В последние годы во многих регионах России выполняются различные мероприятия по двум основным направлениям, характеризующим деятельность финансовых и экономических органов региональных администраций.

Первое направление связано с разработкой долгосрочных стратегий развития территорий. Вторая группа мероприятий посвящена решению текущих задач, направленных на повышение качества управления региональными и муниципальными финансами. Данные две группы мероприятий на практике часто пересекаются, взаимодействуя друг с другом.

В связи с этим особый интерес представляет анализ соотношения действий, проводимых региональными администрациями по подготовке документов долгосрочного стратегического развития территорий с одной стороны, и мероприятий по повышению качества управления финансами с другой. Причем такой анализ может быть построен на основе самых разных документов, которые разработаны как в субъектах РФ, так и в отдельных муниципальных образованиях.

К середине 2007 г. уже более чем 60 субъектов РФ и несколько десятков городов разработали, приняли и утвердили собственные стратегии социально-экономического развития на долгосрочную перспективу. Презентации стратегий или их концепций уже более двух лет регулярно заслушиваются на заседаниях в Минрегионе России, а основные их положения раскрываются в отчетах отдельных руководителей субъектов РФ на заседаниях федерального правительства. В феврале 2007 г. Минрегион России принял приказ № 14, одобривший требования к стратегии социально-экономического развития субъекта РФ.

Стратегии развития регионов характеризуются самыми разными показателями – и чисто формальными, и содержательными. Так, целый ряд стратегий принят на законодательном уровне. Целеполагание стратегий опиралось на те положения, которые были выдвинуты со стороны бизнеса или населения в соответствующих территориях. Некоторые стратегии включают в себя детальный и глубокий анализ международного опыта и представляют собой значимые документы как по своему объему, так и по форме представления и презентации. Другие стратегии отличаются в худшую сторону, являясь просто декларативным документом, не базирующимся на каком-либо научном анализе, и могут быть формально не утверждены. Многие стратегии нельзя пока назвать полноценными документами, которые могут использоваться в практической деятельности.

Если говорить о фактической стороне дела, то стратегии также отличаются по ряду аспектов. Некоторые базируются на проведенном SWOT-анализе отдельных отраслей региональной экономики и состояния территории в целом. Другие могут включать, например, несколько видов стратегий и базироваться на одном или нескольких сценарных подходах к развитию территорий. Какие-то стратегии, к примеру, учитывают социально-экономическую ситуацию в регионах-соседях, другие ее исключают. Стратегии могут стыковаться с разного рода схемами территориального планирования или какими-либо другими документами, характеризующими развитие регионов и муниципальных образований. В целом можно уверенно констатировать, что существует большой пласт стратегий, позволяющих делать определенные выводы о долгосрочных направлениях развития регионов.

Другой основой для проведения анализа может служить тот факт, что в последние годы целый ряд регионов и крупных городов проводит масштабные преобразования в системе управления региональными и муниципальными финансами. Это связано в том числе и с поддержкой подобных преобразований со стороны федерального центра, который на протяжении последних нескольких лет формирует в расходной части федерального бюджета специальный фонд, аккумулирующий субсидии для поддержки реформирования региональных и муниципальных финансов. До 2004 г. это был Фонд реформирования региональных финансов, основой формирования средств для которого служил заем Международного банка реконструкции и развития; начиная с 2005 г. Фонд реформирования региональных и муниципальных финансов формируется исключительно за счет собственных доходов федерального бюджета.

Эти реформы, проводимые в регионах и муниципальных образованиях, должны достаточно жестко следовать формату, предъявляемому со стороны Министерства финансов РФ, утвержденному рядом приказов. Поэтому, как правило, программы, проводимые в регионах и муниципальных образованиях, рассчитаны на два года с разбивкой соответственно на два этапа и включают в себя целый ряд мероприятий, определенных шаблоном, задаваемым федеральным центром. В свою очередь этот шаблон подразумевает осуществление преобразований по нескольким направлениям: изменение системы межбюджетных отношений с муниципальными образованиями, внедрение БОР, решение вопросов по изменению долговой политики, проводимой на региональном и муниципальном уровнях и т.д.
Третьей основой для проведения соответствующего анализа является актуальная ситуация, сложившаяся в России в связи с многочисленными изменениями в федеральном законодательстве, в том числе с изменениями и дополнениями, внесенными в Бюджетный кодекс РФ. Эти изменения обусловлены необходимостью перехода на принципы среднесрочного финансового планирования, внедрения программно-целевых принципов финансирования и так называемой системы бюджетирования, ориентированного на результат.

Говоря о более общем контексте, нельзя не сказать и о необходимости изменения подходов к управлению по результатам в целом. В этой связи последняя новация, связанная с выходом Указа Президента РФ от 28 июня 2007 г. № 825 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации», утвердившим показатели эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов РФ (а фактически – губернаторов), является весьма значимым аспектом.

Еще одним дополнительным основанием для анализа и проведения каких-либо сравнений в деятельности финансово-экономических органов субъектов РФ является необходимость внедрения новых форм финансового управления. Часто подобные новые формы вызваны различными импульсами частного характера, которые в значительной мере воздействуют на систему управления региональными и муниципальными финансами. Так, проходящий в настоящее время процесс объединения ряда субъектов РФ имеет и соответствующую своим финансам составляющую, которая в свою очередь носит долгосрочный характер и в связи с этим может рассматриваться как один из элементов данного анализа. Говоря об объединении субъектов РФ, можно в качестве примера привести трудность, с которой столкнулась в настоящее время новая администрация вновь образованного Камчатского края, которая должна принять решение об унификации системы льгот и пособий, оказывавшихся до этого в Камчатской области и в Корякском автономном округе. В последнем объем представляемых льгот и пособий охватывал значительную часть населения округа, и в связи с этим унификация требует серьезных решений, касающихся социальной сферы.

Разного рода мероприятия – например, выбор города Сочи в качестве столицы зимних Олимпийских игр – также оказывают существенное влияние на действия и федеральных, и региональных органов власти, изменяющее направление финансовых потоков, в том числе инвестиционного характера. Переходя к сути проводимого анализа, можно высказать следующее утверждение, базирующееся на двух обратных позициях, одна из которых звучит примерно так: при разработке стратегических решений в сфере экономического развития территорий не следует забывать о составляющих, связанных с различными проблемами в управлении общественными финансами. Соответственно вторая говорит о том, что, осуществляя преобразования в сфере управления региональными и муниципальными финансами, необходимо видеть и учитывать стратегические ориентиры развития территорий, в большей степени руководствоваться решением долгосрочных задач, а не текущих.

Формулировка данных тезисов в общем носит относительно простой характер, но тем не менее на практике при внедрении этих положений возникает довольно много сложностей. Тем более что все это усугубляется и некоторой разобщенностью в действиях экономических органов и подразделений в структуре администрации, с одной стороны, и финансовых органов – с другой. Такое противодействие, невидимое часто извне, стороны, тем не менее везде существует. И целеполагание действий экономических и финансовых органов, направленное как раз на решение задач либо по разработке стратегических документов развития, либо прежде всего по текущим преобразованиям, приводит к тому, что очень часто разработанные в рамках единой администрации документы не имеют соответствующей стыковки по самому широкому кругу вопросов.

Если говорить о том, как при разработке стратегических решений учитываются или не учитываются задачи в области управления региональными и муниципальными финансами, то необходимо отметить прежде всего тот факт, что разработанные стратегии социально-экономического развития регионов очень часто вообще избегают вопросов финансового обеспечения достижения тех задач и показателей, которые обозначаются в рамках данных стратегий. При этом встречаются самые разные крайности. Как правило, амбициозные планы, заложенные в стратегии социально-экономического развития, не подкрепляются финансовыми ресурсами, и в рамках принятых документов не содержится предложений о том, как привлечь деньги для реализации этих амбициозные планов. Прямо противоположной крайностью является наличие значительных финансовых ресурсов, которые определяются различными государственными решениями прежде всего в виде федеральных целевых программ, и готовность бизнеса направлять соответствующие инвестиции в данный регион, но нет инструментов, которые позволяют освоить данные финансовые ресурсы. Однако бывает и ситуация, когда просто отсутствуют какие-либо инструменты взаимодействия государства и бизнеса с точки зрения возможности выражения интереса или процедур совместного финансирования.

Возникают ограничения, связанные с нехваткой необходимых трудовых ресурсов, отсутствием разного рода энергетических или иных составляющих, неготовностью инфраструктурно-интеллектуального характера. То есть нет готовых проектов под имеющийся реальный объем инвестиций и т.д. Такая ситуация наблюдается в целом ряде стратегий. Тем не менее большая часть этих стратегий носит характер, если можно так сказать, лоббирования финансовых ресурсов, которые требуются для решения поставленных задач.

Теперь об обратном. Говоря о влиянии изменений в системе управления региональными и муниципальными финансами на разработку различных стратегических документов, можно констатировать следующее. В последнее время в регионах внедряется немало новаций в сфере управления общественными финансами. Некоторые из них – как уже отмечалось – связаны с реализацией поддерживаемых федеральным правительством программ реформирования региональных финансов. В 2006 – 2007 гг. такие программы уже реализуются в Чувашской Республике, Астраханской, Нижегородской, Сахалинской, Томской, Ульяновской областях и ряде других регионов.

Одной из самых существенных новаций в сфере управления региональными финансами является внедрение элементов среднесрочного финансового планирования. Уже в этом году на федеральном уровне и в некоторых субъектах РФ (например, в Волгоградской и Брянской областях) разработан и принимается трехлетний федеральный бюджет на 2008 – 2010 гг. Аналогичные документы либо в виде бюджетов, либо «щадящих» документов среднесрочного финансового плана в обязательном порядке будут разрабатываться и приниматься и на муниципальном уровне. Внедрение этой новации – удлинение горизонта финансового планирования от года до трех – уже в существенной степени позволяет влиять и на характер стратегических задач, которые могут быть поставлены в иных документах, в том числе в стратегиях социально-экономического развития. Возможности, открывающиеся с принятием трехлетнего бюджета и даже среднесрочного финансового плана, свидетельствуют о том, например, что региональные и муниципальные администрации теперь вольны в заключении более долгосрочных договоров в связи с тем, что есть определенный и забронированный объем финансовых лимитов, позволяющий заключать такие договоры.

Целый ряд новаций, в том числе связанных с внедрением среднесрочного финансового плана, закреплен в поправках к Бюджетному кодексу РФ, принятых в 2007 г. (Федеральный закон от 26 апреля 2007 г. № 63-ФЗ).

Вторая группа новаций, которая была внедрена в регионах в последние годы, связана с формированием новой системы межбюджетных отношений, причем понимаемых не узко, а широко и включаемых в связи с этим в широкий круг вопросов, касающихся установления более четких правил игры в рамках разграничения полномочий и расходных обязательств между разными уровнями власти, разделения доходных источников, прежде всего налоговых, и закрепления такого разделения на долгосрочной основе в соответствующих законодательных документах, а также формализации методик предоставления межбюджетных трансфертов, которые в последнее время также приобрели некую новую конструкцию – более четкую и ясную как для получателей межбюджетных трансфертов, так и тех, кто занимается их распределением.

Третья группа новаций связана с внедрением программно-целевых принципов финансирования и механизмов бюджетирования, ориентированного на результат. В этой связи на региональном и муниципальном уровне разрабатываются самые разные документы, к числу которых можно отнести в том числе доклады главных распорядителей бюджетных средств о результатах и основных направлениях деятельности, а также отдельно утверждаемые количественные показатели деятельности ведомств и стандарты качества оказания бюджетных услуг, в соответствии с которыми принимаются и одобряются финансовые нормативы данного вида бюджетных услуг. Внедрение такого рода новаций во многом связано и с проведением административной реформы в регионах. Уже упомянутый Указ Президента РФ № 825 стимулирует дальнейшую формализацию бюджетирования, ориентированного на результат, на региональном и муниципальном уровнях.

Еще одной группой новаций в сфере управления общественными финансами, которые без сомнения влияют на долгосрочное развитие территорий, является внедрение новых механизмов финансирования инвестиций. В действительности подобные механизмы, которые начали формироваться только в последние годы, получили свое закрепление в изменениях и дополнениях к Бюджетному кодексу РФ, принятых в апреле текущего года. Хотя многие из этих механизмов только предстоит внедрить в 2008 и 2009 гг., тем не менее уже более чем десяток регионов в стране разработали, приняли и применяют разного рода порядки оценки эффективности, причем при инициировании новых инвестиционных проектов ведется расчет как экономической, так и социальной эффективности, приняли и внедряют критерии для досрочного прекращения финансирования инвестиционных проектов за счет бюджетных средств, а также другие документы. На федеральном уровне это выражается в новой концепции федеральной адресной инвестиционной программы, в изменении принципов формирования существующего в настоящее время в расходной части Фонда регионального развития, а также внедрении разного рода механизмов государственно-частного партнерства, в том числе механизмов концессии. Возможность использования такого рода инструментов впервые установлена федеральным законом в этом году, и, вероятно, будет активно применяться в регионах уже со следующего года.

Существует еще несколько новаций, связанных с внедрением, например, казначейской системы исполнения бюджета, новых принципов осуществления бюджетных закупок и ряд более мелких инициатив, к которым можно отнести, к примеру, регламентацию процедур выдачи государственных и муниципальных гарантий, разработку и внедрение процедур работы с возникающей кредиторской задолженностью и т.д.

Переходя к общему выводу, на основании данного анализа, можно свидетельствовать о том, что новациям в сфере управления региональными и муниципальными финансами в условиях, когда во многом решения, принимаемые на том или ином уровне власти, носят недолгосрочный характер, вероятно не следует уделять специальное внимание. Однако недоучет таких моментов в свою очередь чреват невозможностью осуществления некоторых долгосрочных стратегических планов в связи с тем, что первые шаги при их реализации не будут подкреплены финансами и будут противоречить тем или иным процедурам.

Выводы и предложения

Таким образом, изучив выбранную тему, можно сделать следующие выводы:

Территориальные финансы обеспечивают финансирование широкого круга мероприятий, связанных с социально-культурным и коммунально-бытовым обслуживанием населения.

Территориальные финансы — это система экономических отношений, посредством которой распределяется и перераспределяется национальный доход на экономическое и социальное развитие территорий. Через территориальные финансы государство активно проводит социальную политику. На основе предоставления территориальным органам власти средств для их бюджетов осуществляется финансирование муниципального народного образования, здравоохранения, коммунального обслуживания населения, строительства и содержания дорог. При этом круг финансируемых мероприятий расширяется. За счет средств территориальных бюджетов стали финансироваться не только общеобразовательные школы, но и высшие и средние специальные учебные заведения, крупные объекты здравоохранения, мероприятия по внутренней безопасности, правопорядку, охране окружающей среды.

К территориальным бюджетам относятся бюджеты субъектов федерации и муниципальных образований, то есть городов и сельских районов.

Территориальные финансы выполняют следующие задачи.

1. Наличие самостоятельных источников доходов бюджета стимулирует более эффективное экономическое развитие территории.

2. Наличие самостоятельных направлений использования финансовых средств позволяет более эффективно решать местные социально-экономические задачи;

Основой территориальных финансов является региональный бюджет и бюджеты муниципальных образований региона. Другой частью территориальных финансов являются финансовые ресурсы предприятий, находящиеся в муниципальной собственности территорий. Еще одной частью являются финансовые ресурсы предприятий и организаций других форм собственности, направляемые на решение социально-экономических задач территории. Функционирование территориальных финансов регламентируются федеральным законодательством и законодательствами территорий. Доходы территорий формируются за счет своих источников и за счет перечислений из вышестоящих бюджетов. Эти перечисления называются регулирующими доходами. Кроме регулирующих доходов территориальные бюджеты могут пополняться за счет займов. Общий свод федерального и территориальных бюджетов с точки зрения планирования, отчетности и анализа образуют консолидированный бюджет страны.

Территориальные финансы позволяют осуществлять выравнивание уровней экономического и социального развития отдельных территорий, которые вследствие исторических, географических, военных и других условий отстали в экономическом и социальном развитии от других территориальных районов страны.

Список использованной литературы:

I. Нормативно – правовые материалы:

1. Конституция РФ

2. Бюджетный кодекс РФ от 31.07.98 N 145-ФЗ (ред. от 30.12.2006 г.)

3. Гражданский кодекс РФ (часть 2) от 26.01.1996 №14-ФЗ (ред. от 26.01.2007)

4. О федеральном бюджете на 2007 год ФЗ от 19.12.2006 №238-ФЗ

II. II . Специальная литература

5. Бабич А.М., Павлова Л.Н. Финансы, денежное обращение и кредит. Учебное Πособие. – М.: ЮНИТИ, 2000
6. Бушмин Е. Особенности федерального бюджета 2007 года: основные характеристики. Трехлетнее Πланирование // Экон. Πолитика. – 2006. – № 4. – С.43-51  

7. Годин А.М. Бюджетная система Российской Федерации: учебник. – 2-е изд., исΠр. и доΠ. – М.: Дашков и Ко. – 2005.

8. Дюбин В.В. Бюджетная система РФ: учебное Πособие для ВУЗов. – Петрозаводск. – 2003.

9. Егоров Ф. А. Правовые аспекты формирования финансовой и экономической основы местного самоуправления в Российской Федерации // Финансовое право. - 2004. - № 5. - С. 5-9

10. Жуков А. И. Одна из проблем формирования местных бюджетов // Финансы и кредит. - 2005. - № 6. - С. 25-28.

11. Игудин А. Г. Актуальные проблемы межбюджетных отношений // Финансы. - 2005. - № 10. - С. 15-19.

12. Киреева Е. В. О финансовых основах местного самоуправления // Финансы. - 2005. - № 12. - С. 66-68.

13. Кириллова О. С. Совершенствование бюджетных отношений в контексте реформы местного самоуправления // Финансы и кредит. - 2006. - № 15. - С. 31-35.

14. Кириллова С. С. Возможности укрепления доходной базы местных бюджетов // Финансы. - 2004. - № 11. - С. 70-72.

15. Литовченко В. П. Финансы: Учебник / В. П. Литовченко, А. М. Годин, И. В. Ишина, И. В. ПодΠорина и др.; Под ред. В. П. Литовченко. – М.: Дашков и Ко, 2006.

16. Макконелл К.Р., Брю С.Л. Экономикс: В 2 т. – М., 2002.

17. Теория финансов: Учеб. Πособие/ Н.Е. Заяц, М.К. Фисенко, Т.Е. Бондарь и др. – 2-е изд., стереотиΠ. – Мн.: Выш. шк., 2003.

18. Улюкаев А.В. Проблемы государственной бюджетной Πолитики. – М.: Дело, 2004.

19. http://www.consultant.ru Законодательство РФ

20. http://www.economy.gov.ru Министерство экономического развития и торговли

21. http://www.budgetrf.ru Бюджет РФ

22. http://me.mosreg.ru Министерство экономики Московской области

23. http://mf.mosreg.ru Министерство финансов Московской области

24. http://www.gsk.ru Госкомстат России