Теоретические аспекты функционирования государственного долга.

Цивилизованное государство возникает тогда, когда оно тщательно фиксирует свои задолженности и устойчиво их погашает. На ранних этапах истории чаще ликвидировались не долги. Жестоко уничтожались дотошные кредиторы. Этим грешили многие правители, в том числе русские князья и цари. Трудно найти страну, которая не сталкивалась бы с бюджетным дефицитом, еще труднее найти государство, не имеющее внутренних и внешних долгов.

Финансисты давно обратили внимания на своеобразную закономерность - во многих государствах долги наращивают предшествующие управленческие структуры, а ответственность за все вынуждены нести (в условиях обострения новых проблем) последующие. Поэтому соответствующая Финансовая информация нередко скрывается (иногда искажается), не допускается акцентирование внимания на нее.

В последнее время интерес финансистов к проблемам дефицита федерального бюджета и государственного долга заметно усилился. Причины этого очевидны. Стремительный рост объемов государственного долга вообще, критическая величина расходов на его обслуживание при, казалось бы, приемлемом с макроэкономической точки зрения размере бюджетного дефицита заставляют искать первопричины этой неблагоприятной ситуации. В большинстве аналитических работ в данной связи отмечаются три ключевых фактора: высокая доля государственных расходов в структуре ВВП; неточный финансовый счет бюджетного дефицита, приводящий к его двукратному снижению; высокая доходность государственных ценных бумаг.

В настоящей работе предпринята попытка шире взглянуть на названную проблему и выйти за рамки исключительно макроэкономических показателей. Последние должны стать основой для постановки задачи структурирования и классификации государственного долга, что, в свою очередь, позволит правильно построить единую систему управления государственными пассивами. Остановимся на основных противоречиях и проблемах, с которыми сталкивается сегодня система государственных заимствований. Отметим особенности, связанные с нынешним состоянием внутреннего государственного долга России.

Исторические аспекты.

Дефицит внутреннего долга: в течение 1996 г. - вырос в два раза (с 190 трлн. до 380 трлн. руб.), в течение 1997 г. - в 1,8 раза (до 690 трлн. руб.). К 2000 г. общий объем государственного долга России составил 152 млрд. долл., в последующим начал постепенно снижаться. [Приложение1]

На государственный долг списывалось все текущее бюджетное недофинансирование начала и середины 90-х годов (вплоть до 1999 г.), приобретающая суррогатные формы. Это задолженность предприятиям АПК, организациям, осуществляющим северный завоз, переоформленная в казначейские векселя, облигационный заем для погашения товарных обязательств и задолженности перед Центральным банком РФ, Пенсионным фондом и пр. Объем обязательств по ГКО-ОФЗ на 1 января 2001 г. не превысил 2/3 всего объема внутреннего долга.

Центральный банк и Минфин РФ сконцентрировали свои усилия на узком планировании объемов и периода обращения очередного выпуска ГКО-ОФЗ.

До последнего времени отсутствовало средне- и долгосрочное планирование, в том числе при подготовке проекта федерального бюджет состава и объема государственного долга, а также графиков его погашения. Без подобного прогноза, хотя бы на двух- трехгодичный период проводи перспективный анализ ситуации невозможно.

Рынок российских государственных ценных бумаг станет цивилизованным только при увеличении числа инструментов и доли долгосрочных бумаг (со сроками обращения 5-30 лет). Управление государственными пассивами на первом этапе требует обеспечения единого подхода к отражению в бюджете операций с долговыми обязательствами государства.

Понятия внутреннего и внешнего долга постепенно смыкаются. Этот
процесс ускоряется при использовании такой формы заимствования, как выпуск ценных бумаг, тем более, что часть из них номинируется в валюте. С одной стороны, наблюдается массовый приток средств нерезидентов на рынок ГКО-ОФЗ (инструмента внутренних заимствований), с другой – происходит смешений понятий - «внутренний валютный долг» существующий в форме облигаций Внешэкономбанка (более известные как "вэбовки"). С допуском нерезидентов на рынок ГКО-ОФЗ изменились основные агрегаты платежного баланса РФ. Это касается, в частности, сальдо по счету текущих операций. Такие дополнительные риски не способствуют решению главной задачи, возложенной на ЦБ России, - поддержание устойчивости российской денежно-кредитной системы. Переход к конвертируемости рубля по текущим операциям ускорил процесс "срастания" двух видов государственного долга, с выпуском еврооблигаций и их размещением среди как нерезидентов, так и резидентов совершенно иной характер приобретает задача маневрирования рублевыми и валютными пассивами.

Причины

Бюджетный процесс предполагает балансирование (выравнивание) государственных доходов и расходов. Однако на практике почти во всех странах имело место значительное по своим масштабам превышение государственных расходов над доходами. Следствием этого является стремительный рост бюджетных дефицитов. Причин тому множество, но важнейшее значение имеет перманентное возрастание роли государства в различных сферах жизни, расширение его экономических и социальных функций, увеличение военных расходов, численности государственного аппарата и т.д. Возрастание бюджетных расходов отнюдь не компенсируется увеличением налоговых поступлений, в силу чего возрастание бюджетных дефицитов приобрело хронический характер огромные масштабы.

Бюджетные дефициты, будучи сами по себе следствием несбалансированности государственных финансов, стали в свою очередь причиной серьезных потрясений в сфере денежного обращения. Регулирование бюджетных дефицитов превратилось в одну из острейших проблем деятельности современного государства в сфере экономики.

Важнейшим условием финансирования (покрытия) бюджетных дефицитов стал государственный кредит. Под государственным кредитом понимается вся совокупность финансово-экономических отношений, при которых государство выступает в качестве заемщика или кредитора. Если речь идет о покрытии бюджетных дефицитов, то в первую очередь нас интересует деятельность государства как заемщика.

Основная форма государственного заимствования финансовых ресурсов - это выпуск государственных займов. В ходе их размещения государство привлекает временно свободные денежные средства населения, банков, страховых и промышленных компаний. Вопрос о том, за счет каких источников государство мобилизует необходимые ему ресурсы, имеет важнейшее значение для состояния денежного обращения и функционирования экономики в целом. Если казначейские обязательства размещаются в частном секторе, происходит временное перемещение денежных ресурсов от их частных владельцев к государству. Для этого казначейство должно выпускать свои бумаги под достаточно высокий процент, который мог бы заинтересовать владельцев капитала. Выплата процентов по государственному долгу является одной из главных расходных статей бюджета. Так, в федеральном бюджете США выплата процентов по государственному долгу в общем объеме федеральных расходов увеличилась с 8,9% в 1980 году до 14,5% в 1989 году. В абсолютном выражении эта статья расходов возросла за указанный период с 52,5 млрд. долл. до 165,7 млрд. долл. Таким образом, размещение государственной задолженности в частном секторе способствует дальнейшему увеличению бюджетных расходов.

Но казначейство может размещать свои обязательства не только в частном секторе, но и учитывать их в Центральном (эмиссионном) банке. Учитывая казначейские обязательства, банк выпускает в обращение дополнительную массу платежных средств, не связанных с увеличением товарной массы. В таком случае финансирование государственного бюджета оказывает прямое инфляционное воздействие на состояние денежного обращения. Рост денежной массы при этом отнюдь не сопровождается увеличением действительного богатства общества. Происходящая в таком случае «монетизация государственного долга» представляет собой довольно типичную для многих стран ситуацию, когда финансирование чрезмерных государственных расходов становится непосредственной причиной подрыва устойчивости денежного обращения.

Важно отметить, что когда правительство выходит в качестве заемщика на рынок ссудных капиталов, то это ощутимо сказывается на соотношении спроса и предложения денежных ресурсов. Происходит значительное повышение процентных ставок, в результате чего ухудшаются общие условия финансирования капитальных вложений, и происходит своеобразное «вытеснение» части заемщиков с денежного рынка. По той же причине возможно и сокращение части потребительских расходов, финансируемых за счет кредита. Такие последствия государственных займов получили в экономической теории название эффекта вытеснения.

Развитие государственного кредита сопровождается созданием довольно сложной структуры управления государственным долгом. К важнейшим мероприятиям в этой области относятся определение размеров новых займов, сроков их выпуска, размеров процента по обязательствам казначейства, способов их размещения.

Государственные займы пускаются на различные сроки и делятся по этому признаку на краткосрочные, среднесрочные и долгосрочные. Различия между ними довольно условны. К краткосрочным займам обычно относят займы до 1 года (в ряде случаев до 3 лет), среднесрочным - от 3 до 5 лет, долгосрочным — свыше 5 лет.

Вопрос о соотношении между различными видами задолженности по их срочности имеет далеко не второстепенное значение для управления государственным долгом. В условиях усиления инфляционных тенденций и общей неустойчивости денежного обращения возрастает удельный вес краткосрочной задолженности. В условиях быстрого инфляционного обесценения денег инвесторы избегают вкладывать свои средства в долгосрочные правительственные обязательства. Кредиторы предпочитают краткосрочные казначейские обязательства, которые меньше связаны с риском обесценения под влиянием инфляционных процессов.

Непосредственным результатом роста государственной задолженности является расширение системы управления государственным долгом. Огромные размеры государственных долгов крайне осложняют операции казначейства по выпуску новых займов. Самые большие трудности связаны с реализацией рыночной части, очень мобильной и чувствительной к изменениям конъюнктуры.

Под управлением государственным долгом понимается совокупности действий государства, связанных с изучением конъюнктуры на рынке ссудных капиталов, выпуском новых займов и выработкой условий выпусков, с выплатой процентов по ранее выпушенным займам, проведением конверсии и консолидации займов, определением курса облигаций на денежном рынке, проведением мероприятий по определению ставок процентов по государственному кредиту. К управлению государственным долгом относятся и мероприятия государства по погашению ранее выпущенных займов, срок действия которых истек.

Операции, связанные с обслуживанием государственного долга, т. е. подготовка документов необходимых для продажи новых выпусков государственных ценных бумаг, изучение конъюнктуры на рынке ссудных

капиталов, размещение займов среди кредиторов, выплата и начисление процентов, осуществляют специальные подразделения министерства финансов (или специальные национальные службы при правительстве, формально независимые от министерства финансов, казначейства, в ряде стран созданы специализированные государственные ведомства при правительстве); иногда к управлению госдолгом привлекаются центральные банки (по крайней мере, как консультанты и агенты правительства).

Расходы по управлению государственным долгом, как правило, показываются в качестве особых финансовых операций отдельно от бюджета. В расходы бюджета включаются лишь процентные выплаты по долгу.