В 1775году Екатерина II издала «Учреждение для управления губерний», укрепившее бюрократический аппарат власти на местах и увеличив количество губерний до 50. На губернию не более 400 тысяч жителей. Несколько губерний составляли наместничество. Губернаторы и наместники избирались самой Екатериной II из русских вельмож. Они действовали по ее указам. Помощниками губернатора были вице-губернатор, два губернских советника и губернский прокурор. Это губернское правление и ведало всеми делами. Государственными доходами ведала Казенная Палата (доходы и расходы казны, казенное имущество, откупа, монополии и т.д.). Возглавлял Казенную палату вице-губернатор. Губернский прокурор ведал всеми судебными учреждениями. В городах вводилась должность городничего, назначаемого правительством. Губерния делилась на уезды.. В уезде власть принадлежала избираемому дворянским собранием капитан - исправнику. В каждом уездном городе учрежден суд. В губернском городе  высший суд. Обвиняемый мог принести жалобу и в Сенат. Чтобы удобнее было вносить подати, в каждом уездном городе было открыто Казначейство.

Губернская и уездная администрация опиралась на местную верхушку: князей, тайшей и зайсанов, распределявших ясак и чинивших суд и расправу.

Создана была система сословного суда: для каждого сословия (дворян, горожан, государственных крестьян) свои особые судебные учреждения. В некоторых из них вводился принцип выборных судебных заседателей.

Центр тяжести в управлении перемещался на места. Отпала необходимость в ряде коллегий, они были упразднены; остались Военная, Морская, Иностранная и Коммерц-коллегии.

Дворянство было признано особым главным сословием. Также особыми сословиями были признаны купечество и мещанство. Дворяне должны были нести государственную службу и вести сельское хозяйство, а купцы и мещане  заниматься торговлей и промышленностью. Некоторые области раньше управлялись иначе, Екатерина II позаботилась о том, чтобы новое законодательство было введено повсеместно[3].

В каждом губернском городе были установлены:

1. Губернское правление во главе с губернатором. Имело административный характер, представляло правительственную власть, являлось ревизором всего управления.

2. Палаты уголовная и гражданская - высшие органы суда в губернии.

3. Палата казенная - орган финансового управления.

Все эти учреждения имели коллегиальный характер, но реально вся власть принадлежала губернатору.

4.Верхний земской суд - судебное место для дворянских тяжб и для суда над дворянами.

5. Губернский магистрат - судебное место для лиц городского сословия по искам и тяжбам на них.

6. Верхняя расправа - судебное место для однодворцев и государственных крестьян.

Эти суды имели коллегиальный характер, состояли из председателей - коронных судей и заседателей, представителей того сословия, делами которых занималось учреждение. Эти учреждения считались сословными, но действовали под руководством коронных чиновников.

7.Совестной суд - для решения тяжб и для суда над невменяемыми преступниками и непреднамеренными преступлениями.

8. Приказ общественного призрения - для устройства школ, богаделен, приютов и т.п.

В каждом уездном городе находились:

1.Нижний земский суд - ведавший уездную полицию и администрацию, состоявший из исправника (капитана - исправника) и заседателей; и тот, и другие избирались из дворян уезда. Исправник считался начальником уезда и был исполнительным органом губернского управления.

2.Уездный суд - для дворян, подчиненный Верхнему земскому суду.

3.Городской магистрат - судебное место для горожан, подчиненное губернскому магистрату (городская полиция была вверена коронному чиновнику - городничему).

4.Нижняя расправа - суд для государственных крестьян, подчиненный верхней расправе.

Все эти учреждения по своему составу были коллегиальными и сословными местами (из лиц того сословия, дела которого ведали); только председатель нижней расправы был назначаем от правительства

Такова была система местных учреждений Екатерины II. При обилии новых учреждений выдерживается модный в XVIII веке принцип разделения ведомств и властей: администрация в них отделена от суда, суд - от финансового управления. Местные общества получили на сословном принципе широкое участие в делах местного управления. Местная администрация приняла вид земского самоуправления, под контролем немногих правительственных лиц и бюрократических органов.

Губернская реформа укрепила государственную власть на местах. Губернские учреждения имели столь обширные функции, что отпала необходимость в ряде коллегий, и все они, кроме Военной, Морской, Иностранной и Коммерц-коллегии, были упразднены.

Губернская реформа 1775 г. не только укрепила государственную власть — она одновременно значительно усилила позиции дворянства, которое добилось того, что в уезде почти полностью хозяйничали дворяне данного уезда, выбиравшие из своей среды уездные власти.

Венцом этой политики была «Грамота на право вольности и преимущества благородного российского дворянства», данная в 1785г. По жалованной грамоте дворянство получало монопольное право на владение крестьянами, землями и недрами земли, право на торговлю, заведение торгов и ярмарок, освобождалось от налогов и телесных наказаний. Дворянство получало особое сословное корпоративное устройство в виде уездных и губернских дворянских собраний. Они собирались раз в три года и выбирали уездных и губернских предводителей дворянства. Влияние их на деятельность губернских и уездных государственных органов было исключительно велико. Предводители дворянства получили право заявлять о своих пожеланиях царю. Жалованная грамота распространилась и на дворянство Прибалтики, Украины, а после разделов — на дворян Польши и Белоруссии. Одновременно была дана «Грамота на права и выгоды городам Российской империи».

Канун Крестьянской войны. В 1771 г. в Москве вспыхнуло восстание горожан, получившее название «Чумной бунт». Чума, начавшись на русско-турецком театре военных действий, несмотря на строгий карантин, была занесена в Москву и косила до тысячи человек в День. Городские власти в экстремальной ситуации растерялись, что усилило недоверие к ним. Поводом к восстанию стала попытка московского архиепископа Амвросия и губернатора П. Д. Еропкина убрать чудотворную икону Богородицы с Варварских ворот Китай-города (тысячи москвичей прикладывались к ней). Амвросий был растерзан толпой в Донском монастыре. Три дня в городе бушевал мятеж. Из Петербурга был направлен на подавление восстания фаворит императрицы Г. Г. Орлов с гвардейским полком. Было убито свыше ста человек, многие наказаны кнутом, розгами, плетьми.
За десятилетие, предшествовавшее Крестьянской войне, историки насчитывают более 40 выступлений крепостных крестьян. В 50—70-е годы XVIII в. большого размаха достигло бегство доведенных до отчаяния крестьян от своих господ. Среди населения получили распространение подложные указы и манифесты, содержавшие слухи о якобы скором освобождении крестьян от крепостной зависимости. Имело место и самозванство: есть сведения о шести случаях появления до начала Крестьянской войны «Петров III» — двойников погибшего в 1762 г. императора. В такой обстановке вспыхнула Крестьянская война под руководством Е. И. Пугачева.
Е. И. Пугачев. Емельян Иванович Пугачев родился в Зимовейской станице на Дону (она была родиной и С. Т. Разина) в семье бедных казаков. С 17 лет он принимал участие в войнах с Пруссией и Турцией, получил младший офицерский чин хорунжего за храбрость в боях. Е. И. Пугачев не раз выступал в роли челобитчика от крестьян и простых казаков, за что и был арестован властями. В 1773 г. Е. И. Пугачев, которому был тогда 31 год, бежал из казанской тюрьмы. Путь его лежал на Яик, где местным казакам он представился как император Петр III. С отрядом в 80 казаков он двинулся на Яицкий городок — центр местного казачьего войска. Спустя две недели армия Е. И. Пугачева насчитывала уже более 2,5 тыс. человек и располагала 29 пушками.
Участники Крестьянской войны. Движение под руководством Е. И. Пугачева началось в среде казачества. Особый размах придало восстанию участие в нем крепостных крестьян, мастеровых, работных людей и приписных крестьян Урала, а также башкиров, марийцев, татар, удмуртов и других народов Поволжья. Как и его предшественники, Е. И. Пугачев отличался веротерпимостью. Под его знаменами вместе сражались и православные, и старообрядцы, и мусульмане, и язычники. Их объединяла ненависть к крепостническим порядкам.

«Жалованной грамотой крестьянству» назвали историки один из наиболее ярких манифестов Е. И. Пугачева. «Всех находившихся прежде в крестьянстве и в подданстве помещиков» он жаловал «вольностью и свободою», землями, сенокосными угодьями, рыбными ловлями и соляными озерами «без покупки и без оброку». Манифест освобождал население страны «от податей и отягощение», «чинимых от злодеев дворян и градских мздоимцев». Утопическим идеалом общественной жизни восставших было возвращение к крестьянским общинам, чья жизнь была устроена по казацкому образцу.
Ход Крестьянской войны. Крестьянская война началась с захвата отрядом Е. И. Пугачева небольших городков на Яике и осады Оренбурга — крупнейшей крепости на юго-востоке России. Царские войска под командованием генерала В. А. Кара, посланные на выручку Оренбурга, были разбиты. Башкиры во главе с Салаватом Юлаевым, шедшие вместе с В. А. Каром, приняли сторону Б. И. Пугачева. Армия восставших была организована по образцу казачьего войска. Под Оренбургом сложился штаб восставших — Военная коллегия. Дисциплина и организация в войске Е. И. Пугачева были сравнительно высокими, однако в целом движение, как и в предыдущих крестьянских войнах, оставалось стихийным.
Отдельные отряды восставших под предводительством соратников Е. И. Пугачева — Салавата Юлаева, работных людей уральских заводов Хлопуши и Ивана Белобородова, казака Ивана Чики-Зарубина и др.— захватили Кунгур, Красноуфимск, Самару, осадили Уфу, Екатеринбург, Челябинск.Напуганная размахом крестьянского движения Екатерина II поставила во главе правительственных войск бывшего руководителя Уложенной комиссии генерала А. И. Бибикова. Сама Екатерина II объявила себя «казанской помещицей», подчеркнув близость интересов царской власти и дворянства.
В марте 1774 г. Е. И. Пугачев потерпел поражение под Татищевой крепостью в районе Оренбурга, после чего начался второй этап Крестьянской войны. Восставшие отступили на Урал, где их армия пополнилась за счет приписных крестьян и заводских горнорабочих. Оттуда, с Урала, Е. И. Пугачев двинулся к Казани и взял ее в июле 1774 г. Однако вскоре к городу подошли основные силы царских войск под командованием полковника И. И. Михельсона. В новом сражении Е. И. Пугачев потерпел поражение. С отрядом в 500 человек он перешел на правый берег Волги.
Начался третий, заключительный этап восстания. «Пугачев бежал; но бегство его казалось нашествием»,— писал А. С. Пушкин. Крестьянство и народы Поволжья встретили Е. И. Пугачева как освободителя от крепостной неволи. Во главе правительственных войск вместо умершего А. И. Бибикова был поставлен П. И. Панин. С театра русско-турецкой войны был вызван А. В. Суворов. Отряд самого E. И. Пугачева двинулся вниз по Волге с тем, чтобы впоследствии прорваться на Дон, где он рассчитывал получить поддержку донского казачества. В ходе движения на юг пугачевцы захватили Алатырь, Саранск, Пензу, Саратов.Последнее поражение Е. И. Пугачев потерпел после неудачной попытки взять Царицын у Сальникова завода. С небольшим числом преданных ему людей он попытался укрыться за Волгой, чтобы впоследствии продолжать борьбу. Группа зажиточных казаков, стремясь предательством заслужить милость императрицы, схватила Е. И. Пугачева и выдала его властям. В деревянной клетке Е. И. Пугачев был отправлен в Москву. 10 января 1775 г. Е. И. Пугачев и его ближайшие сторонники были казнены в Москве на Болотной площади. Так же жестоко расправился царизм с рядовыми участниками восстания: по Волге и другим рекам плыли плоты с виселицами. Раскачивающиеся на ветру трупы повешенных должны были, по мысли карателей, запугать население страны и тем самым предотвратить новые выступления.
Крестьянская война под предводительством Е. И. Пугачева окончилась поражением по тем же причинам, что и другие крупные выступления народных масс: ей свойственны были стихийный характер, локальность движения, неоднородность его социального состава, плохое вооружение, наивный монархизм, отсутствие ясной программы и цели борьбы. Крестьянская война заставила Екатерину II провести серию реформ по централизации и унификации органов управления в центре и на местах и законодательному закреплению сословных прав населения.

Павел I. Правление Павла I (1796—1801) одни историки называют «непросвещенным абсолютизмом», другие — «военно-полицейской диктатурой», третьи — считают Павла «русским Гамлетом», четвертые — «романтическим императором». Однако даже те историки, которые находят позитивные черты в правлении Павла, признают, что он ставил знак равенства между самодержавием и личным деспотизмом. Павел I вступил на престол после смерти матери в возрасте 42 лет уже зрелым, сложившимся человеком. Екатерина II, подарив сыну Гатчину под Петербургом, удалила его от двора. Павел в Гатчине завел жесткие порядки, основанные на железной дисциплине и аскетизме, противопоставив их роскоши и богатству петербургского двора. Став императором, он попытался укрепить режим путем усиления дисциплины и власти с тем, чтобы исключить все проявления либерализма и свободомыслия в России. Характерными чертами Павла были резкость, неуравновешенность и вспыльчивость. Он считал, что все в стране должно быть подчинено установленным царем порядкам, на первое место ставил исполнительность и точность, не терпел возражений, порой доходя до самодурства. В 1797 г. Павел издал «Учреждение об императорской фамилии», по которому отменялся петровский указ о престолонаследии. Престол отныне должен был переходить строго по мужской линии от отца к сыну, а при отсутствии сыновей — к старшему из братьев. Для содержания императорского дома было образовано ведомство «уделов», которое управляло землями, принадлежавшими императорской фамилии, и жившими на них крестьянами. Был ужесточен порядок службы дворян, ограничено действие Жалованной грамоты дворянству. В армии насаждались прусские порядки. В 1797 г. был издан Манифест о трехдневной барщине. Он запрещал помещикам использовать крестьян на полевых работах по воскресеньям, рекомендуя ограничивать барщину тремя днями в неделю. Павел I принял под свое покровительство Мальтийский орден, а когда Наполеон захватил Мальту в 1798 г., объявил Франции войну в союзе с Англией и Австрией. Когда же Англия оккупировала Мальту, отвоевав ее у французов, последовал разрыв отношений с Англией и союз с Францией. По договоренности с Наполеоном Павел послал 40 полков донских казаков на завоевание Индии, чтобы досадить англичанам.
Дальнейшее пребывание Павла у власти было чревато для страны потерей политической стабильности. Не отвечала интересам России и внешняя политика императора. 12 марта 1801 г. при участии наследника престола будущего императора Александра I был совершен последний в истории России дворцовый переворот. Павел I был Убит в Михайловском замке в Петербурге.