(на примере Европейского Союза)

За прошедшие двадцать лет возник целый пласт литературы на тему глобального лидерства объединяющейся Европы. Европейский Союз¹ неизменно фигурирует во всех аналитических схемах, так или иначе призванных выявить тенденции развития межлидерских отношений. Оценки его потенциала как глобального игрока в целом высоки. В них много убедительных обоснований, хотя присутствуют и мистика, и преувеличения, красиво замешанные на неумении или нежелании пользоваться корректной аналитической методологией. В большинстве публикаций международная роль Евросоюза в целом трактуется в правильном ключе. Его действительно уместно рассматривать в качестве автономного международного центра силы даже в середине 2000-х гг., когда «интегрированная субъектность» Европейского Союза как международно-политического игрока еще в полной мере не сформировалась.

Руководители ЕС и координаторы его международной активности придерживаются глобальной трактовки внешнеполитических интересов Евросоюза, подчеркивая, что в эпоху транснационализации географически отдаленные угрозы могут вызывать не меньшую озабоченность, чем те, которые исходят из близлежащих регионов. Ядерные проблемы Северной Кореи и Южной Азии, безопасность на Ближнем Востоке, ситуация в Афганистане, Экваториальной Африке, послевоенное восстановление и демократические реформы в балканских, восточноевропейских, закавказских и даже среднеазиатских государствах - далеко не полный список международных проблем, непосредственное участие в разрешении которых принимает Европейский Союз как единый субъект.

И все же, в какой мере Евросоюз является сегодня глобальным игроком? Ответить на этот вопрос возможно, лишь установив корректные аналитические рамки рассмотрения важнейших ресурсов международной политики ЕС, а значит, и его лидерского потенциала. Представляется, что традиционные инструменты анализа внешней политики государства оказываются не вполне адекватными, если необходимо объяснить и предсказать развитие международной деятельности такого наднационального субъекта, как ЕС, потенциал которого определяется агрегированными ресурсами стран - участниц подобного объединения, а также их устремлениями в отношении использования этого потенциала.

В этой главе очерчиваются контуры более продуктивного, на взгляд автора, подхода к анализу внешней политики наднационального субъекта. Поскольку в современном мире единственным наднациональным образованием, претендующим на собственный особый подход к деятельности на международной арене, является Европейский Союз, предлагаемая аналитическая схема применяется к ЕС как к мощному, но «нетрадиционному» (в силу своей наднациональной природы) субъекту современных мировых экономических и политических отношений.

1

Европейский Союз ускорил создание своих институтов внешней политики и безопасности с конца 1990-х гг. под влиянием событий в Боснии, Косове, а также последующих односторонних действий США в Афганистане и в Ираке, вызвавших жесткую полемику внутри евроатлантического сообщества. Притом что тенденция постепенного становления внешнеполитической субъектности Европейского Союза не отрицается никем из наблюдателей, многие аналитики указывают на наличие серьезнейших трудностей на пути обретения ЕС традиционного набора элементов мощи: вооруженных сил и военных технологий, эффективной дипломатии, способности быстро реагировать на угрозы безопасности, требующие решительного ответа и т.д. В российской экспертной среде подобные взгляды особенно характерны для тех специалистов, которые на протяжении последнего десятилетия ожидали увидеть дрейф Евросоюза в направлении конкуренции с США в сфере внешней политики и политики безопасности.

На сегодняшний день военно-политическое измерение потенциала ЕС имеет запутанную и «неэффективную» (с точки зрения критиков ЕС как центра силы в мировой политике) структуру - в этом измерении условная «Европа» существует в трех «ипостасях»: национальных государствах, собственно Европейском Союзе и блоке НАТО. Великобритания и Франция обладают ограниченным, но действенным потенциалом ядерного сдерживания. Германия наряду с двумя упомянутыми державами, а также Италией и Испанией, располагает достаточно крупными и эффективными обычными вооруженными силами. Не очень многочисленные, но весьма хорошо оснащенные армии имеют целый ряд средних и малых стран ЕС. Эти силы способны самостоятельно обеспечивать оборону национальной территории соответствующих стран и при необходимости вливаться в состав международных контингентов для решения миротворческих и полицейских задач среднего уровня интенсивности. Но национальный потенциал вооруженных сил не позволяет ни одной из европейских держав претендовать на глобальное лидерство. Помимо малого масштаба, дееспособность национальных вооруженных сил стран ЕС ограничена относительно низкими (в сравнении с их ВВП) военными расходами².

Вывод об относительной слабости в военно-политическом отношении уместен и в отношении Евросоюза в целом. Об этом можно более или менее адекватно судить, сложив военные потенциалы стран ЕС. В области «материального» развития военного потенциала ЕС единственным крупным шагом Евросоюза стал начатый в 1999 г. проект создания Европейских сил быстрого реагирования (ЕСБР). Инициатива предусматривает формирование контингента в составе 100 тыс. военнослужащих, способного к быстрой переброске в зоны конфликтов и ведению там миротворческой деятельности сроком до одного года. Проект предполагалось осуществить к 2003 г., однако эта цель достигнута не была. Причиной стали противоречия между участниками проекта. В результате он был несколько видоизменен, и в обновленном формате его предполагается реализовать частично к 2007 г., а полностью - к 2010 г.

Наиболее ощутимое военно-политическое влияние в мире Евросоюз способен оказывать посредством координации позиций своих членов в рамках НАТО, куда с мая 2004 г. входят 19 из 25 членов ЕС. Используя ресурсы альянса, к которым ЕС имеет доступ с согласия НАТО (что подразумевает одобрение со стороны США), Евросоюз по существу способен в некоторой степени «нарастить» собственный потенциал международного влияния за счет возможности частично использовать американские возможности. Правда, при этом уменьшается в соответствующей степени и мера независимости ЕС по отношению к США. Заключенные в марте 2003 г. договоренности «Берлин плюс»³ определили условия, на которых ЕС может использовать ресурсы НАТО (хотя в основном американские), оперативные разработки, вооружения и инфраструктуру. Реализация этих договоренностей может повысить способность Евросоюза к использованию силовых инструментов в реализации своей (возможно даже несколько отличной от общенатовской и американской) международно-политической стратегии. Договоренности «Берлин плюс» теоретически предусматривают ситуацию, когда Вашингтон, не вполне разделяя приоритеты европейцев, разрешит им использовать ресурсы НАТО в интересах поддержания альянса, который в последние годы переживает весьма болезненные внутренние трансформации. Подкрепленный американскими ресурсами, Евросоюз внешне может выглядеть более убедительной военно-политической единицей - однако ровно в той мере и до той поры, пока его внешнеполитический курс не будет расходиться с интересами Вашингтона.

Подобные неудачи в сфере автономных проектов ЕС в области обороны и безопасности вызваны не в последнюю очередь трудностями координации позиций стран - участников самого Евросоюза. В отличие от институтов власти национальных государств, руководящие органы ЕС не могут в достаточной степени легко и быстро обеспечивать концентрацию ресурсов на нужных направлениях внешнеполитической деятельности и (может быть, это еще важнее) их оперативного переключения с одного направления на другое.

С этой точки зрения основная проблема связана с процессом принятия решений, в ходе которого приходится согласовывать мнения 25 (!) входящих в Евросоюз национальных государств. Управляют этим объединением как межгосударственные институты (Европейский совет и Совет министров ЕС), так и наднациональные органы (главный из них - Европейская комиссия), которые с момента рождения обрели собственные интересы, зачастую противоречащие устремлениям самых крупных и влиятельных государств - членов ЕС. С одной стороны, основной проблемой для согласованного внешнеполитического курса ЕС стало осторожное отношение национальных правительств к передаче своих внешнеполитических полномочий наднациональным органам, а с другой - расхождения между странами Евросоюза по общим подходам к внешней политике ЕС, а также по конкретным международным вопросам.

Если Франция и Германия - «основоположники» европейской интеграции - являются наиболее активными сторонниками усиленной координации международной деятельности стран ЕС, то Великобритания, Дания и Нидерланды чаще всего выказывают сдержанное отношение к общей внешней политике Евросоюза, опасаясь противопоставить действия ЕС политике США и «трансатлантической солидарности». Еще более настороженно эти страны, а также нейтральные государства Евросоюза (Ирландия, Австрия, Швеция, Финляндия) воспринимают проекты относительной «автономии» ЕС в области обороны и безопасности. По их мнению, подобные проекты также способны нанести ущерб альянсу с США. Расклад мнений внутри ЕС значительно осложнился после приема в 2004 г. в состав Европейского Союза новых членов, которые в своей политике безопасности стали ориентироваться на Вашингтон гораздо сильнее, чем на Париж или Берлин⁴, К тому же в своем военном строительстве страны Центральной и Восточной Европы гораздо больше нацелены на участие в военном сотрудничестве в рамках НАТО, чем в рамках ЕС.

Любопытно, что в пору обострения евроатлантнческих отношений в связи с ситуацией вокруг Ирака в 2002-2003 гг. Вашингтон, обычно стремившийся сгладить внутриевропейские противоречия во имя трансатлантического единства, стал играть на разобщение европейцев. Устами министра обороны США Д. Рамсфелда были произнесены слова о наметившемся разделении Европы на «старую» (читай - отставшую от времени) и «новую» (прогрессивную). К первой были отнесены противники войны в Ираке, ко второй - недавно принятые в ЕС государства, поддержавшие политику администрации Дж. Буша-младшего. В складывающихся условиях противоречия среди стран ЕС могут нарастать, что способно воспрепятствовать выработке общей европейской внешней политики на неопределенно долгий срок.

Но более всего внешнеполитический потенциал ЕС ограничивают противоречия между национальными правительствами стран - членов Евросоюза и его наднациональными институтами. Эти противоречия касаются как внешней деятельности (где они являются отражением различий внешнеполитических позиций отдельных государств), так и вопросов текущего реформирования самого ЕС. Свою роль играет и неприспособленность сложившейся системы работы наднациональных органов к повышению и оптимизации расходов на цели общей внешней политики. Структура бюджета ЕС чрезвычайно сложна, она сложилась задолго до возникновения в практической плоскости задачи выработать общую внешнюю политику. Реформировать эту систему сложно. В итоге политическая воля ЕС действовать в сфере внешней политики в качестве единого целого оказывается слабее нежелания (и неспособности) тратить на эту цель больше денег⁵.

Фактором, способным поставить под угрозу эффективность принятия внешнеполитических решений ЕС, стала динамика демографических сдвигов в европейских странах. В Европе становится вес больше мусульман - выходцев из стран Ближнего и Среднего Востока⁶. От дешевых рабочих рук иммигрантов из исламских стран зависит благополучие западноевропейских государств. Это не позволяет правительствам ужесточить правила иммиграции и пребывания выходцев с Ближнего и Среднего Востока на территории ЕС.

Мусульмане формируют в городах Европы (Германии, Франции, Нидерландов, Британии) компактные общины и, даже став гражданами европейских стран, сохраняют тесные связи и лояльность к странам своего происхождения или исламскому миру в целом. Такие общины со временем приобретают влияние, опираясь на поддержку их состоятельных представителей, интегрированных в политическую и экономическую элиту европейских стран. Исламские общины могут влиять на результаты выборов и успешно лоббировать свои интересы во властных органах ЕС. Вот почему наиболее развитые государства ЕС болезненно реагируют на угрозы обострения отношений с исламскими странами или исламскими организациями (критическая позиция Совета Европы в отношении политики России в Чечне, в частности, является плодом не только гуманистической культуры европейцев, но и активной деятельности евроисламских организаций).

Важно учитывать и роль исламских террористических сетей. Весной 2004 г. террористические акты «Аль-Каиды» повлияли на итоги парламентских выборов в Испании, где от власти было отстранено правительство, поддерживавшее политику США в отношении Ирака. Угрозу повторения аналогичных сценариев хорошо ощущают политики Франции, Италии, Дании, Германии, Британии - всех государств, где наличие многочисленных исламских общин создает среду, в которой достаточно легко могут укрываться террористы, если они - выходцы с Ближнего и Среднего Востока. Способность Европейского Союза согласованно реагировать на угрозы, прямо или косвенно связанные с исламом, в обозримой перспективе будет оставаться довольно невысокой. Точно также невысокой может оказаться и готовность ЕС солидарно выступать с Вашингтоном в борьбе против исламских экстремистов военными методами.

Все перечисленные слабости ЕС как военно-политического игрока, а также трудности формирования согласованного курса стран - членов ЕС по наиболее острым проблемам международной безопасности дало основания ряду наблюдателей для далеко идущих выводов относительно «слабой внешнеполитической субъектности ЕС». Аналитики, озабоченные проблемами разного рода конкуренции между Европой и Америкой, в середине 2000-х гг. были склонны констатировать неудачу попытки Евросоюза стать «равным США до силе» игроком на поле дипломатии и военно-политических отношений. С точки зрения наблюдателей, применяющих традиционные категории анализа внешней политики к ЕС, данная слабость внешнеполитических и военных институтов Евросоюза вызывает тем более сильное недоумение, поскольку агрегированные экономические показатели ЕС дают ему полное основание считаться глобальным политическим и торгово-финансовым игроком.

По численности населения (почти 450 млн жителей) ЕС превосходит США (290,3 млн), Россию (144,5 млн), Японию (127 млн), но уступает Китаю (1,287 млн) и Индии (1,05 млн)⁷. Площадь ЕС (15 государств) - 7,2 млн кв. км. Для сравнения: территории США и Китая составляют примерно по 9,6 млн кв. км. По этому показателю последних опережают только Россия и Канада (соответственно - 17,1 и 10,0 млн кв. км). В 2001 г. валовой внутренний продукт (ВВП) 15 стран ЕС в текущих ценах составлял 8,7 трлн долл. Это на 22 % меньше ВВП США (11,2 трлн долл.), но вдвое больше ВВП Японии и Китая (соответственно 4,5 и 3,85 трлн долл.)- Правда, по показателю годового ВВП в расчете на душу населения ЕС (20,7 тыс. долл.) уступал США (86,3 тыс. долл.) и Японии (32,6 тыс. долл.), но в 6,5 раза превосходил уровень Китая (3,105 тыс. долл.)⁸.

По темпам экономического роста Европейский Союз заметно опережает Японию, но существенно уступает США и Китаю. В 1990-2003 гг. ВВП Японии в среднем рос на 0,3 % в год, ЕС - на 1,6 %, а США - на 2,8 %⁹. Намного быстрее развивалась экономика Китая. По западным оценкам ее ежегодный рост за последнее десятилетие был в среднем не ниже 9%¹⁰. Следует, однако, учитывать, что относительно невысокие показатели экономического роста ЕС обусловлены политикой самого Евросоюза. Он готовился к введению единой валюты и сознательно «притормаживал» экономический рост, отдавая предпочтение задачам ограничения инфляции, сокращения государственного долга и дефицита госбюджета¹¹.

Европейский Союз - крупнейший игрок на поле международной торговли. Общий объем внешней торговли 15 стран ЕС в 2002 г. достиг 1,87 трлн долл., при этом доли ЕС и США в мировой торговле были в 2002 г. 18,5 и 18,7 % соответственно¹². Китай с примерно 680 млрд долл. внешнеторгового оборота в 2002 г. сильно отставал в этом смысле от ЕС и США. Его доля в мировой торговле составляла 6,1 %. Немногим больше приходилось на Японию (7,4%), в два с половиной раза уступавшей ЕС по этому показателю¹³.

Расширение Евросоюза, произошедшее в мае 2004 г., может в среднесрочной перспективе двояко сказаться на показателях его экономического развития. Новые члены ЕС в основном относятся к числу относительно бедных, по европейским масштабам, стран. Поэтому индикатор размера ВВП на душу населения ЕС снизится, а экономический рост ЕС, в соответствии с пессимистическими прогнозами - замедлится. Вместе с тем, прием новых членов - в некотором роде «стратегическая инвестиция» более развитых стран Европы, которые полагают, что освоение экономических, демографических и пространственных ресурсов новых членов ЕС окупит себя в перспективе. Включив их в производственные и финансовые процессы, Европейский Союз имеет шанс упрочить своп позиции экономического центра силы и крупнейшего в мире торгового блока. Кроме того, имеются также и оптимистические прогнозы, по которым расширение приведет к ускорению, а не замедлению экономического роста ЕС. Новые члены будут стремиться максимально быстро сократить отставание в уровне экономического развития от ведущих государств Евросоюза.

Как и в случае расширения, ЕС смирился со снижением темпов экономического роста, чтобы обеспечить введение единой европейской валюты, которая должна принести Евросоюзу выгоду в долгосрочной песпективе. Евро становиться фактором глобального экономического влияния ЕС. С его введением у Евросоюза появилось больше возможностей проводить независимую от США экономическую и валютную политику. Возрастающая роль евро позволяет увеличить объем внешнего кредитования за счет эмиссии банкнот Европейским центральным банком (ЕЦБ), зарабатывать на разнице между фактической стоимостью выпуска банкноты и ее номиналом. Возможно, она также повысит доходы европейских финансовых центров и фирм из стран Евросоюза¹⁴.

2

Концентрация внимания на военно-политической мощи ЕС и попытки оценить результаты проекта «приведения политического влияния ЕС в соответствие его экономической силе» в целом приводят к тому, что из вида исчезают ряд важных особенностей Европейского Союза как наднационального субъекта, составляющие элементы которого (25 государств-участников по состоянию на середину 2000-х гг., ведомые крупными западноевропейскими державами) выработали особый инструментарий реализации своих достаточно амбициозных общих целей. Объединение финансовых, человеческих и организационных ресурсов национальных государств - членов ЕС действительно не дало быстрого результата в таких чувствительных для национального суверенитета и крайне высокозатратных сферах, как общая внешняя и военная политика, безопасность и оборона. Однако в таких областях, как содействие экономическим реформам, укреплению политической и правовой систем стран на собственной периферии, а также разрешению конфликтов в ряде ключевых регионов мира, потенциал ЕС как субъекта мировой политики явно недооценен.

Часто недооцениваемым, но вместе с тем важнейшим элементом лидерского потенциала Евросоюза является его культурное и кулътурно-политическое влияние, масштабы которого фактически сохраняют общемировой характер. Сегодня понятие «европейские ценности» («идеалы строителя» единой Европы) стало весьма широким. Оно включает в себя представления о необходимости разрешать споры мирным переговорным путем, соблюдении гражданских и политических прав и свобод человека и этнических меньшинств. Другие компоненты «европейских ценностей» - обеспечение экономической и политической стабильности на основе общественной солидарности, повышении благосостояния европейцев, поддержание безопасного и дружественного внешнего окружения. Данные ценности влияли и продолжат влиять на политическую культуру многих неевропейских стран и регионов - от Восточной Азии до Африки и Латинской Америки.

На внутриполитическом уровне эти ценности условно разделяются всеми объединившимися европейскими государствами. Здесь они выступают важным мотивом, подвигающим ЕС к развитию общей внешней политики. «Сущность Европы как центра силы, олицетворяемого Европейским Союзом, заключается в ее фундаментальной моральности», - заметил британский исследователь Дж. Линдли-Френч, имея в виду устойчивость этого ценностного уклада¹⁵.

Но для данной темы более важен «внешний аспект» влияния европейских ценностей. Речь прежде всего идет о том, что политическая культура и этика международного общения на основе этих ценностей на самом деле способствовали ряду крупных мирополитических сдвигов. Одним из самых «европейских» по своему духу и идеологии документов второй половины прошлого века стал Заключительный акт Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе, подписанный в Хельсинки в 1975 г., прежде всего исходя из положений третьей (права человека и сотрудничество в гуманитарных областях) и, в меньшей степени, первой (военные аспекты европейской безопасности) «корзин» акта. Этот «ценностный» документ в конечном счете сыграл осязаемую - правовую, политическую и дипломатическую - роль в гигантской трансформации мировой политики начала 1990-х гг. Формально (но отчасти и фактически) он выступал в качестве «морального кодекса» постсоциалистических преобразований в Восточной Европе, России и других странах СНГ.

Привлекательность европейских ценностей.«сработала» и при формировании внешнеполитических взглядов М. С. Горбачева. Стремясь строить «общеевропейский дом» на основе одинаковой безопасности и при соблюдении политических прав граждан, Горбачев фактически согласился с правом союзников СССР выбирать альянсы по своему усмотрению, а затем - после Венской встречи СБСЕ - согласился признать примат международного права над внутренним. Это, в свою очередь, позволило политическим объединениям в странах Варшавского договора требовать прямого применения положений международных документов, касавшихся стандартов соблюдения политических свобод и прав личности. Европейские гуманистические ценности сыграли, таким образом, важнейшую роль в легитимизации антикоммунистической оппозиции в бывших социалистических странах, ускорив трансформацию последних.

Если США - особенно при администрации Дж. Буша-младшего - проецируют свое влияние прямолинейно и непосредственно при помощи силы, то страны ЕС пытаются воздействовать на международные отношения «мягче», отдавая приоритет косвенным инструментам. К частности, они ревниво следят за своим авторитетом в разоблачении фактов ущемления гуманитарных- ценностей. Совет Европы, тон в котором безоговорочно задают страны ЕС - самая радикальная и одновременно самая влиятельная правозащитная организация мира. Формально она считается европейской. Фактически же Совет Европы формирует общемировой канон правозащитных норм, стремясь его ужесточить и распространить на все международное сообщество. Не случайно правозащитники практически во всем мире - особенно на фоне «правозащитных скандалов» в Ираке в 2004 г. - апеллируют именно, к европейским оценкам ситуаций, складывающихся в их странах с правами человека и политическими свободами. Европейская позиция интересует их не меньше, чем мнение Вашингтона по соответствующим вопросам. Лидерство в сфере правозащитной активности позволяет Евросоюзу при необходимости оказывать довольно эффективное давление на те или другие страны мира. Поэтому она представляет собой элемент как организационного ресурса ЕС, так и потенциала его морально-политического влияния.

Признанием высокого авторитета именно европейской традиции морали и борьбы за справедливость оказался факт размещения на европейской земле международных судебных органов и трибуналов - Международного суда ООН, Международного трибунала ООН по бывшей Югославии, Международного уголовного суда, Европейского суда по правам человека и др. Эти инстанции, хотя и весьма остро ощущают свою зависимость от позиции СЩА, тем не менее проявляют порой способность к нетривиальным акциям. Так, в апреле 2004 г. в Международном суде ООН возобновилось судебное разбирательство по иску правительства Сербии и Черногории против США в связи с актами военного вторжения государств НАТО на территорию бывшей Югославии и ущерба, нанесенного ей американскими военными.

Важным инструментом культурно-интеллектуального воздействия на другие страны и регионы стал в руках Евросоюза его в целом весьма удачный интеграционный опыт. Именно он обусловил популярность интеграционных рецептов для многих неевропейских стран и регионов. В Африке; Латинской Америке, Азиатско-Тихоокеанском регионе (АТР) были с разной степенью успеха запущены процессы межгосударственной экономической и отчасти политической интеграции, хотя ни одна из известных моделей интеграции вне Европы .не пошла сколько-нибудь строго по европейскому «наднациональному» пути. Даже создание Североамериканской зоны свободной торговли (НАФТА) было во многом ответом на возраставшую экономическую конкуренцию со стороны западноевропейской интеграционной группировки.

Сам ЕС поощряет создание своими партнерами в Средиземноморье, а также странах Африки, Карибского бассейна и бассейна Тихого океана (АКТ) субрегиональных интеграционных группировок, которые основывались бы на принципах, присущих самому Европейскому Союзу. Брюссель полагает, что подобные региональные объединения помогают отстающим странам лучше интегрироваться в глобальную экономику¹⁶. Очевидно, ЕС проще и выгоднее строить экономическое взаимодействие с «себе подобными объединениями», а не с разрозненными и очень разнородными государствами в отдельности. Не случайно дипломатия Евросоюза уделяет внимание диалогу сразу с большими группами государств - всеми членами Ассоциации государств Юго-Восточной Азии (АСЕАН) или всеми государствами Латинской Америки.

Пока ЕС остается своего рода всемирным интеллектуально-ресурсным центром для многих государств, особенно «неопытных», испытывающих интерес к интеграционным проектам. В частности, некоторая часть «европейского банка интеграционных идей» по-прежнему привлекает российское руководство. Последнее видит в их реализации средство преодоления существующих противоречий с некоторыми сопредельными государствами и экономического сближения с избранным кругом преференциальных партнеров - прежде всего странами Евразийского экономического сообщества (ЕврАзЭс) и Единого экономического пространства (России, Белоруссии, Украины и Казахстана).

Помимо «фактора ценностей», Европейский Союз эффективно использует на международной арене свой организационный ресурс, который определяется участием ЕС в многочисленных многосторонних общемировых и региональных организациях, режимах, диалогах, форумах и т. д. Успевшему вырасти и приобрести опыт аппарату чиновников Евросоюза близка логика многостороннего взаимодействия и выработки решений на подобной основе. Чиновники ЕС способны более умело использовать оргресурс, чем функционеры правительств крупных национальных государств, склонные к более «прямолинейным» методам отстаивания своих позиций.

Сложилась устойчивая практика регулярных встреч между высшими должностными лицами Евросоюза и правительствами ведущих стран мира - США, России, Китая, Канады, Японии и Индии. Они фактически проходят по протоколу встреч на высшем уровне, что постепенно выводит верховных руководителей ЕС к высшему международно-политическому статусу, приравниваемому к статусу руководителей суверенных государств.

Представители ЕС (хотя нередко только с правом совещательного голоса) участвуют в работе самых престижных международных органов - от трансатлантических саммитов и «группы восьми» до Регионального форума АСЕАН по вопросам безопасности. Кроме того, ЕС имеет разветвленную сеть официальных двусторонних соглашений о торговле, партнерстве и ассоциации с десятками стран Евразии, АКТ, а также Южной Америки. Специальные региональные соглашения, затрагивающие вопросы торговли, инвестиционного климата, поставки энергоносителей, защиты окружающей среды, а также проблемы безопасности и борьбы с терроризмом, подписаны Европейским Союзом с группами государств Средиземноморья, Латинской Америки, Азии и АКТ.

Опираясь на свой оргресурс, ЕС напористо приспосабливает условия сотрудничества со странами-партнерами к особенностям собственного законодательства, деловой практики и политичсеких ценностей. Словно металлические частицы под влиянием мощного магнита, менее сильные партнеры ориентируются вдоль «линий силового поля» Евросоюза. Принятие государствами-пэртнерами законодательных норм по образцу европейских в огромной степени облегчает фирмам ЕС видение бизнеса с довольно уступчивыми контрагентами из Восточной Европы и Средиземноморья. Данная тенденция улучшает условия обеспечения Западной Европы сырьем, а также доступ на рынки сбыта готовой продукции.

Европейский Союз обладает огромным влиянием: во Всемирной торговой организации (ВТО). Активно используя процедуры разрешения торговых споров в рамках ВТО, он отстаивает свои интересы в отношениях с Соединенными Штатами. Европейцы оспаривают и соответствие нормам данной организации дискриминационных мер, которые Вашингтон в ряде случаев применяет в международной торговле. Как крупнейший в мире торговый блок Евросоюз имеет 25 голосов в ВТО и получает значительные переговорные преимущества. Он может легко добиваться выгодных ему уступок от государств, добивающихся членства в ведущей организации мировой торговли.

Организационный ресурс позволяет европейцам влиять на «структурирование» международной среды в собственных интересах, подталкивая одни и тормозя другие долгосрочные изменения международного развития. Подобные трансформации под воздействием ЕС происходят постепенно и касаются в основном торговых и финансовых аспектов международных отношений. Но именно посредством организационного ресурса Евросоюз может влиять на процессы, происходящие в географически близких или отдаленных регионах.

Блестящий пример успешного структурирования международной среды посредством применения «ресурса магнита» представляет собой политика ЕС в отношении государств Восточной Европы, Средиземноморья и Ближнего Востока. Свои позиции в этих регионах и в мире в целом Евросоюз упрочивал посредством оттеснения чуждых ему явлений и процессов все дальше от ядра интеграционной группировки. На протяжении почти десятилетнего периода переговоров о вступлении в ЕС стран-кандидатов Брюссель ставил жесткие условия. Для снятия ограничений на торговлю стран-кандидатов с ЕС от них требовался переход на режим Евросоюза в торговле с третьими странами. Для беспрепятственного передвижения граждан стран-кандидатов по Шенгеиской зоне последним пришлось ввести жесткий визовый режим для своих восточных соседей. Крупные средства на экономическое развитие стран-кандидатов ЕС предоставлял только на условиях жесткого реформирования структуры экономики и бюджетной сферы каждого из государств-реципиентов.

Обладая мощным организационным потенциалом и будучи самым крупным в мире торговым блоком, ЕС опирается на несиловые инструменты регулирования международных отношений. Европейцы не способны (по счастью?) за два-три месяца «сменить режим» в какой-либо стране, зато они могут «подкупить» ее власти и подтолкнуть их к выбору выгодного ЕС варианта разрешения того или иного международного конфликта. Отчасти эта логика сработала в 2003-2004 гг. на Кипре, где «приманка» вступления в ЕС стала важным фактором, благодаря которому общины Кипра пошли, по крайней мере, на серьезные переговоры друг с другом по вопросам объединения острова.

Использование оргресурса гораздо более соответствует целям внешней политики ЕС и имеющемуся в его распоряжении внешнеполитического инструментария, чем, например, практикуемая Соединенными Штатами «грубо-прямолинейная» проекция военной силы - использование силового ресурса.

3

Продуктивным в смысле понимания особенностей организации и деятельности Европейского Союза как международного игрока является сравнение ЕС с Соединенными Штатами в контексте оценки не только потенциала конкуренции двух крупных субъектов мировой политики, но и фактически складывающейся взаимодополняемости их ресурсов.

Международные позиции ЕС как единого игрока наиболее сильны в сфере торговых и валютно-финансовых отношений. Поэтому в американо-европейском экономическом взаимодействии на протяжении последнего десятилетия усилился конкурентный элемент. На протяжении последнего десятилетия стабильная экономическая связка между ЕС и США подвергается испытанию конкуренцией в области торговли и финансов. Громкий резонанс получили споры об импорте из США в ЕС «гормональной говядины», а также ряд других «политизированных» проблем взаимной торговли. Введение евро также способно обострить противоречия между двумя сторонами¹⁷.

Вместе с тем влияние данных противоречий на общую атмосферу трансатлантических отношений ограничено - в первую очередь ввиду важности взаимного свободного экономического обмена как для ЕС, так и для США. Соединенные Штаты являются крупнейшим торговым партнером ЕС. Доля США во внешнеторговом обороте Евросоюза в 2002 г. составляла 37,5 % (доля Швейцарии во внешней торговле ЕС - 11,2%, Японии - 4,2%, Норвегии - 3,1 %)¹⁸. В торговле с США ЕС имеет профицит (63 млрд долл. за январь-ноябрь 2003 г.), что важно для Брюсселя в условиях растущего дефицита в торговле с Китаем (50 млрд долл. за тот же период)¹⁹.

Экономическая конфликтность в трансатлантических отношениях успешно преодолевается также благодаря общности базовых подходов ЕС и США к экономическим отношениям с остальным миром. В рамках Всемирной торговой организации, через механизмы которой Вашингтон и Брюссель урегулируют большую часть своих торговых противоречий, обе стороны занимают сходную позицию в отношении открытия рынков третьих стран. Близки их взгляды и на повышение стандартов труда и охраны окружающей среды (а значит, стоимости продукции) в странах «третьего мира».

Сотрудничество между двумя берегами Атлантики в области безопасности, осуществлявшееся при бесспорном лидерстве США, на протяжении нескольких десятилетий биполярной конфронтации также позволяло сглаживать возникавшие противоречия между США и государствами Европейских сообществ по вопросам взаимной торговли и экономического взаимодействия с третьими сторонами. После исчезновения основы для подобного сотрудничества в лице угрозы со стороны СССР, Соединенные Штаты, стремясь сохранить влияние на политику безопасности западноевропейских союзников, с начала 1990-х гг. стали формировать стратегию ограничения военно-политической автономии ЕС, Дм достижения этой цели Вашингтон стремится воздействовать на страны - члены ЕС и его наднациональные органы еще на этапе планирования внешнеполитических проектов Евросоюза²⁰.

Как администрация Б. Клинтона, так и администрация Дж. Буша-младшего, менее склонная ориентироваться на мнение союзников, проявляли беспокойство возможным «переводом» стратегического планирования государств ЕС из-под «зонтика» НАТО в формирующиеся внешнеполитические и военные структуры Евросоюза. После расширения НАТО и ЕС их участниками оказались в основном одни и те же страны. В этих условиях вопрос о том, какая из двух (почти одинаковых по составу) структур будет главной в определении политики безопасности, носит принципиальный характер. Речь идет о степени военно-политического влияния США на ЕС, и наоборот²¹.

Помимо ставших традиционными трений по вопросам европейской самостоятельности в сфере внешней политики и безопасности, у США и ЕС наметились и более фундаментальные расхождения в подходах к действиям на международной арене, проявляющиеся наиболее выпукло после прихода к власти в США в 2001 г. республиканской администрации Дж. Буша-младшего. По мнению американского политолога Роберта Кейгана, в начале XXI в. стало возможным говорить о «расхождении стратегических культур» США и Западной Европы²². Последняя, находясь под защитой Соединенных Штатов, стала приверженной мирному разрешению международных споров, ограниченному применению силы в международных отношениях, многосторонней дипломатии, международному праву, экономическому влиянию и «поглощению» и т. д.²³

Американская стратегическая культура совсем иная. США не согласны «терпеть опасность рядом с собой» и стремятся (с успехом или тщетно) найти четкое, просчитываемое решение для решительного устранения угрозы. Международные договоры, многосторонние союзы, экономическая помощь в середине 2000-х гг. имеют для Вашингтона преимущественно инструментальное значение. Если сдержанность в применении силы или учет мнения союзников способны принести быстрые дивиденды, Америка готова согласиться с такими ограничениями. Если же администрация США сочтет, что ответ на угрозу требует жесткой реакции, включая массированное применение силы, то ни мнения союзников, ни принятые в международном сообществе нормы не заставят Вашингтон изменить свои планы.

Расхождение стратегических культур на двух берегах Атлантики вызывает обеспокоенность у европейских и некоторых американских политиков. На политическом уровне принимаются меры по сглаживанию противоречий. Отражением: подобной озабоченности в руководстве ЕС является мнение высокого представителя Евросоюза по общей внешней политике и политике безопасности X. Соланы о том, что Европейскому Союзу стоит «вырабатывать стратегическую культуру, которая санкционировала бы раннее, быстрое и - при необходимости - жесткое вмешательство»²⁴. Вместе с тем, процесс обеспечения совместимости стратегического мышления США и ЕС может стать продолжительным.

Европейцы разделяют озабоченность США распространением оружия массового уничтожения и терроризмом. Но в своих документах ЕС избегает жестких формулировок вроде «злонамеренных государств» или «оси зла». Напротив, в примирительном тоне в документах Евросоюза говорится о том, что «наиболее практичным способом борьбы с зачастую неопределенными угрозами является разрешение застарелых проблем региональных конфликтов»²⁵. Европейцы не стремятся изолировать и подавить «опасные» режимы, а предлагают «перевоспитать» и реинтегрировать их в международное сообщество²⁶.

Если США стоят на позиции «превентивной, или профилактической, войны» (preventive war), то для ЕС предпочтительнее «превентивное, или профилактическое, вовлечение» (preventive engagement). США стремятся разом покончить с опасным (или просто «неприятным») режимом посредством его «смены», а ЕС рассчитывает политическими методами наставить такие режимы на путь «добросовестного управления»²⁷.

Подобное расхождение стратегических культур, наряду со слабостью собственных военных структур, приводит к тому, что свои лидерские амбиции на международной арене в середине 2000-х гг. ЕС вряд ли способен реализовать вне связки с США и НАТО. Однако это расхождение также создает предпосылки для формирования взаимодополняемых внешнеполитических стратегий, зачастую позволяющих ЕС и США совместными (пусть и не скоординированными) усилиями достигать поставленных целей на международной арене.

«Односторонняя решительность» США в разрешении проблем безопасности отчасти играет на руку европейцам, критикующим наступательную политику американской администрации. Американцы способны - и главное, готовы - свергать диктаторов на Балканах и Ближнем Востоке, вылавливать международных террористов, проявлять напор в разрешении конфликтов на «Большом Ближнем Востоке» и содействовать «бархатным революциям» в Закавказье. После проведения таких мер ЕС может включиться в экономическое «освоение» территорий, «зачищенных» американцами, - в той мере, в какой это ему позволит Вашингтон. И европейцы уже достигли успехов в «освоении» пространства бывшей Югославии, развитии связей с Ираном и Ливией. Такие сценарии, как правило, реализуются в соседних с ЕС регионах.

В руководстве ЕС понимают: получать выгоды от взаимодействия с государствами ближнего окружения можно только после урегулирования (в том числе «жесткими методами») ряда имеющихся там конфликтов, включая внутригосударственные. Именно поэтому по-прежнему сохраняется высокая вероятность тесного сотрудничества США и ЕС по конкретным военно-политическим вопросам в западной части Евразии. Решая «собственные» задачи, Соединенные Штаты опираются по мере необходимости на механизмы НАТО и могут снимать некоторые проблемы для ЕС. Со своей стороны, европейцы, получая собственные дивиденды, могут и впредь поддерживать Вашингтон в достижении американских стратегических: целей. Пример такого содействия - достигнутое в 2004 г. примирение между Ливией и США. Ведущие государства ЕС приложили усилия к тому, чтобы склонить ливийское руководство к изменению подходов в вопросах нераспространения ядерного оружия и нормализации отношений с Западом²⁸.

* * *

Внимательный анализ, выходящий за пределы привычных категорий национальной мощи, показывает, что специфика «нетрадиционного» внешнеполитического и внешнеэкономического потенциала ЕС вполне адекватна как изменившемуся в эпоху глобализации характеру острых угроз безопасности (даже таких, как международный терроризм или распространение оружия массового уничтожения), так и более долгосрочной международной повестке дня лидеров международного сообщества, включая проблемы бедности и эпидемий, деградации окружающей среды, региональных конфликтов, а также усовершенствования системы международной торговли и валютно-финансовых отношений. При этом не претендуя (пока?) на роль противовеса Соединенным Штатам в мировой дипломатии или военно-политических отношениях, Европейский Союз, как «мягкий» лидер, скорее дополняет во многих региональных вопросах «жесткую» военную мощь и политический напор Вашингтона, который, в свою очередь, не теряет контроля над развитием европейской автономии в сфере внешней политики и безопасности.

При этом наднациональный подход ЕС к внешнеполитической активности может оказаться эффективнее американского. Проблема «волевого» (американского) подхода заключается в том, что международное сообщество представляет собой столь сложную систему, что резкий слом статус-кво (смещение режима в стране «третьего мира», ракетные удары по базам террористов на территории какого-либо государства и даже интервенция в целях предотвращения или ликвидации гуманитарной катастрофы) может иметь непредсказуемые последствия как для объекта этих действий, так и для силы, которая их предпринимает, и системы международных отношений в целом. Даже мощные аналитические службы Вашингтона демонстрируют в сложных случаях неспособность просчитать долгосрочные последствия «волевой» политики. На арену выходят факторы и силы, роль которых было сложно предвидеть, когда принималось решение о начале той или иной силовой операции. В этом - сложность, с которой сталкиваются Соединенные Штаты как субъект, стремящийся максимально «спрямить» путь к решению своих внешнеполитических задач²⁹. Главный риск, сопряженный с силовой политикой «опоры на собственные силы», - неопределенность. Возможно, в этом придется убедиться на примере ситуации в Ираке, похоже, выходящей из-под контроля США.

Высокий уровень неопределенности современной международной среды заставляет по-новому оценить достоинства и слабости внешней политики ЕС как наднационального субъекта. Она не носит «волевого» характера, но от этого не предстает менее целеустремленной и эффективной. Цели политики ЕС рассчитаны в большей мере на долгосрочную перспективу, и в меньшей - на получение скорого выигрыша. Однако именно это позволяет Европейскому Союзу своевременно корректировать методы их достижения. Внешнеполитическая деятельность ЕС вызывает гораздо меньшее сопротивление среды и сопряжена с меньшим риском от попыток нейтрализовать это сопротивление. В этом одновременно и ее слабость, и преимущество.

Примечания

¹Достигнутый уровень интеграционного сближения европейских стран дает основание рассматривать Европейский Союз не как «рядовое» объединение суверенных стран Западной и отчасти Восточной Европы, а как некое протогосударство, уже обладающее многими чертами государства «обычного». Такому пониманию соответствует принятое в настоящей статье написание его официального названия «Европейский Союз», т. е. с двумя прописными буквами.
²Так, по данным Стокгольмского института исследований проблем мира, в 2002 г. на выплаты личному составу вооруженных сил и закупку вооружений и военной техники Франция потратила 26,9 млрд долл., Великобритания - 22,9 млрд долл., Германия - 20,1 млрд долл. Для США в 2002 г. этот показатель достигал 200 млрд долл. См.: NATO military expenditure on personnel and equipment, 1993-2002 (http://projects.sipri.org/ milex/mex_ nato-93-02.pdf).
³В соответствии с договоренностями «Берлин плюс» между НАТО и ЕС признается основополагающая роль НАТО как института евроатлантической безопасности. При этом Североатлантический альянс НАТО берет на себя обязательство предоставлять Европейскому Союзу доступ к оперативному планированию альянса, а также ресурсам НАТО для проведения операций под эгидой ЕС, в которых НАТО сама не захотела бы участвовать. Речь идет в основном о том, что США соглашаются передавать контролируемые ими ресурсы (часть вооружений и инфраструктуры) НАТО в распоряжение Европейского Союза, но только в тех случаях, когда сами американцы не захотят участвовать в соответствующей операции (см.: http://www.nato.bt/docu/update/20QS/05-mareh/eOS 17a.htm).
⁴Darnton J. Union, but Not Unanimity, as Europe's East Joins West // The New York Times. 2004. March 11.
⁵Распределение подавляющей части средств, находящихся в распоряжении наднациональных институтов ЕС, - результат межгосударственного компромисса, уходящего корнями в историю на несколько десятилетий. Это касается, например, сельскохозяйственных субсидий, которые составляют около 47% бюджета Евросоюза (General Budget of the European Union For the Financial Year 2004. The Figures. Brussels, Luxembourg. 2004. January. hltp://europa.eu.int/comm/budget/pdf/budget/syntchit2004/ en.pdf. Это жестко закреплено в самой сущности договоренностей о ЕС. Фонды «структурной поддержки» экономик государств ЕС (основная часть этих средств осваивается в наименее благополучных государствах Евросоюза, включая, конечно, его новых членов) «оттягивают» еще около 36 % бюджета ЕС.
⁶Interim Report on an EU Strategic Partnership with the Mediterranean and the Middle East // European Commission. 2004. March 25. P. 2-3. http://europa.eu.int/comm/externalj-elations/euromed/publication.htm.
⁷См.: CIA World Factbook 2003 (http://www.cia.gov).
⁸Рассчитано по: The European Union and World Trade / Compiled by Hanna Skytta. EU Commission Speakers Bureau. 2002. November; The Economic Weight of Nations, http://www.cesifo.de.
⁹ Еще скромнее европейского был рост японской экономики - 1,3 %. В 2001-2002 гг. рост ВВП Японии вообще находился на уровне 0,3 %. Рассчитано по: OECD Economic Outlook. 2003. November. №74. P. 50.
¹⁰См., например: Yueh L. Y. China's Economic Growth with WTO Accession: Is It Sustainable? // Asia Programme Working Paper № 1. Royal Institute of International Affairs. London, May 2003. P. 2. http://www.riia.org/ pdf/research/asia/Chinas% 20Econoniic.pdf.
¹¹Следование императивам экономического и валютного союза также привело к заметно более высоким показателям безработицы в ЕС на январь 2004 г. по сравнению с США и Японией: 8 % против 5,7 и 5 % соответственно. См.: European Commission Office of Statistics - Eurostat. http://europa.eu.int/comm/eurostat/public/data-shop.
¹²Leading exporters and importers in world merchandise trade. 2002. WTO Data. htip://www.wto.org/english/res_e/statis-e/its200S-e/ sectionl _e/i06.xls.
¹³Ibid.
¹⁴Буторина О. Международная валютная система // Россия в глобальной политике. 2003. №4. С. 72-87.
¹⁵Lindley-French J. The ties that bind // NATO Review. Autumn 2003. http://www.nato.int/docu/ review/200S/issue3/english/art2-pr. html.
¹⁶См., например: Activities of the European Union: External Relations. An Overview, http://www.europa.eu.int/pol/ext/overviewjen.htm.
¹⁷По мнению О. Буторииой, к столкновениям сторон могут привести попытки европейцев перевести на евро торговлю энергоносителями или активное содействие проникновению евро в экономики и внешнеполитическую деятельность стран Латинской Америки, Карибского бассейна, а также Российской Федерации и стран СНГ. См.: Буторина О. В. Международные валюты: интеграция и конкуренция. М.: Деловая литература, 2003. С. 227-228.
¹⁸Источники: Eurostat (COMEXT, CRONOS), IMF (DOTS) (http;// trade-info.cec.eu.int). За первые 11 месяцев 2003 г. торговый оборот ЕС - США составил 342,2 млрд евро. При этом на второе место в списке внешнеторговых партнеров ЕС вышел Китай. (122,9 млрд евро), опередивший Швейцарию (114,5 млрд евро) и Японию {97,9 млрд евро). Eurostat news release. 19 February 2004. http://europa.eu.int/comm/eurostat/public/datashop.
¹⁹Eurostat news release. 19 February. 2004.
²⁰Подробно об инструментах и методах, используемых США для ограничения внешнеполитической и военной автономии западноевропейских союзников, см., например: Троицкий М. А. Концепция «программирующего лидерства» в евроатлантической стратегии США // Pro et Contra. Осень 2002. Т. 7. № 4. http://www.carnegie.ru/ru/pubs/procontra/67074.htm.
²¹Еще администрация Б.Клинтона в 1998 г. сформулировала принцип «трех нет» для европейской политики безопасности. Американцы резко возражают против отделения процесса принятия важных решений в вопросах безопасности на европейском уровне от евроатлантических институтов (НАТО) с участием США. Для Вашингтона также неприемлемо дублирование натовских оборонных ресурсов другими, которые мог бы начать создавать ЕС. Наконец, США настаивают на учете в европейской политике безопасности интересов европейских стран НАТО, не входящих в ЕС (в первую очередь Турции). Данная позиция была впервые сформулирована в статье госсекретаря США М. Олбрайт: Albright M. К. The Right Balance Will Secure NATO's Future // Financial Times. 1998-December 7.
²²Концепция Роберта Кейгана стала известной благодаря его работе: Kagan R. Power and Weakness // Policy Review. 2002. June/July. № 113. На русском языке она была опубликована в журнале «Pro et Contra» (Осень 2002. Т. 7. № 4. С. 127-157). Затем автор расширил свой текст, который был издан в виде книги: Kagan R. Of Paradise and Power. America and Europe in the New World Order. N. Y.: Alfred A. Knopf, 2003. Наконец, по мотивам заключительной части своей книги Р.Кейган опубликовал статью «America's Crisis of Legitimacy» (Foreign Affairs. 2004. March-April. P. 65-101).
²³К примеру, в официальном документе Евросоюза, озаглавленном «Европейская стратегия безопасности», отмечается: «ЕС стремится обеспечить общее соблюдение многосторонних договоренностей, а также укрепить международно-договорную базу и процедуры верификации соблюдения соглашений». См.: A Secure Europe in a Better World. European Security Strategy. Adopted at the European Council meeting in Brussels, December 12, 2003. P 7. http://ue.eu.int/soIana/docs/031208ESSIIEN.pdf.
²⁴Ibid. P. 12.
²⁵Ibid. P. 5.
²⁶Так, в отличие от США, ставящих во главу угла разоружение КНДР, ЕС видит первостепенной целью своей политики в отношении Северной Кореи ее «интеграцию в мировую экономику, без чего невозможно экономическое и социальное развитие КНДР». См.: The EU's relations with the DFRK // Country Strategy Paper 2001-2004. hnp://www.europa. eu.int/comm/external Jielations/north-korea/csp/index.htm.
²⁷Haine J.-Y. ESDP: an overview. P. 8. hup://www.isfr-eu.org.
²⁸Европейцы были вполне вознаграждены за проведенную с ливийским руководством «работу». Британский премьер-министр Тони Блэр первым из руководителей государств Запада посетил Ливию со времен начала ее международной изоляции в 1980-е гг. В ходе этого визита были намечены пути участия британо-голландской компании Royal Dutch/Shell в разработке ливийских нефтегазовых месторождений в объеме до 1 млрд долл. См., например: Строкань С. Муамар сделал свое дело. Тони может приходить // Коммерсантъ 2004. 26 марта.
²⁹Относительно обманчивости понятия «просчитанная стратегия» в мировой политике см., например: Betts R. Is Strategy an Illusion? // International Security. Fall 2000. Vol. 25. № 2. P. 5-60.

Глава 14.