Общеизвестно, что фонд, формируемый из части доходов бюджета, обеспеченных высокими ценами на нефть, может обезопасить экономику на годы неблагоприятной экономической ситуации. Стабилизационный фонд (первое время его называли Фондом будущих поколений) казался эффективным способом борьбы с ежегодными попытками направить дополнительные доходы бюджета на противоречащие политике государства цели.

Возникал вопрос: какие источники доходов закрепить за Стабилизационным фондом? Это могли быть дополнительные налоговые поступления, формирующиеся в экспортных отраслях. Например, определенная доля акцизов или экспортной пошлины на нефть или на нефть и газ. Иного мнения придерживались специалисты Института экономики переходного периода (ИЭПП). Они считали, что источником формирования Фонда должны быть все доходы федерального бюджета, возникающие при превышении цен на нефть среднего уровня за последнее десятилетие. Логика их рассуждений выглядела так: одних акцизов и пошлин недостаточно, чтобы накопить существенную сумму. Кроме того, изменение цен на нефть влияет на экономику большинства отраслей, и поэтому перечислять финансовые ресурсы в Фонд должны не только экспортеры. При этом перечислять в Фонд надо не абстрактный профицит, который можно искусственно создать, сократив расходы бюджета, и также искусственно упразднить, увеличив эти расходы.

При этом самым сложным вопросом оставалась проблема, кому доверить управление средствами фонда. В странах, где действуют аналогичные структуры, фондами управляет центробанк, минфин либо отдельное агентство. Не менее сложным для решения был вопрос, что будет происходить с деньгами Стабилизационного фонда. В мировой практике средства таких фондов вкладываются в доходные надежные бумаги, преимущественно за рубежом. В России было принято решение вкладывать средства Стабфонда в наиболее ликвидные ценные бумаги западных государств.

Стабилизационные фонды (фонды будущих поколений) существуют в странах, где существенная часть доходов бюджета формируется за счет поступлений от экспорта природных ресурсов (нефть, медь, фосфаты). Эти фонды предназначены для сглаживания колебаний доходов и расходов в годы неблагоприятной конъюнктуры.

Рассмотрим отдельные зарубежные аналоги[7].

Норвегия. Норвежский государственный нефтяной фонд выполняет две функции: стабилизационную и сберегательную. Правительство создало Фонд в 1990 г. для решения двух проблем: старения населения и снижения объемов добычи нефти. Деньги в фонд поступают при условии профицита бюджета. Как и в России, он определяется уровнем цен на нефть. Строгой формулы, по которой производятся отчисления, не существует, каждый раз их объем утверждается Парламентом. Он же принимает решение об использовании средств. Управляет текущими активами Фонда Центробанк, а направления инвестирования определяет Минфин. Благодаря тому что Правительство Норвегии в 1990 г. проводило жесткую фискальную политику, а в стране наблюдался экономический подъем, максимальное годовое отчисление средств из бюджета составило 6% ВВП.

Чили. Медный стабилизационный фонд был создан в 1985 г. для стабилизации курса валюты и доходов бюджета. Механизм его формирования следующий: Правительство Чили ежегодно определяет долгосрочную цену на медь и рассчитывает объем перечисляемых в фонд средств по определенной формуле, в зависимости от превышения фактической цены по экспортным контрактам над базовой долгосрочной. Особенность заключается в том, что эти правила применяются к государственной медной компании и, по сути, являются для нее дополнительным налогом. Средства Фонда приравниваются к золотовалютным резервам и управляются ЦБ. Правительство может их использовать в случае, если цена меди ниже базовой. Средства Фонда направляются на выплату внешнего долга и субсидирования цен на бензин.

Венесуэла. Фонд макроэкономической стабилизации был создан в 1998 г., когда мировые цены на нефть упали до 8 – 9 долл. за баррель, для стабилизации доходов бюджета центрального Правительства, правительств регионов и государственной нефтяной компании. Формируется Фонд следующим образом: исходя из средней цены на нефть за последние пять лет рассчитываются базовые доходы бюджетов правительств и компании и все поступления свыше базовой величины направляются в Фонд. Его средства управляются Центробанком и инвестируются в иностранные финансовые активы. Решение о расходовании средств Фонда принимает Парламент.

Фонды будущих поколений (Аляска, Кувейт, частично к этому типу относится Фонд Норвегии) формируются по тому же принципу, что и стабилизационные, но рассчитаны на использование после того, как месторождения природных ископаемых будут исчерпаны.

В последнее время Стабилизационный фонд являлся главным инструментом, сдерживающим объем денежной массы в России. В случае если бы средства, находящиеся в нем, попали в обращение, случился бы инфляционный скачок.

Ряд членов Правительства считают, что сложившаяся ситуация оставляет им один выход – тратить средства из Стабилизационного фонда не на внутренние, а на внешние цели. Вопрос лишь в том: что следует предпринимать через пять лет в случае, если при сохранении современных тенденций государство расплатится с основными кредиторами и будет вынуждено расходовать деньги Стабфонда на внутренние цели?

В этом случае основной вклад в бюджет будет вносить промышленность, а также международная торговля (с учетом того, что таможенные сборы составляют до 40% доходов бюджета).

Легче всего «связать» денежную массу путем инвестиций в новые проекты. Но для этого, во-первых, необходимо создать в России нормальный рынок венчуров и высокотехнологичных компаний, готовых с пользой вернуть инвестиции, а во-вторых, решить проблемы, постоянно сопутствующие государственному инвестированию[8]. И если реализация идеи создания технопарков и увеличения финансирования отдельных научных проектов может быть успешной, то недостатки в сфере государственного инвестирования общеизвестны: это и нарушения в графике финансирования, и слабый контроль за инвестициями, и несоответствие объемов финансирования поставленным задачам. Сложно предсказать и возможные последствия инвестирования российских средств за рубеж, особенно после планируемого превращения рубля в конвертируемую валюту, а значит, придания накопленной рублевой массе международного статуса.

Вместе с тем, для того чтобы эффективно бороться с инфляцией, предпочтительно смешанное финансирование крупных проектов. Например, Минприроды предложило долгосрочную 15-летнюю программу по совместному освоению Сахалинского шельфа с иностранными компаниями, что потенциально требует миллиардных или, по словам главы Минприроды, неограниченных вложений. Возможно, что после успешной работы технопарков появятся и перспективные инновационные программы, а бюджет станет прозрачным и будет состоять, как и планируют члены Правительства, лишь из затрат на целевые федеральные программы.

Сверхдоходы от экспорта нефти, которые формируют Стабилизационный фонд, можно потратить гораздо более эффективно, резко снизив налогообложение. Причем снижать налоги следует избирательно, прежде всего стимулируя рост высокотехнологичных отраслей, которые имеют экспортный потенциал, а не сырьевой. За счет этого возможно снижение зависимости экономики от пресловутого нефтяного фактора.

Кроме этого, Стабилизационный фонд в конечном итоге – это нефть, добытая из недр нашей страны и превращенная в абстрактные эквиваленты в виде ценных бумаг или денежных знаков. По подсчетам специалистов, это 60 – 70 миллионов тонн природного ресурса, который принадлежит как нашим современникам, так и прошлым поколениям и будущим. Следовательно, средства Стабилизационного фонда следует использовать для улучшения медицинского обслуживания населения, для предотвращения демографической катастрофы путем существенного повышения пособий на детей, многодетным родителям и матерям-одиночкам, необходимо стимулировать инвестиции и т.д.

Если стимулировать инвестиции с помощью налоговых режимов, у субъектов экономической деятельности появятся дополнительные деньги, часть которых может быть направлена на выплату зарплат. Другая часть будет тратиться на инвестиции, на развитие производства и получение реальных результатов. Этот процесс поможет противостоять инфляции и будет способствовать экономическому росту.

Кроме того, высокие прибыли, которые сегодня образуются от продажи энергоносителей, следует вкладывать в развитие инфраструктуры и экономики тех регионов, где добываются эти энергоресурсы.

Учитывая то что Конституционный Суд в 1993 г. обязал Правительство признать внутренний долг нашего народа, можно израсходовать часть Стабилизационного фонда на выплаты некоторым социально незащищенным категориям граждан, компенсировав утраченные сбережения.

В целом при использовании средств Стабфонда на цели инвестирования существует два варианта. Первый – это направление средств за границу, на что ориентирует опыт Норвегии, которая пользовалась дивидендами, полученными от зарубежных инвестиций. Но так как в Норвегии населения в два раза меньше, чем в Москве, для России она является не самым лучшим примером. Не следует забывать и о том, что 20 лет назад финансовый мировой рынок был более стабилен. В настоящее время на макроэкономику влияет перманентный валютно-финансовый глобальный кризис: не существует устойчивых, высоконадежных ценных бумаг, крайне нестабилен курс доллара, рынок ценных бумаг находится в фазе хаотического и кризисного состояния. Поэтому более предпочтительным может стать инвестирование средств Стабфонда в экономику нашей страны. При этом также возможны два варианта. Так, во-первых, государство может само инвестировать в инфраструктуру, в здравоохранение, в наукоемкие технологии, в подготовку специалистов. Это долгосрочные, нужные инвестиции. Второй вариант – помощь частному бизнесу, а именно мобилизация инвестиционных ресурсов. На наш взгляд, наиболее приоритетными и эффективными направлениями использования средств Стабфонда являются наука, образование и здравоохранение.

Также необходимо отметить, что Россия в ближайшие годы переходит на среднесрочное бюджетное планирование: впервые у страны появился трехлетний бюджет 2008–2010. В бюджетном законодательстве четко обозначено намерение государства постепенно устранить зависимость от нестабильной конъюнктуры мировых цен на энергоресурсы. Ставка будет сделана на диверсификацию экономики, инновации и обрабатывающую промышленность. Аналитики признают, что такое планирование обеспечит стабильность и прозрачность бюджетной политики, но отмечают, что первый трехлетний бюджет – это все же первый опыт и не стоит ждать безукоризненности его исполнения. Отличительной особенностью такого бюджета станет изменение структуры доходов с разделением их на нефтегазовые и не нефтегазовые.

С 2008 г. Стабфонд разделен на Резервный фонд (ст. 96.9 Бюджетного кодекса РФ) и Фонд будущих поколений (ст. 96.10 Бюджетного кодекса РФ). Первый, по определению вице-премьера Александра Жукова, должен стать «подушкой безопасности» для национальной экономики, второй же обеспечит направление доходов от нефтегазового сектора на решение задачи диверсификации экономики. Все нефтегазовые доходы (ст. 96.6 Бюджетного кодекса РФ), за исключением нефтегазового трансферта (ст. 96.7 Бюджетного кодекса РФ), будут направляться в эти Фонды. По прогнозу Минфина, нефтегазовые доходы федерального бюджета снизятся с 8,2% ВВП в 2008 г. до 5,3% ВВП в 2010 г. Это также связано с тем, что в ближайшие годы нефтедобыча будет прирастать не более чем на 2,3% в год, а это ниже запланированного роста экономики (6% ежегодно).

Резервный фонд сформирован 1 февраля 2008 г. за счет перечисления из Стабфонда суммы, равной 10% ВВП 2007 г. (в бюджете на 2008 г. заложен объем Фонда в размере 3500000000,0 тыс. руб.)[9]. Далее размер Фонда будет исчисляться в объеме 10% ВВП соответствующих лет. Если накопленный объем средств Резервного фонда превысит эту величину, то, как записано в БК РФ, начнется «наполнение Фонда будущих поколений». Уже к концу 2008 г. объем Резервного фонда, по расчетам, может достигнуть 3 трлн. 69 млрд. рублей, а объем Фонда будущих поколений составит примерно 600 млрд. рублей. При этом в Бюджетном кодексе РФ прописано, что тратить на текущие расходы можно будет деньги только из Резервного фонда. За счет его средств планируется сформировать нефтегазовый трансферт, за счет которого будет покрываться так называемый нефтегазовый дефицит (ст. 96.7 Бюджетного кодекса РФ) федерального бюджета.

Точная величина нефтегазового трансферта, в соответствии с новой редакцией БК РФ, должна утверждаться законом о бюджете на очередной финансовый период. Одобренные поправки в БК РФ также устанавливают, что нефтегазовый дефицит бюджета (дефицит бюджета, рассчитанного без учета нефтегазовых доходов) не может превышать 4,7% ВВП прогнозируемого периода.

Фонд будущих поколений (на первых порах) предполагается в значительно меньших размерах. В этот Фонд планируется направлять оставшуюся часть нефтегазовых доходов. Изменение цен на нефть не должно оказывать влияния ни на бюджетные доходы, ни на Фонд будущих поколений, поскольку они отразятся только на размере Резервного фонда (если цена на нефть будет ниже прогнозной, то доходы Фонда упадут, если выше – возрастут).

При этом средства Резервного фонда предполагается размещать в наиболее ликвидные ценные бумаги иностранных государств на развитых рынках. «Это делается затем, чтобы, если потребуются деньги, в любой день можно было их реализовать», – пояснил министр финансов Алексей Кудрин. Средства Фонда будущих поколений, по его словам, предполагается размещать в другие ценные бумаги, более рискованные, но доходность по которым предполагается более высокой – 6,5 – 7%. Управление средствами Резервного фонда и Фонда будущих поколений будет осуществляться Министерством финансов РФ (ст. 96.11 Бюджетного кодекса РФ). При этом средства указанных Фондов будут размещаться и учитываться на отдельных счетах, открытых Федеральному казначейству в Центральном банке РФ (ст. 96.12 Бюджетного кодекса РФ).

Остается добавить, что вдумчивое и грамотное наполнение этих Фондов и, что не менее важно, ответственное их использование во благо общества и будущих поколений являются залогом социально-экономического развития страны.[10]