Правовой институт состоит из норм административного права. Он связан с Конституцией, с рядом финансово-правовых пра­вил, с уголовным, а особенно тесно – с трудовым правом.

Вопросы компетенции, деятельности государственных служащих регулируются всеми отраслями права. Например, работники агропро­мышленного комплекса часто обращаются к гражданскому, земель­ному праву, следователи МВД – к уголовному и уголовно-процессуальному, работники органов образования – к семейному. А инсти­тут государственной службы устанавливает только правовые основы ее организации и особенности правового положения государствен­ных служащих.

При советской власти так и не был принят закон о государ­ственной службе. Детально регулировалось лишь прохождение службы в Вооруженных Силах и органах внутренних дел. Существовали Временные правила о работе в госучреждениях и на предприятиях, утвержденные Декретом СНК РСФСР от 21 декабря 1922 г., ука­зы о введении классных чинов, рангов и специальных званий в неко­торых отраслях, Единая номенклатура должностей служащих (утв. Госкомтрудом СССР 9 сентября 1967 г.), Положение о дисципли­нарной ответственности в порядке подчиненности (утв. ВЦИК и СНК РСФСР 20 марта 1932 г.), перечни № 1 и 2 к Положению о порядке рассмотрения трудовых споров (лица, должности которых попали в эти перечни, – а таких лиц было более 20 млн., – не имели права обжаловать в суд свое увольнение).

Названными актами перечень основных источников института государственной службы, существовавших до 90-х гг., почти исчер­пывался. Негативную роль в законодательном регулировании и на­учной разработке этих вопросов сыграла Программа КПСС, приня­тая XXI съездом партии (1962). В ней говорилось: «Необходимо вести дело к тому, чтобы... навыками управления овладевали все более широкие массы, и работа в этом аппарате в перспективе пере­стала быть особой профессией».

После провозглашения в 1990 г. государственного суверените­та РСФСР, распада в 1991 г. СССР в России была создана новая, значительно расширенная, измененная нормативная база государствен­ной службы. Этот правовой массив состоит из Конституции, ряда федеральных законов и значительного числа подзаконных актов, а также актов субъектов Федерации. Новейший правовой материал отличается от того, который был до начала 90-х гг. тем, что он:

ü состоит из актов Федерации и ее субъектов;

ü более полно регулирует организацию государственной службы, правовое положение служащих;

ü в этом институте повышена роль закона;

ü воплотил многие идеи правового государства (разделение госу­дарственной власти, плюрализм в экономике и политике и др.);

ü по-новому решил вопросы о понятии государственной службы, государственных служащих, их защите, о классификационных раз­рядах государственных служащих и об ограничениях их прав, об их отношении к политическим партиям. Важнейшее место в рассматриваемом институте принадлежит Конституции РФ. Многие ее статьи (1, 10, 12, 32, 71, 78, 83, 89 и др.) прямо или косвенно закрепляют основы государственной службы.

Следующим по значению актом, создавшим правовой фунда­мент государственной службы, является Закон об основах государ­ственной службы. Он закрепил общие положения, регулирующие оба существующих в России уровня государственной службы: федеральной и субъектов Федерации. В XX в. это первый комплекс­ный акт такого содержания, принятый и действующий на территории России.

Конституция и указанный выше Закон содержат положения, относящиеся и к федеральной службе, и к службе субъектов Феде­рации. А вторая группа актов регламентирует только тот или дру­гой уровень. Это: Положение о федеральной государственной служ­бе, утвержденное Указом Президента от 22 декабря 1993 г.; законы о государственной службе субъектов Федерации. А в 1997 г. был принят Кодекс государственных должностей Иркутской области (по содержанию – кодекс госслужбы области).

Третья группа источников института – федеральные акты, регулирующие правовой статус отдельных видов государственной службы. В их числе Федеральные законы: «О прокуратуре Россий­ской Федерации»; «О статусе судей в Российской Федерации»;

«О воинской обязанности и военной службе»; «О службе в таможен­ных органах».

Такую же юридическую силу имеют утвержденные Верховным Советом Российской Федерации в 1993 г. Положение о службе в органах внутренних дел Российской Федерации и Положение о про­хождении службы в органах налоговой полиции.

Многие вопросы правового статуса работников налоговых инс­пекций регулируются Указом Президента от 31 декабря 1991 г. «О государственной налоговой службе». Еще одним примером под­законных актов является постановление Правительства от 16 января 1995 г. «О военизированных горноспасательных частях по обслужи­ванию горнодобывающих предприятий металлургической промыш­ленности и Дисциплинарном уставе военизированных горноспаса­тельных частей по обслуживанию горнодобывающих предприятий металлургической промышленности».

В четвертую группу источников института государствен­ной службы входят акты, регламентирующие отдельные элементы организации службы в целом или только определенных ее видов. Это, например, акты, регулирующие исчисление стажа, аттестации, кон­курсы, ответственность служащих.

В ст. 4 Закона об основах государственной службы содержит­ся такое правило: «На государственных служащих распространяется действие законодательства Российской Федерации о труде с осо­бенностями, предусмотренными настоящим Федеральным законом».

Иными словами, нормы трудового права в отношениях органов государственной власти, строевых подразделений со своими служа­щими могут использоваться лишь тогда, когда соответствующие воп­росы не регулируются административно-правовым институтом госу­дарственной службы.

В заключение этой главы, переходя к рассмотрению принципов и социального института государственной службы, следует сказать, что сейчас популярны идеи о необходимости принятия служебных кодексов как федерального, так и субъектов Федерации.