Динамический процесс социальных изменений в конце XX века принципиально новых качеств и навыков от профессиональных государственных служащих и руководителей: они должны владеть современными средствами и мерами реформирования государственных организаций, обладать способностью управлять инновационными процессами, преодолевать социальную и организационную инертность бюрократических структур. Современный служащий государственной администрации должен иметь высокую профессиональную квалификацию, обладать высоким уровнем политической культуры. Ему необходимы глубокие знания теории политики, теории управления, конфликтологии, теории принятия решений, социального прогно­зирования. Помимо этого, он должен в совершенстве изучить технику современного государственного администрирования, общую теорию административно-государ­ственного управления.

Такую профессиональную подготовку в странах Западной Европы и Америки можно получить в университетах или колледжах по специальности «public admi­nistration». В качестве примера можно привести Американский университет в Вашингтоне. Здесь создана Школа государственных дел (The school of public affairs). Школа имеет три кафедры: правительства, права и общества, государственного управления. Студентам предлагаются программы по государственному управлению, политическим наукам, праву, управлению государственными финансами, развитию человеческих ресурсов. Подготовка докторов наук проходит по специальностям: политические науки, государственное управление, право. Все программы объединены одной целью – развить в каждом студенте способности ученого, специалиста и лидера.

В России в 1992 г. Роскадры совместно с Учебно-методическим объединением вузов по направлению обучения «Менеджмент» разработали пакет документов об открытии новой специальности 07.18 (в настоящее время 0610) «Государственное и муниципальное управление». Комитет по высшей школе Миннауки России включил ее в перечень специальностей высшего образования и предоставил право кадровым центрам готовить специалистов данного профиля.

Перефразируя А. Барбюса, можно сказать, что профессиональное политическое образование поможет государственным администраторам «перевести» идеи и действия политиков с «государственного» и «политического» языка на язык гражданский. Именно поэтому государственное администрирование признано всем цивилизованным миром в качестве особо важной для общества деятельности, родившейся на пересечении политической теории и практики.

В отличие от «идеальной модели» бюрократии по Веберу, современная модель административно-государственной деятельности включает очень сложные характе­ристики. Постараемся выделить самые главные из них:

– применение современных методов социально-политической и социально-экономической диагностики, идентификации и распознавания образов, агрегирования информации и ее компьютерной обработки (с использованием методов математи­ческого моделирования социальных процессов при разработке управленческих решений на локальном, региональном и национальном уровнях);

– прогнозирование и учет в практической деятельности позитивных и негативных тенденций в развитии общественных явлений, разработка мероприятий по локали­зации и устранению недостатков, определение потребности в изменениях и ново­введениях и осуществление практических действий по их реализации;

– анализирование, обобщение и интерпретирование социальных, политических и экономических показателей, характеризующих состояние района, региона, страны;

– организация и проведение эмпирических исследований по изучению социально-политических и социально-экономических процессов в области (регионе, стране) для поиска оптимальных управленческих решений, принятие таких решений;

– прогнозирование развития социально-политических, социально-экономических и организационных процессов в объектах управления, проектирование программ нововведений и осуществление этих программ;

– применение рациональных приемов поиска, обработки, хранения и исполь­зования необходимой социальной, политической, экономической и научной инфор­мации.

Но на этом расхождения с «идеальной моделью бюрократии» по Веберу не заканчиваются.

Любой, кто имел дело с государственными служащими, может подтвердить, что бюрократия не является безразличной, предсказуемой и определенной, как она описана в идеальной модели Вебера. В системе государственной администрации, как и в любой другой организации, импровизация, отступление от формы и стремление «пустить пыль в глаза» при принятии решений являются обычными вещами. Государственные служащие обладают психологией и редко действуют в стерильных условиях, которые подразумеваются у Вебера.

Далее, бюрократия, по Веберу, служит высокостратифицированному авторитарному обществу, – такому, в котором средний гражданин «не возражает» бюрократу. Демократические страны Европы и Америки в конце XX столетия – это уже совершенно другое общество, в котором и обыкновенные граждане, и законодатели, не смущаясь критикуют государственную администрацию или призывают создавать комиссии по расследованию, для объяснения действий высо­копоставленных государственных служащих.

Сегодня государственные чиновники на высоких политических постах вынуждены прислушиваться к настроениям общественности и считаться с мнениями в пар­ламенте. Они не поступают – да и в действительности не могут поступать – только на основании прецедента или бумажных процедур. Эксперты ООН по администра­тивно-государственной деятельности считают, что административно-государственное управление должно характеризоваться новым подходом. Принципиальное значение приобретает более широкое участие общественности в определении целей развития, разработке планов и принятии решений по государственным программам и проектам, а также по их осуществлению. Для того, чтобы административно-государственная деятельность была успешной, она должна приводить к изменениям в общих настроениях, буднях и образе жизни граждан.

Помимо этого, структура государственных служб к концу XX века претерпела существенные изменения во многих странах. До середины 70-х годов основной упор в административно-государственном управлении делался на деловые качества профессиональных государственных служащих, их политическую нейтральность и гарантированный срок пребывания в должности. Однако с конца 70-х важное значение стало придаваться политической деятельности, а в ряде случаев и активной политической роли государственных служащих (особенно тех, которые занимают высокие посты в административном руководстве и управлении). На практике это означает более быструю перестановку в рядах старших администраторов и придание политического характера определенным должностям. В некоторых странах (США, Франция) сотрудники гражданских служб становятся членами партий и партийными функционерами.

В конце XX века государственное управление достигло очень высокого уровня специализации. Сегодня служащие государственной администрации должны действо­вать преимущественно самостоятельно в своей узкой области управления, когда им даны лишь самые общие политические решения от президента или парламента. Многие из принимаемых ими решений должны быть на основе такого детального знания своей области государственного администрирования, которого нет у политических лидеров. Частое совпадение административных и политических функций является, следовательно, результатом требований современного государствен­ного управления, а не желанием власти профессиональных государственных служа­щих.

Профессор Йельского университета Д. Йейтс считает, что в наши дни при господстве «бюрократической демократии» в развитых странах мира уже нельзя говорить о действительном разделении властей. Бюрократия приобрела, по его мнению, законодательные функции, поскольку она является решающей силой при выдвижении законодательных предложений. Бюрократия играет также рель судебной власти, особенно в сфере регулирования. При этом бюрократия сохранила и свои исполнительные функции в сфере реализации государственной политики[8].

Американские политологи М. Роскин, Р. Корд и У. Джонс считают, что можно выделить шесть основных направлений деятельности «государственного администри­рования»: исполнение решений, обслуживание, регулирование, лицензирование, сбор информации и коммунальное хозяйство.П. Вулл, автор книги «Американская бюрократия», полагает, что правительственная бюрократия на любом уровне выполняет по меньшей мере две из этих базисных функций (хотя, разумеется, есть бюро, которые специализируются только на одной функции, и есть такие бюро, которые выполняют несколько функций).

Первичная функция большинства правительственных бюро может быть определена просто как исполнение и проведение в жизнь законов, которые приняты законодательством, и политики, провозглашаемой исполнительной властью. Это есть, собственно, администрирование. Например, Соединенные Штаты проводят политику перекачки федеральных фондов штатам с тем, чтобы оплатить стоимость разнообразных программ благосостояния. Департамент здравоохранения и медицин­ской помощи осуществляет эту политику, решая сколько денег предназначается каждому штату и надзирая за тем, чтобы деньги были использованы для пред­назначаемых целей.

Британия проводит политику свободного медицинского обеспечения граждан. Ее служба Национального здравоохранения осуществляет эту политику, контролируя медицинскую подготовку, выдавая патенты докторам, управляя госпиталями и так далее. В России Министерство здравоохранения следит за распределением средств по отдельным регионам и областям, контролирует медицинскую подготовку, осуще­ствляет надзор за деятельностью учреждений здравоохранения.

Администрация есть воплощение общественной политики, и поскольку она выпол­няет политические решения, она также разрабатывает и принципы управления. Наряду со своими административными обязанностями, департаменты часто создают компании по рекламированию своей работы и убеждению общественности в выгодах относительно цели какой-либо программы. Во многих странах имеются постоянные программы по просвещению в таких сферах как пожарная профилактика, безо­пасность движения и охрана природных богатств.

В Великобритании исполнительные власти и администраторы надзирают за повседневными действиями своих департаментов, и высокие административно-должностные лица помогают разрабатывать предлагаемые законопроекты, так же, как помогают своим министрам отвечать на запросы членов парламента. Поскольку Британия (подобно Франции) обладает частично национализированной экономикой, такие основные отрасли как сталелитейные заводы, шахты, железные дороги, телеграфные и телефонные линии управляются правительственно-контролируемыми корпорациями, которые выполняют политические решения (обычно сохраняемые за частным сектором в Соединенных Штатах).

Что касается второй функции правительственной бюрократии – обслуживания, то многие правительственные агентства специально созданы для обслуживания населения (или специфических групп населения). Например, Бюро погоды в любой стране является лучшим примером обслуживающего агентства. Хотя мы, захватив с собой зонт в тот день, когда Бюро погоды обещало осадки, особо не задумываемся о его службе, тем не менее, это является жизненно важным для фермеров или рыбаков. Департамент сельского хозяйства Соединенных Штатов проводит исследования в области контроля за вредителями, землеустройства, племенного животноводства, распределения излишков продукции среди бедных и снабжает информацией о питании население. В Британии и России здравоохранение в основном обеспечивается правительством. В Швеции и Западной Германии правительство оказывает расши­ренную помощь в трудоустройстве. В России правительство обеспечивает также бесплатное образование на всех уровнях для тех, кто может и желает учиться.

Регулирующие функции правительства предназначены для поддержания благосо­стояния населения. В Соединенных Штатах. Комиссия по безопасности биржевой деятельности, например, защищает вкладчиков путем установления определенного порядка для регистрации новых эмиссий наряду с покупкой акций и облигаций. Великобритания имела законодательство о занятости с   1819 г., регулирующее рабочие условия на фабриках (аналогичные законы существуют в большинстве промышленно развитых стран).

Такое законодательство проводится в жизнь особыми агентствами. Департамент труда Соединенных Штатов, например, надзирает за выборами в профсоюзы, чтобы гарантировать их правомерное проведение. Выборы нового кандидата в скандально известный Объединенный Профсоюз горняков показывают, какой успешный результат могут дать регулирующие действия Департамента труда. В России действуют Комитет по занятости населения и Министерство труда и занятости населения Российской Федерации, которые следят за соблюдением трудового законодательства и регулируют проблему занятости в стране.

В Германии контроль за выполнением федерального законодательства прави­тельствами земель осуществляется Бундесратом (высшая палата национальной законодательной власти); федеральные административные суды обладают силой заставить земельные правительства подчиняться национальным законам. Во всех этих примерах регулирующие функции власти поддерживаются потенциалом силы. В США, например, агентства, занимающиеся вопросами регулирования, могут издавать приказы типа: «приостановить действие» или «прекратить действие». Хотя право­нарушители могут опротестовать эти приказы в суде, большинство предпочитает добровольно подчиниться.

Лицензионная деятельность администрации тесно связана с регулированием. Она позволяет правительству установить минимальные стандарты и ограничения в определенных областях. Например, если вы хотите заниматься частной практикой, получить права на вождение автомобиля, продавать недвижимость, преподавать в общественных школах, или работать парикмахером, вы должны удовлетворять определенным государственным стандартам. В Соединенных Штатах и других федеральных странах эти стандарты обычно устанавливаются каждым штатом или какой-либо федеральной единицей. В странах, таких как Франция или Велико­британия, национальные правительства устанавливают стандарты и критерии. Даже в США, однако, некоторые лицензии выдаются федеральными правительствами. Например, необходима лицензия для функционирования радио- или телестанции.

Еще одной важной функцией государственной администрации является сбор информации. Информация нужна для двух главных целей: определить, был ли нарушен закон, и принять политическое решение, что является целесообразным и основывается на фактическом свидетельстве. Например, если гражданин США жалуется, что его гражданские права были нарушены, должно быть проведено расследование – обычно отделом гражданских прав при Департаменте юстиции – прежде чем могут быть предприняты какие-нибудь действия. В России существует Комиссия по вопросам гражданства при Президенте Российской Федерации, куда можно обратиться в случае нарушения гражданских прав.

Агентство по защите окружающей среды должно знать о реальном загрязнении воздуха и воды, прежде чем сможет издать законы, касающиеся нарушений. Подобные расследования проводятся всеми современными государствами. В России их осуществляет Министерство экологии и природных ресурсов Российской Федерации.

Во Франции Агентство по защите окружающей среды провело обширное исследование национальных потребностей в энергии, прежде чем приступило к программе массированного использования ядерной энергии.

Некоторые агентства действуют при наличии жалоб. Другие, такие как Управление продовольствием и медикаментами (FDA) в США постоянно проводят различные исследования по собственной инициативе. FDA не допускает появления наркотиков на рынке – независимо от того, поступали жалобы или нет – пока не убедится, что лекарство или продукт питания безопасен и эффективен. В России аналогичной деятельностью занято Министерство здравоохранения.

Иногда возникает проблема посягательства на права личности. Тогда организации, такие, как, например. Федеральное Бюро Расследований (ФБР) в США, расследует подрывную деятельность и опрашивают друзей, соседей и членов семей подозреваемых лиц. Черта между расследованием, необходимым для обеспечения защиты общественных интересов и посягательством на личность достаточно тонкая и часто трудно сказать, где кончается одно и начинается другое.

Конгресс в США может решить, что небезопасные угольные шахты должны быть закрыты, только после того, как горные эксперты точно сформулируют, какие именно условия делают шахту небезопасной. В России существует Государственный комитет по надзору за безопасным ведением работ в промышленности и горнадзору при правительстве Российской Федерации (Госгортехнадзор). Многие законы также требуют административной интерпретации. Например, Конгресс США может запретить рекламу, направленную на обман, но определение что является обманом, выносит Федеральная торговая комиссия.

Бюрократы обычно не стремятся убедить законодателей принять их советы: члены парламента, как правило, с радостью принимают техническую помощь специалистов. Это сегодня важнейший канал влияния бюрократии на общественную политику. Иногда, разумеется, возникают конфликты. Ярким историческим примером может быть затяжной конфликт министра обороны в администрации Дж. Кеннеди, Р. Макнамары с военными экспертами по поводу увеличения затрат на вооружение. Подобным же образом президент Трумэн долгое время находился под интенсивным давлением со стороны экспертов Государственного Департамента по вопросу о признании Израиля как независимого государства.

Совещательная роль бюрократии присуща не только США, это – неотъемлемая черта всех современных высокоразвитых государств. Во Франции, например, законы и президентские указы вырабатываются и издаются с активной помощью бюрократии (особенно Государственного Совета), и профессиональные исполнители, таким образом, имеют возможность формировать политику. Бюрократы играют важную роль в структуре законодательной власти Германии. Эксперты и консультанты часто добиваются значительных успехов в убеждении своих политических руководителей принять их образ мышления по возникающему вопросу.

Когда закон принят, бюрократия должна его выполнять. В том случае, если этот закон является точным и определенным, все относительно просто. Однако обычно так не бывает. Например, Конгресс США издает закон, требующий, чтобы токсичные мусорные площадки были очищены. Закон позволяет Комитету по защите окружающей среды принять решения, необходимые для достижения этой цели. Комитет принимает целый ряд решений, так как каждая свалка не может быть очищена моментально, и каждая вызывает определенные экологические, экономические и политические проблемы. За решение, как достичь главной цели, становится ответственным данный комитет. Таким образом, в том случае, если государственному агентству принадлежит прерогатива принятия решения, как выполнить закон или осуществить политику, оно получает возможность издавать законы для общества.

Полномочия постоянных государственных агентств устанавливать правила также относятся к дискреционной деятельности. Например, повышение цен на пользование телефоном в США должно быть одобрено Комиссией общественного обслуживания. В России аналогичной деятельностью занят Комитет цен при Министерстве экономики Российской Федерации.

Одним из примеров установления правил государственной бюрократией была борьба за то, чтобы заставить производителя сигарет в США помещать преду­предительные надписи относительно разрушения здоровья на коробках с сигаретами и включать их в рекламу. В течение нескольких лет Федеральная торговая комиссия настаивала на этом. Комиссия опубликовала доклад Национального главного врача США (высшая должность в службе социального здравоохранения) о том, что сильное курение увеличивает опасность заболевания раком легких и значительно сокращает человеческую жизнь. Доклад взбудоражил общественность, давление на Конгресс усилилось, и с 1966 г. от производителей сигарет потребовали печатать предо­стережение об опасности на всех упаковках.

Однако Комиссия продолжила свою борьбу за еще более строгое антитабачное законодательство. Она разработала закон, запрещающий сигаретную рекламу по радио и телевидению и требующий, чтобы все сигаретные компании печатали предостережение о вреде курения в своих рекламных материалах.

Под давлением общественности в 1971 г. президент Никсон подписал этот закон. Американский политолог А. Фридшлер, на основании анализа этого прецедента пришел к следующему заключению: «Начало и продолжение сигаретного проти­востояния стало возможным, так как правительственные агентства обладают сегодня не только представительной, но и политической властью. Если бы решение относительно сигарет и здоровья было принято только Конгрессом, разумно предположить, что производители все-таки выиграли бы. Сигаретно-этикеточное противостояние является очевидным примером, как государственные агентства могуч влиять и даже определять общественную политику»[9].

Итак, мы видим, что государственная бюрократия в конце XX века стала огромной властной политической силой, весьма далекой от «идеальной модели», созданной когда-то Вебером. Этот феномен требует постоянного серьезного теоретического и практического научного изучения, поскольку как и все социально-политические явления, он находится в процессе непрерывного изменения и развития.

Более того, государственно-административная деятельность – уникальный эле­мент в социально-политической системе, потому что характер этой деятельности оп­ределяется системой и в то же самое время от нее ожидают, что она может изменить систему. Однако государственно-административная деятельность – это средство для достижения цели, а не сама цель. Это значит, что административные возможности должны оцениваться адекватно национальным целям, с учетом исторического прошлого, культурных особенностей и различных факторов окружения.

Соответственно системы государственно-административной деятельности в раз­личных странах обязательно отличаются и будут отличаться одна от другой во многих важных аспектах, хотя и имеют много общих черт. Вообще сомнительно, что воз­можно создать общую модель государственно-административного управления, кото­рая была бы подходящей для всех развитых стран. Следовательно, и о содержании понятий «административно-государственное управление» и «государственное админи­стрирование» можно говорить с известной долей условности, имея в виду только наиболее общие, универсальные характеристики. Всегда необходимо помнить о разнообразии систем и положений в государственно-административной деятельности и об ограниченности моделей, когда их применяют в реальных ситуациях.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В процессе развития законодательства о государственной службе будет усиливаться тенденция сведения сходных правоотношений в одну правовую отрасль. Законотворческий процесс в области государственной службы Рос­сии может привести к тому, что в ближайшем будущем появится новая от­расль - служебное право со своим предметом правового регулирования. С практи­ческой точки зрения итогом реформирования государственной службы станет вероятно, возникновение на месте устаревшей и неэффективной государственной службы современной публичной службы. Вместе с тем в системе государственной службы останется много места и для отношений, регулируемых частным правом. Ведь определенные государственные функции будут осуществлять служащие, имеющие отличное от правового статуса профессиональных чиновников правовое положение.

Служебное право должно стать регулятором государственно-служебных отношений не только в сфере деятельности государственных органов, внутригосударственной администрации, но и в области функционирования органов местного самоуправления. Со временем при четком разграничении публичного и частного права, законо­дательном оформлении публичной службы, создании служебного права нормы трудо­вого права перестанут играть существенную роль или вообще исчезнут из общего регулирования государственной службы.

Понятно, какое огромное значение для страны имеет государственная служба, правильное определение целей и направле­ний их труда, подбор кадров, распределение полномочий, стимулиро­вание добросовестной работы и т. д. Некоторые ученые даже утвер­ждают, что хорошая администрация для общества важнее, чем хоро­шая конституция. И хотя такое мнение спорно, опыт многих стран свидетельствует о том, что общество, которое надлежащим образом не организовало труд служащих, испытывает серьезные трудности.

К сожалению, засилье чиновников в решении самых разнооб­разных дел общества, их эгоизм и корыстолюбие, низкий профессио­нальный уровень стали сегодня бичом России. Кризис нынешней системы государственной службы напрямую отражается во всех сферах государства – в экономике, финансовой и банковской деятельности, в решении социальных вопросов, в науке и культуре, обороне и безо­пасности, межнациональной политике. Россия явно подошла к тому рубежу, когда от качества государственной службы, деятельности чи­новничества зависит не только судьба отдельных россиян, но и буду­щее всего государства.

Государственная служба – важнейший инструмент государ­ства. Она на всем пространстве России должна быть в высшей степени организационно отлажена, законодательно обеспечена, уком­плектована специалистами высшей квалификации.