Земельным кодексом (ЗК) РСФСР регламентированы лишь процессы предоставления (ст. 27 ЗК РСФСР) и изъятия (п.1 ст. 24 ЗК РСФСР) земельного участка для разработки месторождений полезных ископаемых, в том числе возможного изъятия сельскохозяйственных угодий с кадастровой оценкой выше среднерайонного уровня. Изъятие особо ценных продуктивных земель, а также земель природно-заповедного фонда, пригородных и зеленых зон, лесов I группы, историко-культурного назначения и других особо охраняемых территорий не допускается (ст. 24-25 ЗК РСФСР).

По современному горному и земельному законодательству предоставление права на пользование недрами не сопровождается получением права на пользование необходимым земельным участком. Кроме того, у государственных органов после выдачи лицензии на участок недр фактически нет обязательств по оказанию поддержки недропользователю при приобретении им прав на необходимый земельный участок.

Выдаче лицензий предшествует лишь предварительное согласование с органом управления земельными ресурсами либо с собственником земли отвода соответствующего земельного участка для целей недропользования (ст. 11 Закона РФ “О недрах”), а при расположении земельного участка на территории исконной среды обитания малочисленных народов – с главой общины (ст. 8 Закона РФ “О гарантиях прав коренных малочисленных народов РФ”).

Отвод земельного участка в окончательных границах и оформление земельных прав пользователя недр осуществляются только после получения горного отвода, утверждения проектов работ по недропользованию и рекультивации земель, а также восстановления ранее отработанных площадей (ст. 11 Закона РФ “О недрах” и ст. 83 ЗК РСФСР). Работы на земельном участке без оформления права пользования им запрещены (ст. 125 ЗК РФ), так же как и строительство (реконструкция) объектов до утверждения проекта и отвода земельного участка в натуре (ст. 43 Закона РФ “Об охране окружающей среды”).

Получение права на пользование земельным участком для целей недропользования осуществляется в четыре этапа:

1. Проект земельного дела (акт выбора площадки, технический проект и проект рекультивации) в соответствии с земельным законодательством согласовывается с органами местного самоуправления, владельцем или пользователем земли (преимущественно – с лесхозом), местными органами охраны природы и (при наличии) общинами коренных малочисленных народов.

2. В соответствии с природоохранным законодательством акт выбора площадки, включаемый в генеральный проект строительства горного предприятия, необходимо также согласовать с органами санитарно-эпидемиологического, пожарного и рыбного надзоров, лесного и охотничьего хозяйств. Список согласований может быть расширен при наличии других “заинтересованных” ведомств.

3. Земельное дело вместе с актом экологической экспертизы согласовывается с региональным управлением лесов и представляется в земельное управление субъекта РФ.

4. Готовое земельное дело направляется на утверждение главе администрации субъекта РФ.

На первом этапе земельное дело может на законных основаниях рас- сматриваться до 6, на втором – тоже до 6, на третьем – до 2 и на четвертом – до 3 мес. Если учесть, что на отдельных этапах материалы могут возвращаться на доработку и переоформление, а время действия подписанных документов составляет 6 мес., то не удивительно, что оформление земельных дел затягивается на годы. Согласования с многочисленными (и, как правило, монопольными) ведомствами, которые вопреки законодательству производятся на платной основе, не способствуют ускорению оформления земельных дел. Отдельно следует упомянуть процесс согласования с представителями малочисленных народностей – не имея права собственности на недра, они зачастую требуют доли в добытом минеральном сырье или оплаты (порой весьма значительной) права разрешительной подписи.

Многочисленность согласований не исключает принятия ошибочных решений. К примеру, недропользователям передают разведанные запасы месторождений в полном объеме, в том числе в частях месторождений, расположенных под охранными территориями (лесами I группы, водоохранной зоной и т.п.), что предопределяет появление коллизии требования полноты отработки месторождения и запрета работ в охранных зонах. Медлительность процедуры согласования проекта горного производства и земельного дела увеличивает сроки возврата капитальных вложений и приводит к появлению риска убытков по организационным причинам. Недропользователи не защищены от неправомерных требований согласующих структур, в первую очередь – по платности услуг и срокам прохождения документов.

В связи с этим следует предусмотреть правовые процедуры, обеспечивающие недропользователю получение прав на земельный участок, необходимый для пользования недрами. Возможны жесткий и мягкий варианты этих процедур.

В жестком варианте предполагается одновременное предоставление лицензии на право пользования участком недр и изъятие необходимого земельного участка для государственных нужд. Эта процедура может быть реализована по действующему законодательству. Согласно ст. 25.1 Закона РФ “О недрах” земельные участки, необходимые для проведения работ, связанных с геологическим изучением и использованием недр, временно или постоянно могут отчуждаться для государственных нужд с возмещением собственникам указанных земельных участков их стоимости в соответствии с земельным законодательством. Решение об отчуждении принимается федеральными органами исполнительной власти или органами исполнительной власти субъектов РФ в соответствии с разделением их полномочий. Право государственной собственности на участок недр и необходимый земельный участок обеспечило бы более эффективный контроль за рациональном использованием природных ресурсов и недр и земельных участков. При возникновении споров в суде, связанных с изъятием земельного участка у собственника, суд должен учитывать экономическую целесообразность такого изъятия, сопоставлять потенциальную значимость земельного участка по земельному кадастру и возможных доходов от использования недр этого участка.

В мягком варианте необходимо упростить процесс согласования земельного дела, отделив его от процедуры экологической экспертизы генерального проекта строительства горного предприятия. Подлежащий экспертизе проект рекультивации охватывает время заключительного этапа процесса недропользования, в нулевой и первый циклы пользования недрами рекультивация обычно не планируется. Без нарушения законодательства (соблюдая запрет на работы, не прошедшие экологической экспертизы) его рассмотрение можно вынести на более поздние сроки – в составе генерального технологического проекта. Оставив минимально необходимое для принятия решения число согласований, можно значительно сократить время прохождения документов земельного дела. Возможно также установление более жестких предельных сроков согласования земельного дела – до 3 мес. со дня подачи. Для земельных участков небольшой площади (до 15-25 га), предоставляемых во временное пользование, можно делегировать право утверждения земельных дел от администрации субъектов РФ местным органам самоуправления. Подобная практика предоставления главами улусов (местной администрацией) во временное пользование земельных участков площадью до 15 га успешно действует в Республике Саха (Якутия), что резко сокращает сроки оформления земельных дел по сравнению с получением прав на крупные земельные участки.

Рекомендуется также пересмотреть практику экологической экспертизы горного проекта, разделив ее на два этапа, а проект – на части:

1. Экспертиза двух проектов: генеральной программы развития горного предприятия и работ нулевого цикла (доразведка месторождения, инженерные изыскания, прокладка коммуникаций, монтаж энергохозяйства, строительство временного жилья, складского хозяйства и др.).

2. Экспертиза генерального проекта строительства горного предприятия (без объектов нулевого цикла) в пределах генеральной программы его развития.

Более простая по объемам и составу экологическая экспертиза проекта работ нулевого цикла позволит, при условии параллельного оформления земельного дела, начать работы по подготовке строительства горного предприятия в более ранние сроки, задолго до получения окончательного разрешения на основное строительство.

ГОРНЫЕ СЕРВИТУТЫ

Вопрос доступа к недрам с ограниченным правом на пользование их смежными участками может быть решен путем признания в горном праве и законодательстве горного сервитута, тем более что права земельного, водного и лесного сервитутов законодательно уже определены*.

По Гражданскому кодексу (ГК) РФ владелец земельного участка вправе требовать от собственника соседнего земельного участка предоставления права ограниченного пользования его участком (земельного сервитута) для обеспечения прохода и проезда через земельный участок, прокладки и эксплуатации линий электропередачи, связи и трубопроводов, обеспечения водоснабжения, а также других нужд собственника недвижимого имущества, которые не могут быть обеспечены без установления сервитута (ст. 274 ГК РФ). Вопросы регламента земельного сервитута (права, обязанности, платность, разрешение споров) рассмотрены в ст. 274-287 ГК РФ. Сервитутом могут быть обременены также здания, сооружения и другое недвижимое имущество, ограниченное пользование которым необходимо вне связи с пользованием земельным участком (ст. 248 ГК РФ).

Водным кодексом (ВК) РФ установлено, что лица, не являющиеся собственниками водных объектов, могут иметь право водного сервитута – ограниченного пользования водными объектами (ст. 41 ВК РФ). Различают публичный водный сервитут, когда каждый может пользоваться водными объектами общего пользования и иными водными объектами, и частный водный сервитут, когда в силу договора права лиц, которым водные объекты предоставлены в долгосрочное или краткосрочное пользование, могут быть ограничены в пользу иных заинтересованных лиц (ст. 43 ВК РФ). Виды водного сервитута определены ВК РФ и могут быть установлены другими федеральными законами.

Лесным кодексом (ЛК) РФ определено, что по публичному лесному сервитуту граждане имеют право свободно пребывать в лесном фонде и не входящих в лесной фонд лесах, а по частному лесному сервитуту права пользования граждан и юридических лиц участками лесного фонда и участками не входящих в лесной фонд лесов могут быть ограничены в пользу иных заинтересованных лиц на основании договоров, актов государственных органов и актов органов местного самоуправления, а также судебных решений (ст. 21 ЛК РФ).

Для доступа к участку недр необходимо предусмотреть в законодательстве земельный сервитут в целях недропользования. В первую очередь он необходим для тех видов пользования недрами, при производстве которых нет необходимости в приобретении прав на земельный участок и не происходит существенного нарушения недр: регионального геологического изучения и сбора коллекционных материалов. Работы по геологическому изучению локальных участков недр, разведке и добыче полезных ископаемых, а также по использованию полезных свойств недр, не связанному с добычей, требуют оформления прав на пользование земельным участком, но и в этом случае может возникнуть потребность в ограниченном использовании смежных земельных участков. По аналогии с водным и лесным кодексами ограниченное право пользования чужими земельными участками в указанных целях можно назвать частным земельным сервитутом в целях недропользования.

Ни горное, ни гражданское законодательство не препятствует введению в горное право понятия горного сервитута – права ограниченного пользования участком недр, устанавливаемого в интересах лица, осуществляющего пользование участком недр. Предлагаемое понятие в полной мере соответствует природе сервитута как ограниченного права пользования, поскольку при недропользовании зачастую возникают коллизии прав пользователей участками недр. В большинстве случаев лицо, требующее установления горного сервитута, не может в необходимом объеме осуществлять свои права недропользователя, не осуществив ограниченное использование смежного участка недр. В зависимости от целей использования участка недр в горном праве можно различать публичный и частный горные сервитуты.

Право граждан на пребывание с научными, учебными, культурными, спортивными и оздоровительными целями на особо охраняемых геологических объектах (научных и учебных полигонах, в геологических заповедниках, заказниках, памятниках природы, естественных пещерах, а также подземных выработках, имеющих санаторно-оздоровительное назначение) не требует процедуры оформления ими специальных прав недропользования (лицензирования). Такое право ограниченного пользования участками недр можно рассматривать как публичный горный сервитут. Пользование участком недр в порядке, предусматриваемом публичным горным сервитутом, должно осуществляться без существенного нарушения целостности недр.

К частному горному сервитуту следует отнести право ограниченного пользования смежными горными отводами для целей пользования недрами. Подобные отношения возникают между двумя и более недропользователями в следующих ситуациях:

§ при технологически общих горно-подготовительных работах на двух и более горных отводах (проходка водосливных канав, дренажных подземных горных выработок и др.);

§ при совместном технологическом размещении горно-технических сооружений (дамб, насыпей, отвалов и др.);

§ при технологическом размещении вспомогательных объектов, значительно оторванных от собственного участка недр (скважин заводнения нефтяных пластов, скважин водопонижения карьеров и др.);

§ при одновременном производстве добычи полезных ископаемых открытым и подземным способами (в том числе на объектах с различными видами полезных ископаемых);

§ при одновременном производстве различных видов недропользования (разведки и добычи полезных ископаемых, добычи и подземного строительства, не связанного с добычей минерального сырья).

Как и в случае земельного сервитута, горный сервитут должен устанавливаться по соглашению между лицом, требующим установления сервитута, и пользователем или владельцем (государством) смежного участка недр. Пользователь или собственник участка недр, обремененного сервитутом, вправе требовать от лиц, в интересах которых установлен сервитут, соразмерную плату за пользование участком. В случае недостижения соглашения об установлении или условиях горного сервитута спор может разрешаться судом по иску лица, требующего установления сервитута. Право государственной собственности на недра, их значимость для России требуют, чтобы понятия и виды горных сервитутов (публичного и частного) были бы закреплены в горном законодательстве. Перечень частных горных сервитутов должен быть исчерпывающим и изменения в него следует вносить только федеральным законом.

В истории горного права России Горным уставом редакции 1902 г. (Савич Г.Г., 1907) специально рассматривался регламент ограниченного пользования смежными горными отводами, которым дозволялось проведение горно-подготовительных работ и размещение горно-технических сооружений на чужой территории при условии возмещения понесенных владельцами отводов убытков. Следует и сегодня регулирование отношений по смежным горным, геологическим и земельным отводам перенести из области административного права в сферу действия гражданского права с обеспечением хозяйственных интересов владельцев смежных участков.

При согласовании ограниченного доступа к недрам с представителями малочисленных народов возникают те же проблемы, связанные с требованием внесения несоразмерной оплаты, как и при получении полного права пользования участками недр. С введением горного и земельного сервитутов в целях недропользования споры, связанные с порядком установления сервитутов и размером платы за них, будут рассматриваться судами.