подсистем власти свое поле деятельности и узаконенные формы влияния на другие составные ее части. В конечном счете речь идет об оздоровлении государства и общества на основе демократических принципов при максимальной активности самого общества.

Движение к новой системе государственного управления связано с переформированием уровней системы государственного управления при разграничении сфер и полномочий республиканского и местных уровней. Здесь проблема самостоятельности и взаимодействия центра и органов управления и самоуправления решается более остро, чем установление самостоятельности предприятий. Юридической основой этого решения является Конституция Республики Беларусь, Закон «О Совете Министров Республики Беларусь» и Закон Республики Беларусь «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь». Однако проблемы взаимодействия высших органов власти и органов местного управления в этих законодательных актах изложены в общих чертах.

Важным является вопрос, какая степень централизации будет наиболее подходящей в условиях Республики Беларусь. В зарубежных странах процесс совершенствования функций муниципальных органов является прямым результатом роста законодательного регулирования со стороны центральных властей, плановых предписаний от вышестоящих органов и находится в тесной связи с реальными финансовыми возможностями. Он идет по пути децентрализации. О важности местного самоуправления в жизни человека свидетельствует тот факт, что, например, в Германии около 80 % вопросов, с которыми жители обращаются к властям, сразу решается на местном уровне. Сложились и определенные правила взаимоотношения жителей с органами местного самоуправления. К примеру, если о проведении собрания не объявлено, то принятые на нем решения неправомочны. Если решение какого-либо вопроса может принести вред или пользу члену представительного органа, то ему нельзя участвовать в решении этого вопроса. Если городу или селу будет нанесен ущерб из-за какого-то пристрастного решения, то ответственность за это возлагается на должностных лиц или членов представительного органа, голосовавших за это решение.

С управленческой точки зрения абсолютная самостоятельность не всегда является благом. Полностью автономное местное управление и самоуправление препятствует согласованности общенациональных усилий, создает возможность для всякого рода злоупотреблений. В мировой практике в процессе деконцентрации на первый план всегда выдвигаются задачи достижения автономии местного самоуправления. Это обосновывается двумя основными аргументами:

• самоуправление — единственная прямая гарантия того, что социальные потребности становятся непосредственной целью производства;

•только самоуправление способно выявить потенциал каждой личности и обеспечить эффективность ее деятельности.

Таким образом, только местное управление и самоуправление способствует развитию справедливого и социально ориентированного государства, является одной из основ демократии, способствует созданию реального гражданского общества, обеспечивает стабильность материальных и финансовых условий развития территорий.

Правовое регулирование местного управления и самоуправления в Республике Беларусь осуществляется нормами, установленными Конституцией Республики Беларусь, Законом Республики Беларусь «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» и другими актами законодательства. Правовое регулирование подразумевает определение системы и экономической базы местного управления и самоуправления в Республике Беларусь, закрепления основных правовых положений органов местного управления и самоуправления, отдельных форм непосредственной демократии.

Основой деятельности любого государственного органа является письменное закрепление его правового статуса: прав, обязанностей и ответственности. Если это положение не отрегулировано государством, а функции одних перекрывают функции других, то и эффективность функционирования всей системы снижается.

Развитие местного самоуправления в Республике Беларусь пока сдерживается отсутствием цельной концепции по реформированию, недопонимаем его места и роли в жизнедеятельности государства и общества, наличием у большинства граждан республики веры в силу и могущество государства, которое, по их мнению, и должно решать их проблемы, а не они сами, а также другими историческими, политическими, культурными причинами.

В нашей стране до сих пор не отрегулированы пределы полномочий для каждого уровня управления, нет четкого разграничения прав и ответственности между ними, функции глав административно-территориальных образований более низкого уровня входят в список функций руководителей администраций более высокого уровня. Сложилось такое положение, когда сферы компетенции вышестоящих органов почти полностью перекрывают поле деятельности нижестоящих. В Республике Беларусь до настоящего времени не завершена работа по передаче всех функций, связанных с решением вопросов локального значения, непосредственно на уровень органов управления в соответствующие административно-территориальные образования.

Незавершенность процессов децентрализации власти, обязанностей круга различных уровней управления, множественность и неопределенность решаемых ими проблем приводит к ситуации отсутствия четкой функциональной направленности в деятельности большинства местных органов управления. Для расширения самоуправленческих функций и возможностей на местном уровне, на наш взгляд, необходимо законодательно перераспределить права и обязанности между республиканскими и местными органами власти управления и самоуправления.

Основой системы должен стать принцип субсидиарности, который означает, что крупное местное образование берет на себя только те задачи, которые не может решить самостоятельно нижестоящее местное сообщество.

Деятельность местных органов самоуправления целесообразно было бы сосредоточить на выполнении следующих функций:

• защита (охрана правопорядка, пожарная охрана и др.);

• обеспечение условий жизнедеятельности всего населения (охрана окружающей среды, строительство и содержание дорог, развитие общественного транспорта, планировка населенных пунктов и др.);

• коммерческие вопросы, приносящие определенные доходы в местные бюджеты (платные стоянки для автотранспорта, рынки и др.);

Перераспределение функций между центральными и местными органами власти позволит повысить эффективность деятельности институтов местного управления и самоуправления, ускорить управленческий процесс на местах.

Необходимо создать эффективную систему, в которой решения органов местного управления и самоуправления, принятые в пределах их компетенции были бы обязательными для выполнения и подлежали государственной защите.

Органы местного управления и самоуправления гарантируют право на судебную защиту, недопущение ограничения предоставленных конституционных прав. При подготовке и принятии решений по всем вопросам, непосредственно касающимся интересов населения, государственные органы проводят консультации с органами местного управления и самоуправления.

Естественно, что наряду с правами следовало бы предусмотреть в Конституции или законодательных актах судебную ответственность за действия или бездействия высших и местных органов власти и управления, приносящих вред экономике, окружающей среде, гражданам. В ныне действующей Конституции такая норма имеется только в отношении решений местных Советов, исполнительных и распорядительных органов, ограничивающих или нарушающих права, свободы и законные интересы граждан.

Также нет механизма отмены решений нижестоящих Советов депутатов вышестоящими представительными органами в случае несоответствия законодательству, хотя эта норма предусмотрена Конституцией. Такая же норма требуется в отношении решений местных исполнительных и распорядительных органов. Принятые ими соответствующие законодательству решения отменяются вышестоящими Советами, исполнительными и распорядительными органами, а также Президентом Республики Беларусь.

Под сомнение ставит эффективность работы Советов и норма Закона об их правомочности. Для того чтобы вновь избранный Совет начал функционировать, сейчас достаточно избрать 50 % от общего числа депутатов, установленного для данного Совета. Это уже само по себе снижает уровень его легитимности. Для правомочности сессии «планка» снижена еще вдвое — 50 % от количества избранных депутатов. То есть Совет может работать при наличии только одной четверти своего состава. Для сравнения, в зарубежном законодательстве установлен единый критерий для правомочности работы представительного органа — большинство голосов от общего состава. У нас же Закон сам поощряет недисциплинированность депутатов, их устранение от решения местных проблем.

Для обеспечения прав и свобод граждан, проживающих на определенной территории, органы государственной власти должны осуществлять контроль над законностью в деятельности органов местного управления и самоуправления и не вмешиваться в их деятельность, если она осуществляется в соответствии с законодательством. Гарантом развития и становления местного управления и самоуправления должно выступать государство. За государственной властью закрепляются обязанности, полномочия, обеспечивающие выполнение местными органами управления и самоуправления функций, соответствующих требованиям реформ.

Законодательство должно быть направлено на:

• помощь населению в осуществлении права на местное самоуправление;

• установление порядка образования, объединения, преобразования или упразднения административно-территориальных единиц, территориальных образований, определения или изменения их границ и наименований;

• совершенствование процедуры передачи объектов государственной собственности в собственность местного самоуправления;

• обеспечение избирательных прав граждан при проведении выборов местных представительных органов общественного самоуправления.

Для координации региональной политики и сохранения активной роли государства в ее формировании необходимо определение головного республиканского органа государственного управления по региональной политике, его конкретных задач, прав и обязанностей в сфере регулирования регионального развития. Также необходимо юридическое закрепление распределения обязанностей между премьер-министром и одним из вице-премьеров функции координации прямой государственной региональной политики и региональных вопросов в области использования природных ресурсов и охраны окружающей среды, поддержки развития предпринимательства, обеспечения занятости населения, бюджетной, налоговой, градостроительной, внешнеэкономической и научно-технической политики.

Считаем, что реформирование местного управления и самоуправления целесообразно начинать с внесения изменений в Конституцию Республики Беларусь. В ней желательно закрепить положение о том, что органы местного самоуправления не входят в систему государственной власти. В то же время их деятельность должна координироваться соответствующим государственным органом. Эту функцию можно возложить на Совет Республики.

Как показывает проведенный нами анализ, основными путями совершенствования государственной региональной политики, местного управления и самоуправления с целью повышения самостоятельности, инициативности и ответственности местных органов власти за развитие территорий являются:

• создание нормативно-правовой базы, четко регламентирующей функции и задачи каждого уровня управления;

• повышение авторитета местных органов власти у населения и вовлечение населения в активное управление административно-территориальной единицей;

• создание некоторой автономности районов с помощью обеспечения бюджетов низших уровней финансовыми средствами;

• более четкое разграничение объектов собственности, которыми могут распоряжаться местные Советы депутатов (и их исполкомы);

• реформирование административно-территориального деления республики, которое способствовало бы повышению эффективности управления;

• подготовка управленческих кадров для органов местного управления и самоуправления;

• создание эффективной системы контроля над органами местного управления и самоуправления;

• принятие Государственной Концепции регионального развития с целью обеспечения единого и долгосрочного плана действий в данном направлении.

В процессе совершенствования закона «О местном управлении и самоуправлении в Республике Беларусь» считаем целесообразным:

• выделить для каждого уровня исполнительных комитетов (первичный базовый, областной) соответствующие полномочия в правоохранительной сфере, как это сделано в отношении Советов депутатов;

• при определении компетенции Советов депутатов и исполнительных комитетов (администраций) различных уровней следует отразить особенность каждого из них. В действующем законодательстве это изложено формально, поскольку полномочия каждого звена Советов депутатов в настоящее время по сути дублируются.

Эти и другие меры будут способствовать комплексному развитию как государства в целом, так и регионов, способствовать более полной и рациональной реализации народом своей власти.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Местное самоуправление - форма организации и деятельности населения, проживающего на соответствующей территории, для самостоятельного решения непосредственно или через избираемые им органы социальных, экономических и политических вопросов местного значения исходя из общегосударственных интересов и интересов граждан, особенностей развития административно-территориальных единиц на основе собственной материально-финансовой базы и привлеченных средств.

Местное управление и самоуправление осуществляется через местные Советы депутатов, органы территориального общественного самоуправления (ОТОС), местные собрания, местные референдумы, инициативы граждан в финансировании и (или) возмещении расходов бюджета на определенные ими цели и иные формы участия граждан в государственных и общественных делах.

От местных органов управления и самоуправления во многом зависит успех социально-экономического и общественно-политического развития Республики Беларусь. Их деятельность определяет ту эффективность, с которой экономические достижения трансформируются в благосостояние граждан, налаженный быт, коммунальное хозяйство городов, поселков и деревень.

Статья 1 Конституции Республики Беларусь гласит: «Республика Беларусь – унитарное демократическое социальное правовое государство». Поэтому народовластие в Беларуси традиционно рассматривается как основа политического процесса и главный принцип политической жизни.

В результате последовательной реализации принципа демократизма в Республике Беларусь создана развитая система политических институтов и процедур, обеспечивающих подлинное народовластие и полноценное участие белорусских граждан в решении важнейших проблем развития республики, областей, районов, отдельных территорий. Были опробованы и успешно применены как традиционные формы представительской демократии (выборы различных уровней, референдумы), так и отвечающие специфическим белорусским условиям уникальные формы политического участия (всебелорусские народные собрания). Благодаря созданию налаженной системы взаимодействия государственных и общественных структур в Республике Беларусь на практике преодолено противопоставление гражданского общества и государства. Это создало основу для успешного воплощения в жизнь представления о государственности как форме самореализации народа в мировой истории.

Однако окончательное решение данной задачи потребует более серьезных усилий, с чем связано начало нового этапа государственного строительства в Республике Беларусь.

В современных условиях следует обеспечить такую эффективность и результативность деятельности управления, которая позволяла бы людям при минимальных затратах ресурсов, сил и энергии самим добиваться наилучшего и наибольшего результата, по своему усмотрению в полной мере распоряжаться личной судьбой, самим и под свою ответственность решать местные, в том числе и личные проблемы.