Направления государственной долговой политики зависят от развития национальной экономики, приоритетов государственной политики, состояния финансового рынка как внешнего, так и внутреннего, динамики и структуры доходов государственного бюджета и прочего. Важную роль играет макроэкономическая обстановка. Существенную долю доходной части федерального бюджета России составляют доходы от добычи углеводородов. По данным отчета об исполнении федерального бюджета за 9 месяцев 2016 года, нефтегазовые доходы составили 3419410,3 млн. рублей или треть (36,8%) от совокупных доходов.

В исследуемом периоде 2012-2016 году отмечается сокращение доли нефтегазовых доходов в совокупных доходах федерального бюджета. Если в 2012-2014 году более половины доходов федерального бюджета составляли доходы от нефтегазового сектора, то за 9 месяцев 2016 года их доля составила треть доходов (36,8%).

Абсолютное сокращение нефтегазовых доходов в 2016 году составило 1092163,0 млн. рублей или на 24,2 процентных пункта (таблица 6).

Таблица 12  — Динамика показателей исполнения федерального бюджета 2012-2016 гг.

 [составлено и рассчитано автором по данным отчетов Минфина России]

Причинами изменения структуры доходной части федерального бюджета и сокращение доходов от нефтегазового сектора являются:

1) вектор государственной политики последних 2-3 лет направлен на развитие несырьевых секторов национальной экономики, в связи с изменением геополитической ситуации и введение антироссийских санкций;

2) падение мировых цен на нефть, газ. Так, экспортная цена на газ в среднем сократилась в 2,26 раза в период с 2012 по 2016 годы.

В результате совокупности влияния различных факторов государством определяется дефицит бюджета и источники его покрытия, в числе которых внутренние и внешние заимствования.

Вопрос о дефицитном бюджете всегда остро стоял перед государством на федеральном и региональном уровне, но последствия финансового кризиса 2008-2009 года потребовало взвешенных действий в отношении привлечения финансовых ресурсов. Министерством финансов РФ были выработаны основные направления государственной долговой политики страны, где «развитие национального долгового рынка рассматривается в качестве абсолютного приоритета государственной долговой политики на среднесрочный период».

Определение направлений долговой политики в России осуществляется Министерством финансов. Так, в нем разработаны и определены основные направления долговой политики государства и представлены на рисунке 22.

Рисунок 22 – Основные направления долговой политики РФ

Представленные выше направления долговой политики в России на протяжении последнего десятилетие претерпели некоторые изменения. Если ранее у государства возникали проблемы с привлечением капитала на благоприятных условиях, то в перспективе дальнейшего развития такая проблема уже не просматривается. Представленные выше данные оценки государственного внутреннего долга показали, что в исследуемом периоде наблюдался устойчивый рост объемов заимствований на внутреннем рынке. Однако его рост имеет ограничения, поэтому в долговой политике на 2017-2019 годы стоит вопрос о том, как достигнуть оптимального соотношения доходности суверенных долговых обязательств.

Учитывая современную геополитическую ситуацию в России ставка государства на развитие внутреннего долгового рынка как источника финансирования дефицита государственного бюджета.

Веденые санкции в отношении России отразились на её рейтинге, снизив его и сделав страну не привлекательной для инвесторов. Поэтому предстоит не просто поддерживать свой кредитный рейтинг, а восстановить его и затем повысить.   

Со стороны регулятора предпринимаются меры по стабилизации финансового рынка, что актуализирует формирование адекватных ориентиров по уровню кредитного риска для корпоративных заемщиков.

Предстоящий период будет характеризоваться сохранением относительно низких темпов роста ВВП, структурными ограничениями его роста и, как следствие, существенными рисками при исполнении федерального бюджета. Новой реальностью для России станет типичная для суверенных заемщиков ситуация финансирования бюджетного дефицита преимущественно за счет заемных источников, а не накопленных резервов, при относительно малоблагоприятной рыночной конъюнктуре.

Реализация указанных выше направлений долговой политики России требует решения ключевых и сопутствующих задач, которые представлены на рисунке 23.

Рисунок 23 – Задачи долговой политики РФ

Ретроспективный анализ задач долговой политики, которые в течение десяти лет изменились свидетельствует о развитии долгового рынка в России. Была решена задача совершенствования рынка инфраструктуры государственных ценных бумаг, которая в 2017-2019 году не актуальна. Большее внимание уделяется управлению и контролю за долговым рынком как в отношении инвесторов, так и в отношении субъектов РФ.

В 2013 – 2015 гг. реализован целый ряд важных инициатив в сфере либерализации российского долгового рынка, модернизации его инфраструктуры, совершенствования механизмов и информационного сопровождения, в частности, аукционов по размещению ОФЗ. Кроме того, в этот период проведены значимые реформы инфраструктуры долгового рынка, ориентированные на повышение привлекательности государственных ценных бумаг и укрепление их роли как ключевого ориентира доходностей облигаций, выпускаемых иными категориями российских заемщиков. К числу этих реформ необходимо отнести следующие.

1) Иностранные инвесторы получили прямой доступ на российский рынок государственных ценных бумаг через счета в международных депозитарно-клиринговых системах Евроклир и Клирстрим. С февраля 2013 г. в обеих системах осуществляются расчеты с ОФЗ.

2) Вторичные торги ОФЗ на Московской Бирже переведены на режим расчетов «Т+1». В марте 2015 г. на Московской Бирже осуществлен окончательный перевод вторичных торгов ОФЗ с расчетными циклами «T+0» и «T+2» на единый расчетный цикл «T+1». Это позволило снизить затраты инвесторов по фондированию своего участия в операциях на рынке государственного долга, а также увеличить объем сделок благодаря замене требования о полном обеспечении сделок на частичное обеспечение; при этом расчеты на аукционах ОФЗ будут продолжаться в режиме «Т+0».

3) Отмена Московской Биржей практики приостановки торгов облигациями внешних облигационных займов Российской Федерации на период составления списков держателей облигаций для выплаты купонного дохода. Это дало возможность увеличить количество торговых сессий по еврооблигациям.

4) Запуск Московской Биржей режима торгов крупными пакетами ОФЗ (Dark Pools). С июня 2015 г. на Бирже действует новый механизм торгов, позволяющий участникам продавать и покупать большие объемы ОФЗ (размер одного лота – 50 000 бумаг) по рыночным ценам в режиме основных торгов «Т+1». Данный механизм позволяет реализовывать крупные пакеты ОФЗ без существенного влияния на рыночную цену и минимизировать время исполнения крупных заявок.

5) Запуск Московской Биржей программы маркет-мейкинга на ОФЗ в июле 2015 г. В целях повышения ликвидности обращающихся ОФЗ Биржа запустила программу маркет-мейкинга в режиме торгов «Т+1» основного рынка ЗАО «ФБ ММВБ». Участники программы принимают на себя обязательства по совершению минимального объема сделок и поддержанию двусторонних котировок. Программа стала одним из факторов, стимулирующих спрос на государственные ценные бумаги. Осуществленные реформы способствовали росту привлекательности внутреннего долгового рынка по отношению к зарубежным аналогам, увеличению числа и улучшению структуры иностранных инвесторов за счет роста доли институциональных инвесторов при одновременном сохранении конкурентных позиций и ведущей роли российских участников рынка государственных ценных бумаг. Кроме того, существенно снижены транзакционные издержки, увеличена емкость и повышена ликвидность внутреннего рынка.

В 2014 – 2015 гг. Россия воздержалась от выхода на международный долговой рынок в качестве суверенного заемщика. Были учтены следующие неблагоприятные факторы:

1) падение цен на нефть и существенное ослабление курса рубля к иностранным валютам;

2) замедление темпов экономического роста и значительное повышение уровня инфляции;

3) понижение суверенных кредитных рейтингов России до «спекулятивного уровня» с негативным прогнозом двумя из трех международных рейтинговых агентств (Standard & Poor’s и Moody’s);

4) общее сокращение спроса со стороны зарубежных инвесторов на российские активы из-за роста геополитической напряженности;

5) начало процесса сворачивания монетарных мер стимулирования экономики США и ожидание ужесточения денежно-кредитной политики ФРС, в совокупности способствовавшее падению общего спроса на суверенные еврооблигации развивающихся стран.

Тем не менее, активный диалог с международным инвестиционным сообществом не прекращался. На регулярной основе проводились встречи с участниками международного рынка в Великобритании, США, Швейцарии, Гонконге. В ходе этих контактов международные инвесторы имели возможность получать актуальную информацию об экономической ситуации в России, о проводимой бюджетной политике и состоянии государственного долга Российской Федерации.

В 2013 – 2016 гг. долговая политика была ориентирована на решение, в числе других, таких ключевых задач, как поддержание умеренной долговой нагрузки на федеральный бюджет и экономику в целом, сдерживание роста расходов на обслуживание государственного долга, соблюдение показателей и индикаторов, установленных в рассматриваемой области государственной программой «Управление государственными финансами и регулирование финансовых рынков».

Проводимая в последние годы долговая политика, в том числе меры по развитию внутреннего долгового рынка, в существенной степени способствовала стабилизации расходов на обслуживание государственного долга Российской Федерации.

В соответствии с федеральным законом о федеральном бюджете на 2017 год и плановый период 2018-2019 гг. масштабы дефицита бюджета сохранятся на высоком уровне. В 2017 г. этот показатель составит 3,2% ВВП, в 2018 и 2019 гг. – 2,2% и 1,2%, соответственно. Одновременно серьезные изменения претерпит структура источников финансирования этого дефицита. По мере исчерпания средств, накопленных в Резервном фонде и ФНБ, будут последовательно увеличиваться объемы заимствований, прежде всего, на внутреннем рынке долгового капитала. К концу планируемого периода государственные заимствования, скорее всего, станут основным источником финансирования дефицита федерального бюджета. Их доля увеличится с 20% в 2016 г. до 91% в 2019 г.

Однако Министерство финансов не исключает сокращение программы внутренних заимствований на 2018 год, если благоприятная конъюнктура на нефтяном рынке сохранится за счет привлечения внешних займов.

Новый вектор долговой политики на 2017-2019 годы допускает рост долговой нагрузки до уровня 14,7% ВВП. На конец 2019 года этот показатель увеличится до 15,7%. При этом по итогам 2016 года госдолг РФ составил 13,2 процента ВВП, или 11,1 триллиона рублей.

Согласно принятому документу, расходы на обслуживание задолженности государства из бюджета составят 4,5% в конце 2017 года и 5,4% — 2019 года (после 2016 года — 3,8 процента).

Отмечается, что формы и масштабы государственных заимствований в ближайшие три года будут определять макроэкономические и внешние условия, характеризующиеся неопределённостью, а также риски для национальной экономики.

Согласно «Основным направлениям бюджетной политики на 2017-2019 годы» к внешним условиям, которые будут оказывать значительное влияние на развитие национальной экономики, отнесены:

1) медленное восстановление мирового экономического роста;

2) слабый внешний спрос;

3) «подавленность» традиционных для России сырьевых рынков.

Среди внутрироссийских проблем значатся низкий уровень диверсификации экономики, сложная демографическая ситуация и проблемы человеческого капитала, низкий уровень инвестиций по отношению к ВВП, неэффективная структура бюджетных расходов и другие. К главным рискам в ближайшие три года отнесены колебания цен на нефть и геополитическая напряжённость.

В документе также сказано, что государственные заимствования к концу 2019 года могут стать основным источником финансирования дефицита федерального бюджета.

К концу планируемого периода государственные заимствования, скорее всего, станут основным источником финансирования дефицита федерального бюджета. Их доля увеличится с 20% в 2016 году до 91% в 2019 году», — отмечается в «Основных направлениях долговой политики».

Планируется, что к концу рассматриваемого периода чистые внутренние заимствования будут превышать триллион рублей, а по итогам 2016 года — 500 миллиардов (рисунок 24).

Рисунок 24 – Объемы чистого привлечения средств в 2013-2019 гг. за счет эмиссии государственных ценных бумаг в валюте Российской Федерации, млрд. рублей.

Реалистичность таких планов обуславливается снижением инфляции до 4% и сохранением на умеренных уровнях процентных ставок в экономике. Также важным фактором станет наличие у банков-инвесторов значительного объёма ликвидности, источником которой станут, прежде всего, средства федерального бюджета.

Нерезиденты сохранят свое присутствие на рынке российских гособлигаций, однако, скорее всего, не будут готовы наращивать свои позиции в ОФЗ теми же темпами, что и российские инвесторы. В результате, объем вложений иностранных участников рынка хоть и вырастет в абсолютном выражении, но доля нерезидентов на долговом рынке будет планомерно «размываться», опускаясь ниже текущих значений, оцениваемых на уровне 26%. Значительная доля нерезидентов среди держателей государственных ценных бумаг, безусловно, может считаться одним из свидетельств зрелости российского рынка. Однако активность иностранных инвесторов – из-за повышенной «мобильности» их капиталов и специфических предпочтений по типам долговых инструментов – сопряжена с определенными рисками для стабильного функционирования национального рынка и является объектом пристального внимания со стороны как Минфина России, так и Банка России. В этом контексте ожидаемая тенденция к снижению доли присутствия нерезидентов будет способствовать минимизации данных рисков.

Как было отмечено выше, государство вовлекает и российское население в качестве инвесторов в российские облигационные займы, как альтернатива банковского вклада. Так, в частности в сентябре 2017 года на рынке ценных бумаг начата продажа облигаций федерального займа для физических лиц (ОФЗ-н) через отделения государственных банков – ПАО «ВТБ24» и ПАО «Сбербанк России». В данном случае эмитентом выступает Министерство финансов, объем выпуска 15 млрд. рублей при номинальной стоимости одной облигации 1 000 рублей. Период размещения ОФЗ-н составляет 13.09.2017-14.03.2017 гг., дата погашения облигаций 16.09.2020 года.

С точки зрения преимуществ ОФЗ-н для субъектов государственного внутреннего долга можно выделить следующие (рисунок 25).

Рисунок 25 – Преимущества ОФЗ-н [составлено автором].

Исходя из основного посыла (цели) выведения на рынок ценных бумаг для населения является повышение финансовой грамотности населения, воспитание культуры сохранения и инвестирования средств гражданами, в том числе за счет их стимулирования к осуществлению среднесрочных сбережений, посредством создания финансового инструмента, который по своим характеристикам и уровню риска находится «между» банковскими депозитами и обращающимися на организованном финансовом рынке государственными ценными бумагами.

Несмотря на то, что ОФЗ-н по своей сущности не должен составлять конкуренцию банковским вкладам, государство стремиться минимизировать её, все же их доходность выше в сравнении с процентной ставкой по вкладам для населения.

Таким образом, налицо тенденция к накоплению существенных бюджетных рисков, связанных, как минимум, с возможным ухудшением для Российской Федерации как суверенного заемщика финансовых условий заимствований и ростом долговой нагрузки. При самом негативном сценарии речь может идти о невозможности привлечения заемных ресурсов в необходимых объемах и на приемлемых условиях.

Литература

1. Финансы: учебник и практикум для академического бакалавриата / под ред. Л.А. Чалдаевой. – М.: Издательство Юрайт, 2017. – 340 с.

2. Грязнова, А.Г. Финансы [Электронный ресурс] : учеб. / А.Г. Грязнова, Е.В. Маркина. — Электрон. дан. — Москва : Финансы и статистика, 2012. — 496 с. — Режим доступа: https://e.lanbook.com/book/5319. — Загл. с экрана.

3. Ковалев, В.В. Курс финансового менеджмента [Электронный ресурс] : учеб. — Электрон. дан. — Москва : Проспект, 2015. — 504 с. — Режим доступа: https://e.lanbook.com/book/54845. — Загл. с экрана.

4.  Гражданский Кодекс РФ

5. Бюджетный Кодекс РФ

6.  Иллюстрированное информационное издание "Исполнение федерального бюджета и бюджетов бюджетной системы РФ за: 2016 год". Информация официального сайта Федерального казначейства: - Электрон. Ресурс. – [Режим доступа]: http://www.roskazna.ru/ispolnenie-byudzhetov/federalnyj-byudzhet/illyustrirovannoe-informatsionnoe-izdanie-ispolnenie-federalnogo-byudzheta-i-byudzhetov-byudzhetnoy-/. – Загл. с экрана

1. Федеральный закон от 29.07.1998 №136-ФЗ (ред. от 14.06.2012) «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг» // Собрание законодательства РФ. – 1998. – №31, ст. 3814.

2. Федеральный закон от 19.12.2016 № 415-ФЗ (ред. от 14.11.2017) «О федеральном бюджете на 2017 год и на плановый период 2018 и 2019 годов». [Электронный ресурс].Режим доступа: http://www.pravo.gov.ru

3. Федеральный закон от 05.12.2017 № 362-ФЗ «О федеральном бюджете на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов» [Электронный ресурс]. Режим доступа: http://www.pravo.gov.ru

4. Указ Президента РФ от 31.01.1996 №126 (ред. от 12.08.1996) «О некоторых мерах по упорядочению работы с внешним и внутренним валютным долгом Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. – 1996. – №6, ст. 534.

5. Приказ Минфина России от 15 марта 2017 г. № 38н «Об утверждении Условий эмиссии и обращения облигаций федерального займа для физических лиц» // Министерство финансов РФ. [Электронный ресурс].Режим доступа: http://www.pravo.gov.ru

6. Приказ Минфина России от 11 сентября 2017 г. № 738 «Об эмиссии облигаций федерального займа для физических лиц выпуска № 53002RMFS» // Министерство финансов РФ. [Электронный ресурс].Режим доступа: http://www.pravo.gov.ru.

7. Сайт Центрального Банка РФ: - Электрон. Ресурс. – [Режим доступа] – http://cbr.ru – Загл. с экрана

8. Сайт Министерства финансов РФ: - Электрон. Ресурс. – [Режим доступа] – http://minfin.ru – Загл. с экрана

9. Сайт Росстата : - Электрон. Ресурс. – [Режим доступа] – http://gks.ru – Загл. с экрана

10. Клишевич, Н.Б. Финансы организаций: менеджмент и анализ [Электронный ресурс] : учеб. пособие — Электрон. дан. — Москва : КноРус, 2014. — 304 с. — Режим доступа: https://e.lanbook.com/book/53598. — Загл. с экрана.

11. Конспект лекций по дисциплине «Финансы». – [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://perviydoc.ru/v10440/лекции_по_финансам

12. Мельников, Р.М. Экономическая оценка инвестиций [Электронный ресурс] : учеб. пособие — Электрон. дан. — Москва : Проспект, 2014. — 264 с. — Режим доступа: https://e.lanbook.com/book/54912. — Загл. с экрана.

13. Абышева А. В. Государственный долг России: оценка современного состояния // Интернет-журнал Науковедение. – 2016. – №5 (36). – С.1-7.

14. Афанасьев Р. С. Вопросы долговой нагрузки на региональные бюджеты субъектов Российской Федерации на примере Республики Мордовия // Иннов: электронный научный журнал. – 2017. – №4 (33). – С. 44-52.

15. Баева Е. А. Управление государственным внутренним долгом Российской Федерации: проблемы и перспективы // Ученые записки Тамбовского отделения РоСМУ. – 2015. – №4. – С.122-127.,

16. Шуляк, П.Н. Финансы : учебник / Н.П. Белотелова, Ж.С. Белотелова, П.Н. Шуляк .— М. : ИТК "Дашков и К", 2014 .— 383 с.

17. Мысляева И.Н. Государственные и муниципальные финансы : учебник. – М.: Кнорус, 2017. – 444 с.

[1] Федеральный закон "О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма" от 07.08.2001 N 115-ФЗ (последняя редакция), статья 6. – [Электронный ресурс]. – Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_32834/

[2] Иллюстрированное информационное издание "Исполнение федерального бюджета и бюджетов бюджетной системы РФ за: 2016 год"

Информация официального сайта Федерального казначейства: http://www.roskazna.ru/ispolnenie-byudzhetov/federalnyj-byudzhet/illyustrirovannoe-informatsionnoe-izdanie-ispolnenie-federalnogo-byudzheta-i-byudzhetov-byudzhetnoy-/

[3][3][3] Иллюстрированное информационное издание "Исполнение федерального бюджета и бюджетов бюджетной системы РФ за: 2016 год"

Информация официального сайта Федерального казначейства: http://www.roskazna.ru/ispolnenie-byudzhetov/federalnyj-byudzhet/illyustrirovannoe-informatsionnoe-izdanie-ispolnenie-federalnogo-byudzheta-i-byudzhetov-byudzhetnoy-/

[4] Постановление Правительства РФ от 29.12.2007 N 1010 (ред. от 03.12.2014) "О порядке составления проекта федерального бюджета и проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации на очередной финансовый год и плановый период". – [Электронный ресурс]- Режим доступа: http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_74285/e01601e2c9f9efc35bda6984c7dad05c3d2a7812/

[5] Ассигнования — целевые денежные средства, выделенные из государственных или других источников на определенные нужды или конкретным организациям, лицам.

[6] Индекс уровня жизни индексы, количественно выражающие относительное изменение уровня материальной обеспеченности, социальных и культурных условий жизни различных групп населения. К ним относят: индексы "стоимости жизни" или прожиточного минимума; индексы, рассчитываемые на основании стандартных бюджетных наборов семьи; бюджетный индекс и индекс реальных доходов. Они имеют нормативный или фактический характер и рассчитываются на основе данных бюджетных обследований, набора товаров и потребительских услуг, на регулярно регистрируемых розничных ценах каждой единицы продукта в подобных наборах.

[7] Себестоимость денежное выражение суммарных затрат предприятия на производство и реализацию продукции; текущие издержки, которые включают затраты на сырье, материалы и полуфабрикаты, топливо и электроэнергию, амортизацию, основную и дополнительную заработную плату, дополнительные (накладные) расходы.

[8] Дивиденд ~ ежегодно выплачиваемая прибыль (доход) на каждую акцию, устанавливаемая по итогам хозяйственной деятельности акционерного общества.