Конституция РФ определяет местный референдум как форму прямого волеизъявления граждан, посредством которого осуществляется местное самоуправление. Предметом референдума являются вопросы местного значения. В Законе 2003 г. установлено, что в целях решения непосредственно населением вопросов местного значения проводится местный референдум. Закон об основных гарантиях избирательных прав уточняет, что референдум — это форма прямого волеизъявления граждан по наиболее важным проблемам местного характера. На референдум выносятся вопросы, действительно волнующие жителей муниципального образования, представляющие крайне важный интерес.

Кроме того, названный Закон вычленил группу вопросов, по которым местный референдум проводиться не может. В их числе вопросы: о досрочном прекращении или продлении срока полномочий органов местного самоуправления; о приостановлении осуществления ими своих полномочий, а также о проведении досрочных выборов в муниципальные органы либо об отсрочке указанных выборов; о персональном составе органов местного самоуправления; об избрании депутатов и должностных лиц; об утверждении, о назначении на должность и об освобождении от должности должностных лиц, а также о даче согласия на их назначение и освобождение от должности; о принятии или об изменении местного бюджета, исполнении и изменении финансовых обязательств муниципального образования; о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения. При этом особо подчеркивается, что установление иных ограничений для вопросов, выносимых на референдум, не допускается. Следовательно, данный перечень является исчерпывающим.

Законом формулируются обстоятельства, исключающие назначение и проведение местного референдума. Он не проводится в условиях военного или чрезвычайного положения, введенного на территории муниципального образования или на части его территории. Представительный орган местного самоуправления вправе отказать в назначении местного референдума исключительно в случае нарушения при выдвижении инициативы проведения референдума нормативных правовых актов, регулирующих подготовку и проведение референдума.

Региональными законами, уставами муниципальных образований могут быть установлены сроки, в течение которых местный референдум с такой же по смыслу формулировкой вопроса не проводится. Этот срок не может превышать двух лет со дня официального опубликования результатов референдума.

Названный Закон не допускает установление иных обстоятельств, исключающих назначение и проведение местного референдума (п. 4 ст. 13)¹.

Правовая база, регулирующая организацию местных референдумов, представлена федеральными законами «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации», региональными законами (специально посвященными местным референдумам либо референдумам в субъектах Федерации и местным референдумам одновременно), уставами муниципальных образований.

Инициатива проведения местного референдума принадлежит гражданам РФ, имеющим право на участие в референдуме. Особенностью местного референдума является то, что в нем получили право участвовать иностранные граждане, постоянно проживающие на территории соответствующего муниципального образования при условии, что государство, гражданами которого они являются заключило с Российской Федерацией международный договор. Другой особенностью местного референдума служит то, что из его участников исключаются военнослужащие, проходящие срочную службу, если до призыва они проживали в других муниципальных образованиях. Данная категория просто не включается в список участников местного референдума.

Между тем названный Закон предусматривает, что инициатива проведения референдума может быть предоставлена и иным субъектам. Они должны быть определены федеральным законом. Применительно к местному референдуму инициатива его проведения гарантирована избирательным объединениям, иным общественным объединениям, уставы которых предусматривают участие в выборах и которые зарегистрированы в порядке и сроки, установленные федеральным законам. Субъектами инициативы местного референдума выступают также представительные органы местного самоуправления и главы местных администраций, которые выдвинули эту инициативу на совместных началах.

Условием назначения местного референдума по инициативе граждан, избирательных объединений (иных общественных объединений) является поддержка данной инициативы путем сбора подписей не менее 5% от числа участников референдума, зарегистрированных в муниципальном образовании (ч. 4 ст. 22 Закона 2003 г.)¹.

Совместная инициатива проведения референдума, выдвинутая представительным органом местного самоуправления и главой местной администрации, оформляется их правовыми актами.

Порядок реализации инициативы проведения референдума включает установленную законодательством совокупность действий.

1. С целью выдвижения инициативы организации местного референдума и сбора подписей в ее поддержку создается инициативная группа в количестве не менее 10 человек. Право образования такой группы принадлежит гражданину или группе граждан, допущенных к участию в референдуме. Если с ходатайством о проведении референдума выступило общественное объединение, инициативной группой признается руководящий орган этого объединения независимо от его численности.

Далее инициаторы обращаются в избирательную комиссию муниципального образования либо территориальную избирательную комиссию (если ей предоставлено право проведения муниципальных выборов и референдумов) с ходатайством о регистрации группы. Очень важно правильно оформить ходатайство. В нем должен содержаться вопрос, предлагаемый инициативной группой для внесения на референдум, указываются данные каждого члена инициативной группы (фамилия, имя, отчество, дата и место рождения, серия, номер и дата выдачи паспорта, адрес места жительства). Ходатайство подписывается всеми членами группы. К нему прилагается протокол собрания инициативной группы, на котором было принято решение о выдвижении инициативы проведения местного референдума. Комиссия референдума принимает одно из следующих решений: об отказе в регистрации инициативной группы; о направлении ходатайства и протокола собрания инициаторов местного референдума в представительный орган муниципального образования, уполномоченный принимать решение о назначении референдума. Местный представительный орган, в свою очередь, обязан проверить соответствие вопроса, выносимого на референдум, требованиям федерального законодательства об основных гарантиях избирательных прав. В случае положительного результата комиссия референдума регистрирует инициативную группу, выдает ей регистрационное свидетельство, сообщает об этом в средства массовой информации. Соответствующие действия выполняются в течение 15 дней. Если же представительный орган не согласится с вопросом, предлагаемым инициативной группой для проведения референдума, комиссия отказывает инициаторам в регистрации. Основания отказа должны быть мотивированными. Отказ в регистрации может быть обжалован в судебном порядке.

2. Регистрация организаторов референдума дает им право сбора подписей в поддержку инициативы его проведения. Сбор подписей осуществляется в соответствии с требованиями ст. 37 Закона об основных гарантиях избирательных прав. А наличие необходимого количества подписей, собранных в поддержку его проведения, является основанием для назначения местного референдума (п. 1 ст. 38 названного Закона). Во-первых, количество предоставляемых для назначения референдума подписей может превышать количество подписей, необходимое для регистрации, но не более чем на 25%. Во-вторых, представленные подписи подлежат проверке в полном объеме либо частично, но не менее 20% от установленного количества подписей, необходимого для принятия решения о назначении референдума. В-третьих, подписи, собранные с отступлением от законодательных норм, признаются недействительными (п. 5 ст. 38 названного Закона). В-четвертых, при обнаружении среди проверяемых подписей 25% и более недостоверных и недействительных подписей или недостаточного для назначения референдума количества достоверных подписей комиссия отказывает в проведении референдума. В-пятых, результаты проверки доводятся до сведения инициаторов референдума. Соответствие представленных документов, подписных листов положениям законодательства служит основанием для передачи комиссией референдума всех материалов в представительный орган местного самоуправления для назначения референдума. Закон называет следующие основания отказа в проведении референдума: отсутствие необходимых документов; грубое или неоднократное нарушение запрета сбора подписей в местах, где сбор подписей запрещен; недостаточное количество представленных достоверных и действительных подписей участников референдума, собранных в поддержку его проведения; несоздание инициативной группой фонда референдума; использование организаторами при финансировании своей деятельности помимо средств собственного фонда иных денежных средств, составляющих более 5% от установленного законом предельного размера расходования средств фонда референдума; превышение инициативной группой размера расходования из фонда референдума более чем на 5% от установленного предельного размера расходования средств фонда референдума; установленный решением суда факт нарушения в течение агитационного периода организаторами референдума правил, запрещающих злоупотребление свободой массовой информации; использование уполномоченным представителем инициативной группы преимуществ должностного или служебного положения. Данный перечень оснований отказа в проведении референдума является исчерпывающим.