История становления и развития службы надзора в исправительных учреждениях во многом зависела от времени их функционирования. Условно выделяют три периода:

1) дооктябрьский период (1900-1917 гг.);

2) советский период (1917-1990 гг.);

3) суверенной России (1991 – по настоящее время).

В Советском периоде можно выделить пять этапов:

Первый этап: (1917–1928 гг.) После Октябрьской революции места заключения были призваны выступать в качестве средства подавления сопротивления свергнутых классов и борьбы с уголовной преступностью. Перед пролетариатом, взявшим власть в свои руки, стояла задача подчинить тюремную систему органам советской власти на территории всей страны. Решение этих задач Совет народных комиссаров РСФСР поручил губернским (областным) Советам депутатов, возложив на них «заведование тюремной частью». Местные тюремные инспекции поступили в распоряжение Советов в качестве их исполнительного органа. Назначение новых руководителей мест лишения свободы являлось компетенцией Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов.

Новой власти нужна была новая политика в сфере исполнения наказания. Эта политика сформировалась не сразу, менялись её цели, задачи, средства реализации. На первом этапе формирования совершенно нового общественного строя продолжала использоваться правовая база[2] старого царского и Временного правительства в той части, которая не противоречила новым задачам. На первоначальном этапе деятельность Народного комиссариата юстиции осуществлялась в условиях саботажа, при отсутствии необходимого количества квалифицированных кадров. Для исполнения наказания использовались старые тюремные здания, значительная часть тюремного персонала имела дореволюционный опыт работы, на тот момент не было нормативного документа, регламентирующего в достаточном объёме порядок исполнения наказания. Пенитенциарный режим, подчеркивается в одном из циркулярных писем тюремного главка в 1917 году, ставящий во главу угла возрождение и социальное перевоспитание человека, имевшего несчастье совершить преступление, и не забывающий в заключенном личного человеческого достоинства, должен, конечно, покоится на соблюдении известного порядка и дисциплины в местах заключения. Если там нет необходимой дисциплины, если заключенные совершают побеги, запасшись доставленными им с воли оружием и другими предметами, то все меры, направленные к их перевоспитанию, окажутся безрезультатными и напрасными.

Выработанные в первые годы советской власти основные направления реформы тюремной системы, нашли сконцентрированное выражение во Временной инструкции НКЮ (1918 г.) «О лишении свободы, как мере наказания, и о порядке отбывания таковой». В соответствии с инструкцией в местах заключения вводился штат надзирателей, в обязанности которых входило несение внутренней и внешней охраны учреждения и наблюдение за заключенными. Сохранившиеся материалы и исследования учёных показывают, что состояние надзора было крайне неудовлетворительным.[3] Штат надзирателей был постоянно не укомплектован, в связи с этим администрация была вынуждена на должности надзирателей и посты внутренней и наружной охраны ставить заключённых, что в общем итоге давало отрицательный результат и снижало эффективность надзора.

В циркуляре Наркомюста от 24 мая 1918 г. администрации мест заключения прямо предписывалось «Заключенных, где только это, возможно, необходимо привлечь к самоконтролю и самонаблюдению»1.

Надзор за осуждёнными следует понимать как разновидность социального контроля, осуществляемого в отношении лиц, отбывающих наказание в местах лишения свободы.

Слово «надзор» означает наблюдение за кем-либо или чем-либо с целью охраны, контроля.

Являясь одним из основных средств обеспечения режима, надзор способствует созданию в местах лишения свободы необходимых условий для эффективного исправительного воздействия на осужденных. Руководство лагерей это прекрасно понимало, поэтому разработало инструкцию «О развитии лагерей принудительных работ» в которых определяло силы и средства надзора.[4] В соответствии с этой инструкцией все надзиратели делились на младших и старших, в дальнейшем функции надзирателей были закреплены в Положении 1920 г.[5] Старшие надзиратели несли суточные дежурства по лагерю, при этом выполняли следующие обязанности: наблюдали за несением службы караулом и надзирателями, за соблюдением порядка заключенными, за поведением других сотрудников (персонала и лиц, занятых на обслуживании лагерей), принятием передач заключенными, обыскивали заключенных, проводили проверки и т.д. Младшие надзиратели несли непосредственно наблюдение за заключенными, обеспечивали выполнение заключенными распорядка дня, руководили раздачей пищи, сопровождали на прогулку, на работы, на свидания и т. д. Подобная практика привела к тому, что во многих случаях вся внутренняя жизнь в местах заключения регулировалась самими осужденными. Администрации отводилась роль чисто внешнего надзора. «В силу этого, – отмечалось в циркуляре НКЮ, в местах заключения верховодили наиболее опытные и опасные преступники, подчинившие себе остальную массу».

Вследствие разгона дискредитировавших себя старых тюремных кадров, охраны (окарауливания) практически не было. В этих условиях побеги заключенных носили массовый характер.

Нарком юстиции П.И. Стучка писал позднее, что не бегали только те, кому было лень.[6]

В соответствии с положением 1920 г. окарауливание мест заключения (внешняя и внутренняя постовая служба) возлагалась или на надзирателей или на местные караульные команды.[7]

В местах лишения свободы Главумзака, находящихся на госснабжении, с численностью заключенных в июне 1923 г. 15504 человека, было предусмотрено 1211 надзирателей. Всего в системе Главного управления местами заключения РСФСР на июль 1923 г. функционировало 180 исправдомов, 78 домов заключения, 58 других мест заключения. Численность надзора за заключенными составляла 8445 штатных единиц.

Сложившийся в первые годы Советской власти опыт ведомственного нормативного регулирования исполнения такого вида наказания, как лишение свободы, позволил приступить к разработке законодательных актов на уровне союзных республик. В РСФСР первым таким нормативным актом 17 стал Исправительно-трудовой кодекс, утвержденный постановлением ВЦИК, принятым на второй сессии одиннадцатого созыва 16 октября 1924 г. В ст. 6 ИТК РСФСР говорилось, что содержание в исправительно-трудовых учреждениях, стремясь к целесообразному влиянию на заключённого и укреплению тех черт его характера и навыков, которые могут удержать от дальнейших преступлений, должно быть целесообразно и не должно иметь целью причинения физических страданий и унижения человеческого достоинства. В соответствии со ст. 8 в исправительно-трудовых учреждениях принимаются все меры к устранению вредного влияния наиболее опасных заключённых на остальных, и к развитию самостоятельности заключённых, направленной к приобретению свойств и профессиональных навыков, необходимых для трудовой жизни в обществе. В ст. 50 определялось, что режим в местах заключения строится по прогрессивной системе так, чтобы в зависимости от характера, поведения заключённых, продолжительности их пребывания в том или ином исправительно-трудовом учреждении, они могли в большей или меньшей степени проявить свою самостоятельность и инициативу.

В Декрете ВЦИК и СНК №552 « О службе в местах заключения » от 12 июня 1924 года содержалось положение о приравнивании начальников, помощников начальника и надзирателей мест заключения в отношении правил внутренней службы и дисциплины к лицам, несущих действительную военную службу.

В конце 1924 г. постановлением ВЦИК и СНК РСФСР утвержден и с 1 января 1925 г. введен в действие устав службы по местам заключения РСФСР,[8] определивший правовое положение работников мест заключения, которые были приравнены в отношении внутренней службы и дисциплины к лицам, несущим действительную военную службу. От них могла быть потребована работа, сопряженная с опасностью для жизни.

Элементы надзора в этот период рассматривались как часть отношений между арестантами и людьми, осуществляющими надзор. Наружная охрана из числа конвойной стражи осуществляла сопровождение арестантов гражданского ведомства на внешние работы и в присутственные места, оказывала содействие тюремному начальству при производстве внезапных обысков, подавлении беспорядков в местах заключения.

Внутренний надзор осуществлялся в дореволюционный период в тюрьмах через надзирателей, и чтобы он был эффективным, арестанты должны были содержаться в запертых камерах, не допускалось самовольного перехода из камеры в камеру. В целях предупреждения побегов, содержащиеся под стражей, по обвинению в тяжких преступлениях были закованы в кандалы.

Практика осуществления надзора и охраны осуществлялась крайне неудовлетворительно, количественный состав надзирателей пополнялся лишь тогда, когда переполнялась тюрьма, а их подготовка к службе фактически не проводилась. Были тюрьмы, в которых существовал такой обычай, стоящий на посту надзиратель, заметив, издали подъезжающее начальство, ударом в колокол давал знать об этом тюрьме. Все немедленно расходились по своим местам, двери камер запирались должным образом. Были, наконец, и такие тюрьмы, в которых внутренний порядок размещения арестантов был подчинен им, а потому руководство исполнением наказания исходило из личных соображений, а не из закона.

В числе «специально-предупредительных» мер обуздания арестантов были такие, как «воспрещение держать арестантские камеры открытыми, что постоянно практиковалось ранее, давая возможность арестантам, различных категорий, беспрепятственно общаться между собой, и чтобы в камерах устраивались занавески и загородки, затрудняющие или даже делающие совершенно невозможным надзор».

Вместе с тем осуществление надзора в местах лишения свободы было невозможно без квалифицированного тюремного персонала и соответствующего его количественного состава. В 1909 году по сравнению с 1908 годом численность тюремной стражи возросла на 2 240 человек, или на 17 процентов и в дальнейшем количественный состав надзирателей увеличивался, несмотря на огромные трудности и особые условия тюремно-административной службы. Низшая ступень администрации, была ограничена, в праве отлучиться из тюрьмы, как и сами заключенные. «Это добровольные узники, от которых требуется одна из самых тяжелых для человека жертв – чувство личной свободы».

Для охраны, перевозки заключенных необходимо было содержать массу надзирателей и конвоиров. Одних административно высылаемых числилось в 1906 году по тюрьмам до 36 000 человек. Кроме того, были осужденные в ссылку, на каторжные работы в Сибирь, рассылаемые по другим тюрьмам. Строя свою смету по пересылке арестантов, ГТУ исходило из среднего числа (в 1906 г.) – 4000 верст на человека в год. Количество надзирателей для охраны заключенных было следующим: 1904 г. – 10 316 надзирателей; 1908 г. – 13 272 надзирателя; 1910 г. – 15 483 надзирателя; 1913 г. – 18 000 надзирателей.

Ввиду серьезных требований, предъявляемых к сотрудникам надзирательного состава, которые должны служить образцом несения обязанностей, министр юстиции направил распоряжение о тщательном отборе кандидатов для прохождения курса обучения в школе Санкт-Петербурга (МЮ – ГТУ №35, 26 июля 1913 г.). Всем без исключения чинам тюремной стражи вменялось в обязанность знать на память основные положения Инструкции о порядке употребления оружия, обращая внимание на правильное ношение револьверов (спереди, слева у поясной бляхи).

Что касается указания на изоляцию осужденных, то она обеспечивалась посредством охраны осужденных, содержащихся в исправительных учреждениях. В Инструкции «Об употреблении оружия чинами тюремной администрации» от 17.12.1907 года сочетаются элементы надзора и охраны за арестантами, устанавливалась тесная связь между часовыми на постах и надзирательским составом[9]. В случае если от часового получены сведения о каком-либо обнаруженном им нарушении арестантами должного порядка, в соответствующую камеру должен немедленно направиться начальник, его помощник или дежурный надзиратель и приказать арестантам прекратить беспорядок, при этом виновные арестанты должны быть без малейшего промедления удалены из камеры в карцер. К числу проступков относился запрет «подходить арестантам к окнам и кричать или переговариваться с кем бы то ни было, обмениваться через окна какими-либо знаками, садиться на подоконник, и чтобы то ни было выбрасывать за окно». Арестанты должны твердо знать, что в случае нарушения ими означенных требований часовой может применить оружие. С преобразованием управления местами заключения, в частности, в Тобольской губернии, воинский караул при тюрьмах сняли, и наружное окарауливание возложили на тюремную стражу. Главное назначение наружных постов охрана тюрьмы извне и недопущение сношения арестантов с внешним миром.

Таким образом, надзор за арестантами преследовал задачи предупреждения различных нарушений в местах лишения свободы, осуществления юридических обязанностей и поддержания надлежащего режима как неотъемлемого элемента карательно-воспитательного процесса.

Вплоть до 1917 г. Министерством юстиции при поддержке правительства предпринимались меры по совершенствованию тюремной системы. Неуклонно повышалось финансирование, принимались решения, направленные на смягчение карательной политики. Наиболее прогрессивными были меры в отношении несовершеннолетних преступников. Они нашли свое отражение в Законе «О воспитательно-исправительных заведениях для несовершеннолетних» от 19 апреля 1909 г., которым предусматривалось их содержание без охраны, а надзор возлагался на педагогический персонал. Закон детально регламентировал все стороны деятельности этих учреждений, особое внимание в нем уделялось вопросам организации образовательного обучения подростков и их профессиональной подготовки.[10]

Период Февральской революции 1917 г. характерен нестабильностью тюремной системы, которая в сознании народа отождествлялась с насилием и беззаконием. Переломить такое настроение в условиях политической напряженности в стране было сложно. В это время четко определились две основные тенденции: стремление арестантов к самоорганизации, вплоть до самовольного освобождения, и желание тюремного ведомства построить арестантскую жизнь, но принципах демократизма и гуманизма.

Но июльские события в Петрограде в корне изменили обстановку в городе, обострили ее до предела. Брожение солдат и неспособность властей взять ситуацию под контроль негативно отразились на поведении заключенных, в результате чего резко возросло количество побегов и беспорядков. В этих условиях Главное управление мест заключения было вынуждено не только отказаться от предложенной им же идеи гуманизации, но и принять неотложные меры по ужесточению порядка и условий содержания заключенных. Черту под этим процессом подвело решение о возложении на места заключения обязанности по исполнению смертной казни.

После Октябрьской революции 1917 г. ГУМЗ было переименовано в Карательный отдел Народного комиссариата юстиции. Тюремное ведомство какое-то время продолжало руководствоваться (с определенными изъятиями) нормативными актами царского времени и Временного правительство. Основной документ в этой сфере «Уставы о содержащихся под стражей и ссыльных» – был признан утерявшим силу лишь в июле 1918 г. Одним из первых документов, принятых Наркомом юстиции при новой политической власти, было постановление «О тюремных рабочих командах» (24 января 1918 г), которое регламентировало организацию трудового использования осужденных и оплоту их труда.

Случайно ли этот, казалось бы, частный вопрос, далекий от революционных преобразований всей царской тюремной системы, вдруг стал предметом такого внимания. Если заглянуть вперед, то, оказывается, не случайно Название отдела и упомянутого постановления, по сути, определили политику уголовно-исполнительной системы на многие десятилетия. Принимавшиеся в дальнейшем акты декларировали некоторые послабления, но выбранное направление в основных чертах долгое время оставалось неизменным.