Содержание правовой экспертизы составляют два основных аспекта анализа:

· оценка нпа в общем контексте действующего законодательства проверка внутренней согласованности и непротиворечивости норм акта;

· проверка акта на соответствие требованиям юридической техники.

На сегодня нет единой оптимальной методики, которые бы позволяли проводить комплексную правовую экспертизу. Нет, единого федерального документа описывающего стадии и подходы.

Часто обращаются к «Методические рекомендации по юридико-техническому оформлению законопроектов» (направлены письмом Аппарата ГД ФС РФ от 18.11.2003 N вн2-18/490).

Также обращаются к Письмо Минюста РФ от 23.02.2000 N 1187-ЭР «О Рекомендациях по подготовке и оформлению проектов Федеральных законов», Приказ Министерства юстиции РФ от 31 мая 2012 г. № 87 «Об утверждении Методических рекомендаций по проведению правовой экспертизы нормативных правовых актов субъектов РФ», Постановление Пленума ВС РФ от 25.12.2018 N 50 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов и актов, содержащих разъяснения законодательства и обладающих нормативными свойствами», Постановление Правительства РФ от 13.08.1997 N 1009 «Об утверждении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации».

При правовой экспертизе проводится правовая оценка формы правового акта, его целей и задач, предмета правового регулирования, компетенции органа, принявшего правовой акт, содержащихся в нем норм, порядка принятия, обнародования (опубликования) на предмет соответствия требованиям Конституции РФ и федеральных законов.

Методика зависит от вида правового акта. Например: ФЗ нужно смотреть на соответствие Конституции, Постановлению КС, ФКЗ.

Правовая экспертиза нормативного правого акта субъекта РФ начинается с определения предмета его правового регулирования. Предмет регулирования нормативного правового акта необходимо определять через его соответствие сфере ведения субъекта РФ, совместного ведения РФ и субъектов РФ или ведения РФ, установленной Конституцией РФ. Далее следует оценка состояния нормативного регулирования – это перечень актов федерального законодательства (включая Конституцию РФ) на соответствие которым рассматривался акт. Рассмотрение нормативного акта федерального уровня в последней действующей редакции обязательно. Необходимым этапом проведения правовой экспертизы является оценка компетенции органа издавшего акт, на его принятие. Относительно понятия «компетенция государственного органа», в научной литературе встречаются различные мнения. В частности Л. А. Григорян, компетенцию государственного органа определял как совокупность вопросов его ведения. В. К. Мамутов под компетенцией государственного органа понимал «совокупность прав и обязанностей, которыми государство наделило государственные органы для выполнения возложенных на них задач и функций» . Компетенция, писал Б. М. Лазарев, имеет два прочно вошедших в обиход значения: а) круг вопросов, в которых данное лицо или лица обладают познаниями («ведают что-то») и б) круг полномочий (прав и обязанностей «ведать чем-то»). В современной учебной литературе по административному праву указывается, что компетенция исполнительного органа выражает его задачи, функции, обязанности, полномочия и ответственность. Д. Н. Бахрах отмечает, что компетенция состоит из совокупности властных полномочий относительно определенных предметов ведения. Ее первый элемент включает обязанности и права, связанные с осуществлением власти, участием во властных отношениях, в том числе и право издавать определенные акты. Второй элемент компетенции – подведомственность, правовое закрепление круга объектов, предметов, дел, на которые распространяются властные полномочия. Необходимо учитывать, что основные полномочия органов государственной власти субъектов РФ установлены статьями 5, 18, 21, 26.3 Федерального закона от 06.10.1999г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Кроме того, целый ряд федеральных законов также содержит соответствующие положения, закрепляющие полномочия субъектов РФ. При проведении правовой экспертизы необходимо обратить внимание на порядок принятия, обнародования (опубликования) нормативного правого акта субъекта Российской Федерации. На основании части 3 статьи 15 Конституции Российской Федерации законы подлежат официальному опубликованию; неопубликованные законы не применяются; любые нормативные акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения. В пункте 5 статьи 8 Федерального закона от 06.10.1999 г. № 184- ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» установлено, что конституция (устав) и закон субъекта Российской Федерации вступают в силу после их официального опубликования. Законы и иные нормативные правовые акты субъекта Российской Федерации по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина вступают в силу не ранее, чем через десять дней после их официального опубликования. Десятидневный срок вступления в силу после опубликования федеральный законодатель предусмотрел для нормативных правовых актов по вопросам защиты прав и свобод человека и гражданина, то есть для нормативных правовых актов, регулирующих вопросы, закрепленные пунктом «б» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации. Данный вывод подтверждается судебной практикой, например, определением Верховного Суда Российской Федерации от 22.10.2008г. № 35-Г08-11. Следует учитывать, что установление сроков вступления в силу законов и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации по вопросам совместного ведения является прерогативой самого законодательного органа субъекта Российской Федерации, если иное не установлено общим или специальным федеральным законом (определение Конституционного Суда РФ от 10.03.2005 г. № 71-о). Существуют особенности проведения правовой экспертизы о признании других актов утратившими силу. В частности, в экспертном заключении следует делать вывод о возможности возникновения пробелов в правовом регулировании отношений в результате отмены акта. Пробел может возникнуть, если признан утратившим силу нормативный правовой акт, который регулировал отношения в рамках совместной компетенции, а федеральный закон по данному вопросу отсутствует. На образовавшийся пробел следует указать органу, принявшему акт. Кроме того, в текстах нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации правовые пробелы могут выражаться в отсутствии регулирования какого-либо блока общественных отношений. Пробел создает возможность произвольного восполнения регулирования на практике, то есть произвольной трактовки нерегулируемой сферы со стороны должностных лиц, государственных гражданских служащих и совершения ими действий по собственному усмотрению. Также правовые пробелы в нормативных правовых актах субъектов РФ могут возникать вследствие изменения федерального законодательства. Самый важный этап проведения правовой экспертизы – оценка нормативного правового акта субъекта Российской Федерации, содержащихся в нем норм, на предмет соответствия нормам Конституции РФ и федерального законодательства. Данная стадия является наиболее сложной, поскольку требует от эксперта, проводящего юридическую экспертизу, знание и умение сопоставлять нормативные правовые акты различной юридической силы, искать и находить противоречия и расхождения между ними. Общими для всех нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации несоответствиями Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству являются: 1) принятие органами государственной власти субъектов Российской Федерации актов и норм по предметам ведения Российской Федерации в случае, если это не предусмотрено федеральным законодательством; 2) принятие органами государственной власти субъектов Российской Федерации актов и норм, нарушающих принцип разделения властей; 3) включение в правовой акт норм и положений, противоречащих нормам Конституции Российской Федерации и другим актам федерального законодательства. Также, согласно Методическим рекомендациям, признаками противоречия правового акта Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству также могут являться: отсутствие правовых оснований, которые в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами необходимы для издания правового акта; принятие правового акта во исполнение отмененного (утратившего силу) акта федерального законодательства; неправильный выбор федерального закона, являющегося основанием для принятия правового акта; принятие правового акта органом, должностным лицом, в компетенцию которого это не входит, либо с превышением полномочий, предоставленных данному органу, должностному лицу; нарушение порядка принятия (обнародования) правового акта; запрещение действий граждан и организаций, государственных органов, разрешенных или предписываемых федеральным законом; разрешение или допущение действий граждан и организаций, государственных органов, запрещенных федеральным законом; изменение установленных федеральным законом оснований, условий, последовательности или порядка действий участников правоотношений; иные признаки.

Принципы методики:

1) Абсолютное верховенство Конституции РФ;

2) Приоритет закона над подзаконным актом;

3) Доминирование специальной нормы над общим правилом;

4) Приоритет нормы принятой позднее

17. Основные требования к оформлению экспертного заключения.

Экспертное заключение представляет собой документ содержащий мотивировку и выводы уполномоченного на проведение экспертизы лица о соответствии нпа действующему законодательству и правилам юридической техники оформленном в соответствии с требованиями предъявляемыми к документам (организационно- распорядительной документации).

Согласно п.24   Приказа Минюста России от 31.05.2012 N 87

В экспертном заключении о несоответствии правового акта Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству рекомендуется отражать следующие сведения:

реквизиты правового акта (в случае если проводится правовая экспертиза правового акта с изменениями и дополнениями, то указываются также реквизиты правового акта, вносящего изменения и дополнения, принятие (издание) которого послужило поводом проведения экспертизы);

повод проведения правовой экспертизы (принятие нового правового акта, внесение в него изменений, изменение федерального законодательства, поручения Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации, обращения органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, запросы аппарата полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе, поручения Минюста России, поручения главного управления (для управлений), а также, если есть основания полагать, что в экспертном заключении содержится ошибочное положение, отсутствует указание на имеющееся в правовом акте противоречие Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству, а также в случаях, указанных в пункте 31 Методических рекомендаций);

предмет правового регулирования и его соответствие сфере ведения субъекта Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъекта Российской Федерации или ведения Российской Федерации, установленной Конституцией Российской Федерации и федеральными законами (с указанием конкретных статей и пунктов);

состояние правового регулирования в данной сфере (перечень актов федерального законодательства, на соответствие которым рассматривался правовой акт), необходимость и достаточность правового акта для урегулирования общественных отношений;

оценка компетенции принявшего правовой акт органа государственной власти субъекта Российской Федерации, должностного лица субъекта Российской Федерации;

вывод о несоответствии содержания правового акта Конституции Российской Федерации и федеральным законам, закону субъекта;

оценка порядка обнародования (опубликования) правового акта при наличии сведений об обнародовании (опубликовании) правового акта;

оценка формы и текста правового акта на соответствие правилам юридической техники;

результаты антикоррупционной экспертизы правового акта.

Структура экспертного заключения:

1) Вводная часть

Указывается наименование нпа, органа издавшего акт и реквизиты акта.

2) Описательная часть

Излагаются мотивированные выводы экспертов. Учитывается цель принятия нпа, анализируется предмет акта, анализируется компетенция органа. В случае выявления противоречия представленного акта законодательством дается развернутый анализ, как законодательных норм, так и судебной практики и указывается в чем конкретно несоответствие этого акта.

 3) Резолютивная часть

Излагаются выводы эксперта. Делается вывод о соответствии или несоответствии акта законодательству и делается вывод о качестве юридической техники.

«ГОСТ Р 7.0.97-2016. Национальный стандарт Российской Федерации. Система стандартов по информации, библиотечному и издательскому делу. Организационно-распорядительная документация. Требования к оформлению документов» (утв. Приказом Росстандарта от 08.12.2016 N 2004-ст).