Первым в Русском государстве органом финансового контроля являлся приказ Счетного дела, учрежденный Алексеем Михайловичем Романовым с 1654 г., или, как он стал именоваться позднее, Счетный приказ. Непосредственным поводом к образованию счетного приказа послужила необходимость укрепления государственного финансового хозяйства во время войны с Польшей.

В первой четверти XVIII в. в России закладываются основы финансового контроля: централизуется финансовое управление, наводится порядок в учете государственных ресурсов, Начинают складываться определенные приемы ревизии отчетности; делается первый опыт законодательного определения функций финансового контроля.

В развитии контроля большую роль сыграло образование Сената - органа высшего управления. Учрежденный в 1711 г. правительствующий Сенат был законосовещательным учреждением, которому принадлежало право возбуждать и законодательные вопросы. Сенат осуществлял также многочисленные функции внутреннего управления, в том числе и в области финансового управления. Кроме того, Сенат был высшей судебно-аппеляционной инстанцией. Наконец, Сенат был органом контроля над управлением, в том числе органом контроля над финансовым управлением.

В начале 1712 г. Сенат создает для ревизий отчетности специальную Счетную канцелярию, которая в 1719-1721 гг, преобразовывается в Ревизион - коллегию и в декабре 1722 г. в Ревизион - контору при Сенате. Все они не имели местных органов. Порядок контроля устанавливался следующий: все учреждения по окончании года должны были по подлинным документам отревизовать всех подчиненных им должностных лиц и составленные на этой основе "счетные выписки" направлять в Ревизион-контору.

В 30-е гг. XVIII в. со стороны правительства появляется интерес к финансовому контролю. Интерес - чисто фискальный: финансовый контроль пытались использовать как орудие увеличения доходов, орудие взыскания начетов.

При Екатерине II были организованы контрольные учреждения в губерниях.

После Крестьянской войны 1773-1775 гг. под предводительством Е. Пугачева произведена реорганизация местного управления. Губернии получили однообразное устройство, основанное на формальном разделении административных, финансовых и судебных дел. Финансовые дела находились в ведении казенных палат (в губернских городах) и губернских и уездных казначейств. Казенные палаты обязаны были составлять и представлять государственному казначею ведомости о доходах и расходах губернии и ревизовать отчетность. В составе казенных палат были созданы особые экспедиции для свидетельства счетов. Местные учреждения освободились от обязанности представлять свою подлинную отчетность на ревизию в центр.

Одновременно широкое развитие получает внутриведомственный контроль. Созданы особые экспедиции для свидетельства счетов в составе Военной коллегии и Адмиралтейств - коллегии (бесплодные, малополезные, как и органы общегосударственного контроля).

Вся организация контроля определялась социально-политическими условиями. При наличии органов финансового контроля фактически царствовала полная бесконтрольность в распоряжении государственными средствами. Все беззаконна - злоупотребления властей, казнокрадство, взяточничество, притеснение народа - были неразрывно связаны с общим механизмом управления государством, Финансовый контроль, равно как и все другие политические и правовые учреждения этого исторического периода, являлись орудием укрепления дворянской империи.

28 января 1811 г. на базе Государственной экспедиции для ревизии счетов специальным манифестом Александра I было учреждено Главное управление ревизии государственных счетов во главе с государственным контролером, приравненное в правах к министерству, В его компетенцию входили: ревизия доходов и расходов всех казенных средств и надзор за их движением. В его состав должны были войти финансово-контрольные органы, существующие при ведомствах.

В 1836 г. Главное управление ревизии государственных счетов было преобразовано в Государственный контроль, основанный на системе генеральных отчетов, которая только создавала видимость контроля.

В ноябре 1855 г. для изучения вопросов финансового управления и контроля был командирован в Бельгию, Пруссию, Австрию, а потом и во Францию генерал-контролер департамента гражданских отчетов Татаринов В.А. В конце 1858 г. Татаринов представил Александру II проект организации бюджетного, кассового и контрольного дела в России.

Проектом предусматривалось создание одной ревизионной инстанции - Государственного контроля, который бы по подлинным актам и документам проверял как исполнителей (кассиров), так и распорядителей кредитами. По действиям исполнителей Государственный контроль должен был выносить окончательные решения, а о неправильных действиях распорядителей кредитами (с заключением соответствующих министров) докладывать верховной власти. Предлагалось вести предварительный и последующий контроль.

Основная мысль проекта реформы контроля: в подчинении всех действий администрации по распоряжению государственными средствами контролю действенному, а не номинальному. Целью контроля являлась проверка правильности, целесообразности и выгодности для казны тех затрат, которые производились государственными учреждениями,

Проект был полностью принят Высшей контрольной комиссией (созданной Советом Министров), но вызвал резкое противоречие со стороны министров.

И в окончательном варианте ограничивались лишь последующей документальной ревизией.

Местные органы Государственного контроля - контрольные палаты были созданы в конце 1864 г. в 12 губерниях, а к 1866 г. во всех. Контрольные палаты, хотя и действовали в пределах губернии, но к губернским учреждениям не относились: они принадлежали к особым установлениям ведомства Государственного контроля (подотчетные Государственному контролю). Губернское начальство не имело права непосредственно распоряжаться контрольными палатами. Вместо генеральной отчетности введена документальная ревизия. С этого года, со времени преобразования кассового устройства и государственного контроля, обязанности по надзору за законностью и правильностью государственных доходов и расходов были возложены на контрольные палаты, подчиненные непосредственно Государственному контролеру и Совету Государственного контроля.

Аппарат Государственного контроля строился как система центральных и местных учреждений. Центральными учреждениями были департаменты: гражданской, военной, моральной, железнодорожной и кредитной отчетности.

Местными учреждениями Государственного контроля являлись контрольные палаты и специальные местные учреждения - органы контроля на казенных железных дорогах, в коммерческих портах и др.

Все центральные и местные учреждения Государственного контроля выступали первой инстанцией по ревизии отчетности. Второй, высшей инстанцией в составе Государственного контроля, являлся Совет Государственного контроля. Он руководил ревизионной деятельностью всех учреждений Государственного контроля, разрешал все затруднения, возникающие при ревизии отчетности, утверждая или отменяя постановления центральных и местных учреждений Государственного контроля.

Высшей в России ревизионной инстанцией был правительствующий Сенат в лице его первого департамента, куда поступали по протестам против заключений Совета Государственного контроля и дела, превышающие власть Совета Государственного контроля. Основным видом ревизий была последующая документальная ревизия.

К концу XIX п. в России насчитывалось 59 контрольных палат. В обязанности контрольной палаты входили надзор за сохранностью казенных сумм путем внезапных проверок казначейств и касс специальных сборщиков и наблюдение с использованием последующей ревизии за законностью и правильностью поступления государственных доходов и производства расходов в губернии. Ревизии проводились контрольной палатой в тех же пределах и на тех же основаниях, что и центральными учреждениями государственного контроля.

С образованием в октябре 1905 г. Совета Министров России государственный контроль был включен в его состав. Согласно опубликованным 20 февраля 1906 г. манифесту и новым положениям о Государственном Совете и Государственной Думе к компетенции Думы относилась государственная роспись доходов и расходов вместе с финансовыми сметами министерств и отчетом по исполнению росписи.

Таким образом, в царской России государственный контроль входил в структуру правительства, но обладал широкими полномочиями и определенными гарантиями самостоятельности.

В таком виде Государственный финансовый контроль просуществовал до 1917 г. В марте 1918 г. государственный контроль Российской империи был упразднен.

В СССР финансовый контроль организован в конце 1923 г. Основной вид ревизии - последующая проверка оправдательных документов.

В 1926 г. Постановлением СНК СССР от 16 сентября 1926 г. финансовый контроль реорганизован.

Органами Государственного финансового контроля являлись:

Главное управление государственного финансового контроля при Народном комиссариате финансов СССР с отделами по ревизии местных органов ведомств СССР (непосредственно подчиненными Главному управлению государственного финансового контроля);

Управления государственного финансового контроля при народных комиссариатах финансов союзных республик;

Управления государственного финансового контроля при народных комиссариатах финансов областей, краев и т.д.

Управления государственного финансового контроля при народных комиссариатах финансов союзных республик, областей, краев и т.д. осуществляют свою деятельность под общим руководством и по директивам Главного управления государственного финансового контроля при народном комиссариате финансов СССР.

В СССР ведущая роль в государственном, в том числе в финансовом контроле, согласно Конституции СССР принадлежала Советам народных депутатов, важное место отводилось также органам народного контроля. Система, компетенция и порядок деятельности органов народного контроля определялись законом о народном контроле в СССР от 30 ноября 1979 г. Комитеты народного контроля имели широкие права, в том числе право налагать на виновных должностных лиц взыскания, производить денежные начеты, отстранять от занимаемой должности. Однако, хотя органы народного контроля действительно реализовывали некоторые функции финансового контроля, считалось, что эти функции не являются для них определяющими в социалистическом государстве. Органы народного контроля не имели даже специального аппарата финансового контроля. При очевидной массовости народный контроль не обеспечивал необходимого качества финансового контроля.

По сути своей организация финансового контроля в СССР не изменялась вплоть до его распада, оставаясь по существу ведомственным подчиненным всего лишь одному из министерств, не имея полномочия принятия решений по итогам проведенных ревизий. Все материалы реализовывались через решения исполнительных органов власти, в чьем подчинении находились ревизуемые учреждения.

Основная нагрузка в сфере бюджетно-финансового контроля ложилась на Министерство финансов СССР, его контрольно-ревизионное управление, включая органы на местах. Одной из главных задач этого министерства был контроль за соблюдением государственной финансовой дисциплины, за выполнением предприятиями, учреждениями и организациями финансовых обязательств перед государством. Кроме того, министерство финансов СССР должно было осуществлять контроль за точным и неуклонным исполнением государственного бюджета министерствами и ведомствами СССР, союзных и автономных республик, бюджетными учреждениями и хозяйственными организациями и предприятиями, Госбанком СССР и Стройбанком СССР.

Принятая в 1993 г. Конституция Российской Федерации провозгласила построение в России демократического общества. Началось коренное преобразование структуры государственной власти, основанное на принципах бюджетного федерализма и разделения властей, В частности, в Конституции 1993 г. были законодательно закреплены государственная и муниципальная формы собственности, в том числе и финансовые ресурсы как объект, входящий в понятие "имущество" (ч.2 ст.8 Конституции), а также разделение государственной собственности на государственную собственность Российской Федерации и государственную собственность субъектов Российской Федерации. Однако вопросы финансового контроля в Конституции 1993 г. в свете указанных принципов не нашли должного отражения. Например, в ней отсутствуют указания на контрольные полномочия парламента, очень кратко и фрагментарно освещен вопрос организации контроля за исполнением федерального бюджета.

Создание Счетной палаты Российской Федерации, подотчетной Федеральному Собранию Российской Федерации является важным этапом в развитии государственного финансового контроля.

Однако создание Счетной палаты Российской Федерации, не имеющей своих структурных подразделений в субъектах, без создания аналогичных счетных палат в субъектах Российской Федерации не создает единой системы контроля, При отсутствии контрольных органов у исполнительной власти субъектов и органов местного самоуправления, при отсутствии полномочий по ревизированию бюджетов регионов у КРУ МФ РФ по-прежнему осуществлялось практически бесконтрольное расходование. [3]

Зарубежный опыт может быть полезен для России в различных его аспектах. Однако его внедрение требует четкого разделения властей, наличия твердой юридической базы, прежде всего стабильности Основного закона, развития гражданского общества, строгой регламентации компетенции отдельных органов и инстанций, определения прав и обязанностей граждан. Российское государство находится еще в начале этого пути. Многое будет зависеть от того, будут ли, наконец, выполняться многочисленные законы и указы, которые пока остаются на бумаге, насколько быстро можно восстановить экономическую и политическую стабильность в стране.

Государственный финансовый контроль - это неотъемлемая составная часть деятельности по управлению государством, функция, внутренне присущая управлению экономикой и подчиненная решению задач, стоящих перед государственной управляющей системой. [4] Конечно, контроль не самоцель, но он становится основным источником информации для выявления причин нарушений, возникающих в процессе управления государственными финансами и методом воздействия принятых решений по данному нарушению. Необходимость налаживания четкого механизма государственного финансового контроля диктуется также усложнением финансовых аспектов деятельности государства в рыночных условиях, в том числе активным привлечением к удовлетворению общественных нужд коммерческих структур, использованием инфраструктуры банков и других финансово-кредитных учреждений для обслуживания государственных средств, выходом государства на рынок в качестве собственника имущества и производителя товаров и услуг.

В настоящее время правовое регулирование государственного финансового контроля приобретает особую актуальность, что обусловлено масштабностью, значительным ростом объема, многообразием и сложностью задач, решаемых в процессе финансовой деятельности государства в период развития рыночных отношений в России.

В условиях рыночного хозяйства финансовый контроль выступает наиболее действенной составной частью государственного контроля, поскольку именно при его осуществлении государство имеет возможность на единой стоимостной базе, в которой получает отражение экономическая, хозяйственная деятельность любого звена, определять и оценивать законность и в ряде случаев целесообразно использование ресурсов, что позволяет повысить эффективность этой деятельности.

Законодательные органы власти подавляющего большинства стран мира государственный финансовый контроль осуществляют не прямо, а через специальные институты независимого финансового контроля, существование которых определено в конституциях государств.

В России этот конституционный орган - Счетная палата Российской Федерации, который и предназначен для выполнения функции государственного финансового контроля, никакой другой функции на этот орган не возложено.

Вопросами контроля за исполнением поручений, указов и распоряжений Президента и деятельностью властных институтов занимается Главное контрольное управление Президента России.

Федеральное казначейство осуществляет предварительный и текущий контроль за ведением операций с бюджетными средствами главных распорядителей и получателей бюджетных средств и другими участниками бюджетного процесса, координирует осуществление контрольных функций другими федеральными органами исполнительной власти.

Министерство финансов России осуществляет внутренний контроль за использованием бюджетных средств главными распорядителями, распорядителями и получателями бюджетных средств.

Отдельными функциями государственного финансового контроля наделены Министерство России по налогам и сборам, Государственный таможенный комитет России, Федеральная служба России по валютному и экспертному контролю, вновь созданная служба финансового мониторинга, контрольно-ревизионные службы федеральных органов власти и другие органы.

При этом обеспечивается разделение функций контроля между институтами финансового контроля, каждый из которых осуществляет контроль в рамках своих полномочий.

Министерство финансов Российской Федерации осуществляет внутренний контроль за использованием бюджетных средств главными распорядителями, распорядителями и получателями бюджетных средств. Министерство финансов Российской Федерации организует финансовый контроль, проверки и ревизии юридических лиц - получателей гарантий Правительства Российской Федерации, бюджетных кредитов, бюджетных ссуд и бюджетных инвестиций.

Федеральное казначейство осуществляет предварительный и текущий контроль за ведением операций с бюджетными средствами главных распорядителей и получателей бюджетных средств, кредитных организаций, других участников бюджетного процесса по исполняемым бюджетам и бюджетам государственных внебюджетных фондов, взаимодействует с другими федеральными органами исполнительной власти в процессе осуществления указанного контроля и координирует их работу. Руководители органов Федерального казначейства и их заместители наделены широкими полномочиями в области применения мер принуждения к нарушителям бюджетного законодательства.

Эффективность финансового контроля. Вопросы эффективности государственного финансового контроля (аудита эффективности) являются актуальными в настоящее время не только для России. Детальное знакомство с опытом парламентского контроля США, Канады, Германии, Франции, Швеции и других стран наглядно нас в этом убеждает.

Необходимо повышение эффективности функционирования системы управления государственными финансами, прозрачности бюджетной политики государства, рациональности и результативности бюджетных расходов актуализирует вышеуказанную проблему и для современной России.

Эффективность финансового контроля предполагает двойное толкование: с одной стороны - эффективность использования бюджетных средств, с другой - эффективность методов государственного финансового контроля[5].

'Важно подчеркнуть, что эффективность контроля напрямую связана с достижением реальной независимости контролирующих органов, т.е. обеспечением такого правового статуса, который позволил бы им устранять недостатки и отступления от закона в полном объеме, оперативно и, что самое главное для современной действительности, невзирая на лица. Наряду с законодательным закреплением принципа независимости, органы контроля (надзора) должны быть организационно, функционально и материально независимы от юридических или должностных лиц, деятельность которых они проверяют. Независимость органов контроля играет важную роль в государственном механизме, так как именно она позволяет успешно и эффективно осуществлять контрольную деятельность, решать поставленные перед ней задачи по обеспечению дисциплины, законности и правопорядка[6].

Проблемы должного обеспечения контроля и надзора, унификации функций соответствующих органов, их взаимодействия, что называется, у всех на слуху. Не обошел их вниманием и Президент РФ В.В. Путин, констатировав, в частности, что чиновники от имени государства продолжают выполнять множество не заказанных и не нужных налогоплательщику функций - разрешительных, лицензионных, надзорных. Упрек главы государства контрольно-надзорному корпусу не остался только популистским выступлением; 9 марта 2004г. Президент РФ подписал Указ №314 "О системе и структуре федеральных органов государственной власти", в соответствии с которым функции по контролю и надзору теперь сосредоточены в федеральных службах. Таким образом, сделан важный шаг в направлении конкретизации планового статуса контрольно-надзорных органов, унификации их полномочий, а также сокращения количества.

Недостаточное Внимание к терминологии, качеству понятий, используемых в законе, приводит к низкой эффективности его норм. Правоту этого высказывания подтверждает анализ положений о новых федеральных службах, которые свидетельствуют о продолжающемся смешении понятий контроля и надзора и их функций. Многие убеждены, пора поставить точку в затянувшейся дискуссии о сущности, содержании, соотношении контроля и надзора, разделить неодинаковые (хотя и весьма схожие) понятия. Кстати, еще в середине прошлого века было отметено, что органы надзора и контроля, выполняя общую задачу - осуществление борьбы за законность, тем не менее являясь различными по своему правовому положению органами государства, каждый из них действует присущими ему методами. Готовы подписаться под каждым словом этого безусловно правильного суждения. Тем более что такую позицию разделяют и современные авторы. К примеру, Я.А. Гейвандов писал: контроль, и надзор в теории российского права, в правоприменительной практике имеют самостоятельное значение и собственное содержание Е.Ю. Грачева подчеркивает, что контрольные и надзорные органы обладают различными полномочиями относительно проверяемых лиц. Считается; что основные различия контроля и надзора заключаются в следующем:

в ряде случаев контроль осуществляется в отношении подчиненных органов;

контролеры вправе вмешиваться в оперативно-хозяйственную деятельность контролируемого объекта (например, в полномочия сотрудников Федеральной антимонопольной службы входит право останавливать деятельность предприятий);

контроль предполагает оценку деятельности контролируемого объекта не только с точки зрения законности, но и целесообразности;

должностные лица органов контроля вправе самостоятельно привлекать правонарушителей к ответственности.