Поможем в ✍️ написании учебной работы

Имя

Поможем с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой

Выберите тип работыЧасть дипломаДипломная работаКурсовая работаКонтрольная работаРешение задачРефератНаучно - исследовательская работаОтчет по практикеОтветы на билетыТест/экзамен onlineМонографияЭссеДокладКомпьютерный набор текстаКомпьютерный чертежРецензияПереводРепетиторБизнес-планКонспектыПроверка качестваЭкзамен на сайтеАспирантский рефератМагистерская работаНаучная статьяНаучный трудТехническая редакция текстаЧертеж от рукиДиаграммы, таблицыПрезентация к защитеТезисный планРечь к дипломуДоработка заказа клиентаОтзыв на дипломПубликация статьи в ВАКПубликация статьи в ScopusДипломная работа MBAПовышение оригинальностиКопирайтингДругое

Нажимая кнопку "Продолжить", я принимаю политику конфиденциальности

 

Рост значения «новых» угроз безопасности по окончании «холодной войны» (терроризм, наркотрафик, организованная преступность, нелегальная иммиграция и т.д.) заставляет уделять внимание анализу транснациональных акторов. Еще с конца прошлого столетия терроризм и войны с «врагом без границ»¹ стали регулярно упоминаться в ряду серьезных угроз международному порядку. Но несмотря на формальную осведомленность о таковых, терроризм удивительным образом не вызывал особого беспокойства. Казалось, что он существует почти двести лет и не оказывает особого влияния на мировое развитие. Терроризм воспринимали просто как часть социально-политического ландшафта в отдельных беспокойных странах и регионах. Только сентябрьские события 2001 г., заставившие заговорить о транснациональном терроризме, об изменении масштаба и значения терактов, произвели переворот в умах политиков и экспертов, общественном сознании мира в целом и современном стратегическом мышлении.

1

 

Масштабность задач, которые оказались по силам террористическим организациям, подобным «Аль-Каиде», показалась ряду авторов достаточным основанием даже для постановки вопроса о начале «нового этапа мировой политической истории». Удар террористов по американским городам, утверждают они, можно было интерпретировать как начало «учредительной войны» - общемирового по сути конфликта, способного изменить принципы функционирования системы международных отношений.

Сходными по роли были Тридцатилетняя война, вызвавшая к жизни Вестфальскую систему; наполеоновские войны, положившие основание Венской; и Вторая мировая война, породившая Ялтинско-потсдамский порядок. Подобные обобщения искушают «красивостью». Однако принять их можно как минимум с оговоркой. Война с международным терроризмом может дать начало принципиально иной системе международных отношений, чем современная, лишь в случае победы международного терроризма и поражения доминирующей державы в лице США, которая в сегодняшней ситуации фактически выступает гарантом выживания старой системы традиционного доминирования государств в мировой политике.

Явление миру феномена международного терроризма напрямую связано с эффектом глобализации. До последнего времени преобладающей оставалась точка зрения, согласно которой возникновение международного терроризма - следствие архаичной и асимметричной реакции на глобализацию со стороны мировых аутсайдеров, неспособных вписаться в новые правила игры. В расхожих западных интерпретациях, часто воспроизводимых и в работах отечественных авторов, ситуация описывается как «столкновение глобализирующихся мировых политических и социально-экономических процессов и новых институтов» с «мутировавшими традиционалистскими идеологиями и организационными практиками». При этом в «анализах» неизменно всплывают уже неприлично банальные и по-прежнему аналитически бесполезные ссылки на «столкновения цивилизаций». Международный терроризм представляют деятельным отрицанием «всего западного» и/или квинтэссенцией примитивного антиглобализма, сравнимого по бессмысленности и беспощадности с британским луддизмом XIX в.

Другой вариант объяснения международного терроризма строится на анализе особой роли, которую в его становлении сыграла ближневосточная политика США. Поддержка авторитарных арабских режимов (от Египта до Саудовской Аравии) и произраильская политика Вашингтона, как полагают некоторые авторы, навлекли гнев группы арабских крайних традиционалистов на западные элиты, в первую очередь на американскую. Стремление оказать действенное сопротивление глобализации предстает как побочный результат международных конфликтов на Ближнем Востоке. Поскольку - согласно подобным интерпретациям - победа национально-патриотических сил в арабских странах возможна лишь в случае прекращения поддержки, которую Запад оказывает правящим там непатриотичным режимам, то цель «патриотов» должна состоять в том, чтобы отвратить его от поддержки таковых. Террор - средство достижения этой цели.

К такой точке зрения склоняются некоторые отечественные авторы, не всегда правомерно акцентирующие антизападную направленность терроризма. Часть из них полагает, что антиизраильские настроения, равно как и подогреваемый перекосами глобализации антиамериканизм и антизападнический комплекс, изначально определяют лицо современного международного терроризма². Другие исходят из того, что «глобализация - это не процесс становления единой цивилизации, разделяющей пресловутые "общечеловеческие ценности", а процесс экспансии "западной" модели общества и приспособления мира к ее потребностям»³. В этом смысле международный терроризм выступает как одно из возможных проявлений глобальной «гражданской войны», предвестник грядущего «реванша» Юга над благополучным, но «угасающим» духовно и демографически Севером⁴.

Однако, при всем своеобразии подобных интерпретаций связь международного терроризма и процессов глобализации прослеживается здесь довольно четко⁵. И в самом деле - трудно ее не заметить: так называемые «новые» международные террористические организации удивительно легко освоились в меняющемся мире с проницаемыми границами и размывающимся территориальным суверенитетом. Они усвоили новые приемы и методы организации, адаптировались к стремительному развитию коммуникационных и информационных технологий. В этом плане они не только не архаичны (особенно на фоне полных бюрократической рутины государств), но и выглядят провозвестниками нового и передового организационного принципа в мировой политике - сетевого. Так называемые новые международные террористические организации смогли приобрести свое нынешнее влияние только в условиях проницаемости международных границ и размывания суверенитетов, что во многом было результатом глобализации. Освоив такие ее плоды, как развитие коммуникационных и информационных технологий, современные террористы блестяще адаптировались к передовым принципам самоорганизации, создав уникальные транснациональные сетевые организации.

Глобализация вообще позволила всем негосударственным субъектам играть более заметную роль в международной политике. Но при этом возникновение новых субъектов действия далеко не всегда укладывалось в логику становления глобального гражданского общества. Часто оно означало всемирную активизацию маргиналов (the rise of «global idiots»)⁶. Поэтому логично возникает один из ключевых вопросов нашего времени: способно ли в принципе государство оказаться в состоянии войны с негосударственным субъектом (террористической сетью) или даже частным субъектом?

По-видимому, развитие транснациональных террористических сетей дает нам основания для позитивного ответа на этот вопрос. Причем вопреки устоявшемуся мнению подобный вывод основывается не только на анализе событий «антитеррористической войны», начатой Соединенными Штатами против «Аль-Каиды» осенью 2001 г. или громких заявлений ее главы Усамы бен Ладена о «войне с крестоносцами», но и исходя из роли и места транснациональных акторов в конфликтах на постсоветском пространстве - в Средней Азии и в Чечне. Но если государство в самом деле воюет с негосударством, то феномен своеобразной «приватизации» войны действительно существует. Данное обстоятельство реально означает существенный поворот в эволюции .международных отношений, мировой политики и, возможно, наиболее чувствительный удар по принципу государственного суверенитета. Метафора «нового средневековья», запущенная в научный оборот в середине 90-х гг. прошлого века целым рядом западных авторов⁷, в некотором смысле перестает быть лишь метафорой. На самом деле негосударственный актор оказывается - как минимум в общественном восприятии - вровень с самой мощной державой мира: «США - против "Аль-Каиды"».

Представление о том, что войны ведутся только между государствами, возникло относительно недавно. Монополия государства на войну утвердилась не ранее середины XVII в. (Вестфальский мир, положивший начало государствоцентричной системе международных отношений). С этого же времени можно употреблять термин «международные отношения» в строгом (или узком) его смысле - как отношения прежде всего между суверенными государствами. Достигнув пика к середине XX в., эта система вступила в пору трансформации, в ходе которой тенденция к размыванию государственного суверенитета (особенно в Европе) казалась достаточно очевидной.

В рамках трансатлантического ядра потоки ресурсов, информации, загрязнений оказывали влияние на экономику, политику и культуру различных политических сообществ «поверх границ», в каком-то смысле «обесценивая» значимость института государства. Транснациональная мировая экономика, международные стандарты поведения и интервенционистские практики мировых держав оставляли все меньше места государственному суверенитету. Одновременно после террористических актов в Нью-Йорке и Вашингтоне стало очевидно: даже самые могущественные державы не в состоянии полностью гарантировать выполнение одной из центральных функций государства - обеспечения безопасности граждан.

Что же касается не принадлежащих к трансатлантическому ядру государств, то там эта тенденция проявилась в несколько иной форме. Часть новых государственных образований Азии, Африки, Латинской Америки и Балканского полуострова составили «неудавшиеся» государства. Они оказались не способны контролировать свои границы, обладали неэффективными государственными институтами, не могли гарантировать дееспособность правовой системы. Нередко «национальная мощь» таких стран раздроблена между конкурирующими группами. Уровень жизни в подобных государствах низок. Вот почему эти государства являют собой благоприятную «почву» для нелегальных организаций. Не последнюю роль здесь играют коррумпированность правящих элит или их явная слабость. В такой обстановке террористы с 1990-х гг. стали создавать свои постоянные базы в Афганистане, Йемене и Судане.

Долгое время «несостоявшиеся» государства выпадали из поля зрения ведущих мировых держав. Разумеется, интеллектуалы время от времени посвящали им статьи и книги, обсуждали темы социальных и политических кризисов, экономической деградации, голода, терроризма на симпозиумах в интерьерах фешенебельных курортов или в уютной атмосфере университетских городков. Однако подобными проблемами никто не занимался всерьез.

Между тем со временем становится все очевиднее, что «несостоявшиеся государства» выступают своеобразными территориями-изолятами в рамках процесса глобализации. Обширные регионы Африки, а также целый ряд стран Азии как бы выпадают из мирового глобализационного процесса. Они не имеют никаких или почти никаких перспектив вписаться в него естественным, «легальным» путем. Эта задача уже неразрешима даже через иммиграцию в «страны ядра». Потребность последних в прямом «импорте» дешевой рабочей силы падает, а на смену ей приходит стремление экспортировать трудоемкие производства за пределы развитых стран. В такой ситуации в бедной части мира распространяются представления о том, что приобщиться к благам глобализации фактически можно только полулегально или нелегально.

Сомнительно, чтобы «неудавшиеся государства» (например, Афганистан или Сомали) были способны выступать «спонсорами» международного терроризма. Наоборот, слабые и бедные страны с коррумпированными правителями могут попасть в финансовую зависимость от богатых криминальных сетей, в том числе наркоторговых. В реальности можно говорить о государственных образованиях - реципиентах финансовых вливаний террористических сетей, способных подкупать местные элиты и спонсировать распространение на соответствующих территориях собственных идей и ценностей. Сети, связанные с наркотрафиком или иными источниками незаконных доходов, фактически выступают хозяевами подобных государственных образований, сохраняя экстерриториальность и полную свободу маневра. В рамках таких отношений между транснациональными террористическими сетями и правительствами организации типа «Аль-Каиды» могут обладать привилегией экстерриториальности и полной свободы маневра.

С середины 1990-х гг. «Аль-Каида» субсидировала в Афганистане движение «Талибан». Отряды ее боевиков играли важную роль в междоусобной войне талибов с Северным альянсом. Снабжая талибов всем необходимым - от денег и живой силы до технических средств - «Аль-Каида» стала в Афганистане настолько влиятельной силой, что ее не удается «выдавить» из этой страны вот уже в течение трех лет после формального свержения в декабре 2001 г. союзного ей режима в Кабуле силами американских и британских солдат. Степень влияния «Аль-Каиды» позволяла оказывать ей неограниченное воздействие на политику Афганистана.

При сопоставлении ресурсов и возможностей «Аль-Каиды» и Соединенных Штатов сама мысль о возможной войне этих двух несопоставимых величин может показаться абсурдной. Проблема, однако, в том, что «Аль-Каида» - это сетевая структура, не несущая никаких обязательств ни перед населением стран базирования, ни даже перед своими рядовыми членами, не ограниченная в выборе целей и средств. «Аль-Каида» не ограничена какой-то единственной зоной базирования, ее финансовые средства рассредоточены по разным географическим ареалам, во многих странах находятся контролируемые ей потенциальные базы отдыха, лечения, укрытия. Она - нигде и всюду одновременно, имея возможность получать скрытую поддержку от своих сторонников даже изнутри Америки и стран Западной Европы. Между тем США или любая другая страна мира - государство с широкими обязательствами как внутреннего (безусловное обеспечение безопасности собственной территории, граждан и т.д.), так и международно-правового плана. К тому же оно обременено инерционно мыслящей бюрократией, которая не склонна к международному сотрудничеству и придерживается традиционного бюрократического стиля ведения дел. Современные бюрократы не владеют технологиями борьбы с «сетевым противником». Вот почему США начали войну с Афганистаном и особенно с Ираком, хотя должны были бы признаться в неумении и неспособности воевать с террористическими сетями и заняться сложнейшей работой по выявлению и ликвидации финансовых, политических, юридических и прочих транснациональных структур, которые поддерживают международный криминал в жизнеспособном состоянии, в том числе внутри и изнутри Соединенных Штатов. Определяющим моментом здесь выступает не различие потенциалов, а принцип организации.

2

 

Сети представляют собой самоорганизующиеся полицентричные структуры, ориентированные на решение конкретных задач и состоящие из автономных (иногда временных) групп. Для них характерны децентрализация власти и ответственности, а также преобладание горизонтальной направленности нежестких связей. Являясь открытыми структурами, сети способны к расширению путем включения в себя новых узлов, если те решают аналогичные задачи и исповедуют сходные ценности (т. е. используют аналогичные коммуникационные коды). Они прекрасно приспособлены к проникновению в органы власти и управления, к коррупционным практикам, обладают устойчивостью и способностью к регенерации. Сети подвижны и потому трудноуязвимы. Они жизнеспособнее жестко централизованных организаций обычного типа.

Для терроризма второй половины XX в. было типично наличие террористического подполья с разными «крыльями», группами или фракциями. Одновременно существовали и связанные с ним легальные политические партии, призванные формулировать и оглашать идеи террористов. Примером таких организаций можно считать такие четко структурированные террористические организации, как «Ирландская республиканская армия» и баскские сепаратисты. А их политическими лицами стали соответственно партии «Шинн Фейн» и «Эри Батасуна».

С экстремистами, организованными таким образом, можно было вести диалог, завязывая его с более умеренными элементами в их руководстве. Такие контакты позволяли предотвращать хотя бы неконтролируемое насилие («терроризм без правил») со стороны боевых групп. Безусловно, в рядах террористов случались расколы, и всегда существовала угроза, что часть боевиков выйдет из-под контроля организации и начнет собственную вендетту. Однако в целом ситуация длительное время оставалась контролируемой.

Старая модель терроризма предполагала наличие идеологического центра и боевой организации при нем и вокруг него. Финансовые возможности подобных организаций были ограниченными, а структуры управления уязвимыми. Подобного рода организации нуждались в спонсорстве (финансовом и политическом), главным образом - извне.

При сетевом типе организации невозможно выделить главное организующее звено. «Центр» в сети существует лишь в идейном, идейно-политическом и иногда (но не обязательно) в финансовом смыслах. Оперативно и организационно в сети не бывает центра, а значит фактически не бывает «сквозной» иерархии. Сеть может быть управляемой только с согласия самих управляемых. Каждый из узлов самостоятельно и в значительной мере бесконтрольно корректирует свои программные установки и акции. И отсутствие иерархической соподчиненности - не дефект, а неотъемлемое свойство сети, придающее ей дополнительную гибкость и устойчивость. Участники сети - добровольная коалиция. Выход кого-то из них из борьбы не способен парализовать деятельность сети в целом.

В целом трансформация террористических сообществ происходит в последние годы по пути освоения сетевых форм организации. Данная тенденция нередко проявляется даже в случаях с ранее вполне иерархичными организациями и структурами. Так, при такой вполне традиционной и централизованной организации, как ФАТХ, в качестве некоего аппендикса возникли горизонтально интегрированные, построенные по сетевому принципу и способные подключиться к международной террористической сети группы «Бригад мучеников Аль-Аксы».

Сетевая модель организации позволяет ей достигать большей конспиративности и эффективности. Ей иногда легче финансировать себя, так как в условиях глобализации практически невозможно проследить движения предназначенных террористам спонсорских денег. Фактическое сращивание отдельных звеньев транснационального криминала и транснационального финансового бизнеса служит интересам и того, и другого. Вот отчего возникают феномены бизнес-террористов, подобных Усаме бен Ладену, или неформальные, но устойчивые «деловые» связи террористов в Чечне с чеченскими и нечеченскими бизнес-группами в других регионах России, включая их фактических представителей в государственной власти.

В связи с распространением информационных технологий у террористических организаций появляется возможность быстро координировать свои акции. При этом идеологический центр может не принимать непосредственного участия в подготовке операций в конкретном месте, ограничиваясь общим руководством и постановкой задач. Все это неизбежно создает впечатление фантомности организации в целом. (Не случайно ряд авторов высказывает сомнения даже в самом факте существовании «Аль-Каиды», предпочитая ссылаться на «миф» о ней как на элемент информационно-психологического давления террористов на общественное мнение.)

В последнее время принято выделять три основных варианта организации сетей.

Первый - это сегментированная, полицентричная, идеологически интегрированная сеть (SPIN - segmented, polycentric, ideologically integrated network). Она считается самой опасной, внутренне сплоченной и при этом хотя бы относительно понятной моделью.

Второй - многоцелевые террористические группы (multiple-issue-terrorism), которые отличаются от первых отсутствием идеологической целостности. Их цели множественны, а мотивы подвижны и аморфны. Подобные террористические сети способны абсорбировать разнородный человеческий материал от преступников до представителей теневого бизнеса. Иногда на базе переплетения нескольких сетей такого типа (собственно террористических, наркоторговых, контрабандных, финансовых) могут возникать причудливые сетевые конгломераты, но их возможности почти не поддаются аналитической оценке.

Третий - узко специализированные террористические группы (single-issue-terrorism). Таких организаций может быть много, но все они сосредоточены на требованиях одного рода (так называемое «тоннельное видение» проблем). Как правило, к этой группе относят правых и левых радикалов, зеленых, наиболее агрессивных защитников прав животных, противников абортов, борцов за запрет генной инженерии и т. п. Другое дело, что из-за узости социальной базы они не могут рассматриваться в качестве угрозы миропорядку.

Пока говорить о глобальной террористической сети в строгом смысле можно только применительно к «Аль-Каиде». Знания о ней остаются фрагментарными. Не ясно, насколько важную роль в ней играют структуры под непосредственным управлением бен Ладена. Не понятно, насколько действенна связь между отдельными «узлами» организации и ее формальным руководящим органом Маджлис-аш-Шура. Невозможно (по крайней мере, по данным открытой печати) даже оценить эффективность горизонтальных связей между узлами организации⁸.

Очевидно, что в 1990-х гг. Усама бен Ладен создал террористическую организацию в форме разбросанных по миру ячеек, которые на основе общего идеологического согласования с центром могут действовать совершенно автономно. Правда, не совсем понятно, насколько создание именно глобальной сети отвечало его замыслам. Во всяком случае, обстоятельства складывались таким образом, что в техническом и структурном плане сетевая организация оказалась почти идеально подходящей для достижения провозглашенных им целей. При создании «Аль-Каиды» были соединены западные принципы рационального управления с исламскими технологиями: «управления через согласование целей» (management bу objectives) и «управления через делегирование» (management by delegation). Возможно, что выбор такого типа организации был неслучайным: он оказался возможным в силу наличия в окружении бен Ладена значительной когорты «афганских арабов», людей, воевавших на стороне афганских моджахедов в период пребывания в этой стране советских войск. Эти люди были спаяны общими ценностям и убеждены в том, что уже однажды одержали победу над сверхдержавой в лице СССР. Однако имея значительной боевой опыт, они не имели столь же очевидно выраженного опыта в политике и потому нередко занимали маргинальное положение в собственных странах. По возвращении домой ветераны были встречены с подозрением: власти закономерно опасались их воинственности и бунтарского духа. «Уход в террор» был в этих условиях их реакцией на непризнание. Не только новые технические возможности, связанные с развитием информационных технологий, но и неформальные связи бывших фронтовиков легли в основу возникших между ними сетевых отношений, невозможных без взаимного доверия и взаимного делегирования полномочий⁹. Основными консолидирующими факторами сети выступили воинствующий религиозный экстремизм под исламскими лозунгами и деньги¹⁰.

Отсчет террористической активности «Аль-Каиды» идет с середины 1990-х гг. И уже в 1998 г. бен Ладен официально Декларировал создание «Всемирного исламского фронта борьбы с иудеями и христианами». «Аль-Каида» обладает чертами революционного движения и одновременно конспиративной организации, способной вести террористическую войну. Она включает в себя отряды профессиональных боевиков и террористов - мобильных, фанатичных и способных действовать в разных условиях и обстоятельствах. Своего рода филиалами организации стали солидарные с ней независимые боевые группы, постепенно сплетающиеся в довольно плотную есть транснациональных террористических структур. Некоторые ее части известны - «Исламский джихад» в Египте, «Иттих-ад аль-исламия» в Судане и «Джемаат исламия» в Индонезии и на Филиппинах и т.д. Другие представляют собой так называемые «спящие», глубоко законспирированные группы единомышленников.

Фактически сеть - не монолитная организация, а конгломерат движений и организаций, придерживающихся общего стратегического видения ситуации и методов борьбы. Правда, вокруг самого бен Ладена существует «твердое ядро» его последователей. Оно выстраивает общую стратегию, разрабатывает формы финансирования, решает вопросы внутренней безопасности. Но даже это ядро многонационально и не однородно в политическом плане. Сила бен Ладена в том, что он смог уловить и сплавить энергию исламских брожений, искреннее стремление к очищению и обновлению ислама в агрессивную политическую идеологию, глобальную по масштабам притязаний и антизападную по содержанию. Заметим, что эта идеология оказалась понятной и легкой для усвоения.

В результате группы радикальных исламистов по всему миру стали рассматривать борьбу с местными правительствами, иными этническими и конфессиональными группировками в широком международном контексте - при этом под углом зрения героизированной жертвенности, который не оставляет места проблеме ценности отдельной человеческой жизни. В этом смысле исламский идеологический экстремизм выступает в роли революционной идеологии, целью которой провозглашается не просто изгнание «крестоносцев», иудеев и их пособников в лице местных светских правителей, но своего рода исторический передел соотношения позиций а мире в пользу исламской уммы.

3

 

На современном этапе, эксперты, как правило, выделяют три основных мегастратегии террора¹¹.

Во-первых, террор может выступать как средство принуждения сильных слабыми. Этот метод позволяет более слабым субъектам влиять на действия более сильного противника. Так действуют упоминавшиеся группировки баскских и ирландских террористов, в сходном ключе интерпретировалась на Западе и деятельность чеченских боевиков. Подобной стратегии соответствуют такие отечественные определения терроризма, как «системы использования насилия для достижения политических целей посредством принуждения государственных органов, международных и национальных организаций, государственных и общественных деятелей, отдельных граждан или их групп к совершению тех или иных действий в пользу террористов во избежание реализации последними угроз по отношению к определенным лицам и группам, а также к объектам жизнеобеспечения общества, источникам повышенной опасности для людей и окружающей среды¹².

Во-вторых, террор как способ ведения войны. В этом случае речь идет о рациональном и осознанном выборе тактики террора со стороны более слабого государственного или квазигосударственного образования (а теперь еще и экстерриториальной сети) в борьбе с более сильным противником. В качестве примера американскими и израильскими исследователями рассматривается случай Палестинской автономии. В период второй интифады руководством ряда палестинских, террористических организаций (прежде всего ХАМАС) была, по всей видимости, сделана осмысленная ставка на проведение террористических атак территории Израиля, в том числе с использованием «шахидов». В данном случае террор рассматривался уже не просто как средство давления на более сильного оппонента, а как способ ведения боевых действий, причем на территории противника. Терроризм выступил здесь весьма действенным и приемлемым (с точки зрения соотношения критериев стоимость/эффективность) средством ведения боевых действий, а не только средством политического давления. Он - всего лишь эффективный способ нанесения максимального ущерба противнику слабой в военно-техническом отношении стороной при минимальных собственных издержках, проявление сознательно избранной тактики действий¹³

. Наконец, террор может выступать и как средство революционного преобразования. До последнего времени данная стратегия состояла на вооружении сходящих с арены организаций, ставивших перед собой социально-политические цели. Теперь она оказалась востребована такими псевдорелигиозными организациями, как «Аум синреке» в Японии и структурами «Аль-Каиды». Цель террористических групп - уже не трансформация старого общества, а буквальное создание нового мира путем полного разрушения старого.

В реальности перечисленные стратегии не существуют в чистом виде. Давно и повсеместно наблюдается их взаимное переплетение.

Прежде всего, современность предоставляет террористам широкие возможности в выборе оружия. Помимо привычного огнестрельного и холодного оружия в их распоряжении могут оказаться такие плоды научно-технического прогресса, как оружие массового уничтожения (ОМУ) или новейшие информационные технологии. Помимо огнестрельного и холодного оружия они могут получить доступ к новейшим технологиям. По оценке экспертов, в ближайшем будущем значительное распространение может получить терроризм с применением оружия массового поражения и кибертерроризм.

И все же на современном этапе наиболее важную роль продолжает играть терроризм с применением обычных вооружений. Это - захват заложников, угон средств передвижения, подрывы зданий, транспортных средств, объектов инфраструктуры. Его эффективность при применении взрывчатых веществ, огнестрельного и холодного оружия достаточно высока, а последствия терактов хорошо прогнозируемы.

Терроризм с применением ОМУ не нуждается в новых организационных формах. Он требует лишь специфического психологического профиля самих террористов и наличия у них целей, не предполагающих избирательности при проведении акций. При этом не обязательно даже стремление террористов нанести максимальный урон. Гибель людей может выступать не целью, а побочным следствием действий террористов (например, акции секты «Аум синреке» были призваны ускорить приближение «конца света»). Но проведение подобных терактов довольно сложно технически, а их эффективность трудно прогнозировать. Из десятка терактов с применением химических средств (зарина), предпринятых этой сектой, только одна оказалась действительно чрезвычайно тяжелой по последствиям (12 погибших и более 1000 пострадавших). Подобным же образом обстоит дело и с биопрепаратами¹⁴.

Ядерное оружие, к счастью, в кустарных условиях невозможно изготовить. Самая простая ядерная бомба требует создания целого производственного цикла. И как отмечают западные специалисты, пока подобные технологии недосягаемы даже для таких мощных террористических организаций, как «Аль-Каида». Доступным для производства террористами может оказаться радиологическое оружие. Однако по сравнению с затратами на создание «грязной» радиологической бомбы, потенциальный эффект от ее применения террористами также трудно прогнозируем, как и в случае с химическими веществами. Серьезной проблемой на сегодняшний день остается нераспространение ядерного оружия, предотвращение попадания в руки террористов готового, промышленно изготовленного ядерного боеприпаса и обеспечение контроля над оборотом расщепляющихся материалов¹⁵.

Кибертерроризм выглядит наиболее технологически совершенным и морально «чистым», не связанным, как правило, напрямую с гибелью людей. Он представляет собой вмешательство в работу электронных систем управления с помощью хакерства и создания компьютерных вирусов. Однако последствия вторжения в электронные сети не всегда предсказуемы и потому чрезвычайно опасны. Для осуществления актов «ки-ботажа» («кибернетического саботажа») не требуется практически никакой организации и сверхсложного оборудования, что способно сделать кибертерроризм одним из распространенных видов террористической активности.

 

4

 

Реакция государств на возникновение новых типов угроз запаздывает. Наиболее сильные международные акторы, от действий которых напрямую зависит отношение к терроризму и выработка режимов противодействия ему, не готовы пока выступать против терроризма совместно. США стремятся использовать союзников для решения собственных задач, не сообразуя свои интересы с их преференциями. Об этом косвенно свидетельствовало провозглашение Д. Рамсфелдом новой доктрины, ориентированной на создание ad hoc коалиций («миссия определяет коалицию»). Об этом же говорит и продемонстрированная администрацией Дж. Буша готовность наносить превентивные удары по территории любых стран, заподозренных в поддержке терроризма¹⁶ практически без согласования со своими партнерами по широкой антитеррористической коалиции. Подобная политика заставила многие страны мира отстраниться от Вашингтона (в частности, от его действий в Ираке). В этой связи можно напомнить предостережение, высказанное известным американским ученым и политическим диссидентом Н. Хомски: «Тем, кому чужды нормы поведения Саддама Хусейна, придется брать на себя нелегкое бремя доказательства того, что они имеют право на применение силы. Возможно, такое бремя им по плечу, но это и надо доказать, а не просто провозгласить»¹⁷.

Американские эксперты полагают: для достижения успеха контртеррористические действия США должны соответствовать ряду важных критериев:

– свидетельствовать о превосходстве Вашингтона в силе, целеустремленности и решительности;

– демонстрировать последовательность и эффективность предпринимаемых мер;

– соответствовать ценностям американского общества и критерию моральной обоснованности для внешнего мира;

– предусматривать как меры принуждения, так и стимулы поощрения¹⁸.

Использование военного потенциала и применимость доктрин устрашения в новых условиях имеет существенные ограничения - как в связи с высокой мобильностью лидеров и гибкостью механизмов управления террористическими организациями, так и в силу недопустимости значительного «сопутствующего ущерба» (недопустимостью не только моральной, но и функциональной - наличие жертв среди гражданского населения расширяет базу для рекрутирования новых членов в рамках террористических сетей). Увеличение финансирования силовых ведомств в их нынешнем состоянии (структура, задачи, средства и т.д.) оказывается весьма затратным и в целом неэффективным ответом на угрозу терроризма. Оно ориентировано на реагирование и не может с высокой степенью вероятности гарантировать предотвращение террористических актов. Поэтому в рамках контртеррористических операций ключевым моментом должна стать делегитимизация терроризма как метода политики. Вместе с тем, своевременное использование силы против террористов - скорее самый простой и очевидный для масс способ реагирования на свершившиеся теракты, нежели элемент борьбы за их предотвращение.

Здесь речь идет не о том, что бессмысленно проводить политику сдерживания и устрашения террористов. Сдерживание терроризма возможно, но только в ограниченных масштабах и против отдельных сегментов террористической сети, поддающихся давлению извне. Соединенные Штаты могут эффективно воздействовать на лидеров террористических групп, рядовых боевиков и государства-спонсоры терроризма¹⁹. В конечном счете можно попытаться убедить лидеров террористов в том, что их акты неоправданно увеличивают издержки террористической активности. Однако подобного рода стратегии поведения едва ли можно считать оптимальными.

Ключевым моментом при борьбе с терроризмом должно быть не применение силы, а минимизация демонстраций: воинственности и дозированное использование военных рычагов. Целью антитеррористических операций должна стать изоляция террористов от общества и лишение их доступа к внешним источникам снабжения, Сложность заключается в том, что подавить террористическое движение можно лишь в том случае, если общественное мнение считает террористов преступниками, а не борцами за свободу или жертвами произвола властей (либо доминирующей мировой державы). Использованием силы этого нельзя обеспечить. Некоторые аналитики вообще полагают: если террористам удается спровоцировать правительство на использование против них силы (и тем более, если применение силы носит неизбирательный характер), то это означает, что террористы уже добились успеха²⁰.

Тревогу вызывает и то обстоятельство, что использование силы не рассматривается как ultima ratio, а становится дежурным инструментом администрации США в попытках решения сложных проблем. В этой связи возникают даже мнения о том, что применение силы Соединенными Штатами осуществляется не для сдерживания «плохих парней», а в соответствии с постулатами «доктрины Ледина»²¹, согласно которым Соединенным Штатам периодически нужно выбирать какую-нибудь небольшую «плохую» страну и демонстративно унизить просто для того, чтобы показать всем, насколько серьезно настроены США.

При противостоянии террористической угрозе потребность в сотрудничестве Москвы и Вашингтона велика. Можно вести речь о необходимости тесного взаимодействия на таких направлениях, как совершенствование международно-правовой базы борьбы с терроризмом, механизмов оказания взаимной правовой помощи (выдача террористов, обеспечение принципа неотвратимости наказания), активизация борьбы с финансированием терроризма, недопущение попадания в руки террористических групп ОМУ и средств его доставки, а также усиление контроля за оборотом обычных вооружений и взрывчатых веществ.

Судя ПО заявлениям официальных лиц, Россия готова далеко идти в плане согласованных двусторонних и многосторонних действий в сфере антитеррористической борьбы - вплоть до расширения оперативного обмена информацией и даже проведения совместных контртеррористических операций²². Создание широкой коалиции принципиально важно для успеха в борьбе с терроризмом²³. И даже Америка при всей своей мощи не в состоянии обеспечить собственный суверенитет и безопасность в одиночку, без взаимодействия в обеспечении разведывательных операций, обмена информацией, глобального финансового мониторинга, совместного обеспечения режимов санкций и нераспространения и т.д.²⁴

Одним из наиболее эффективных методов борьбы с терроризмом является лишение его финансовой базы. В этом смысле возможности отдельных государств серьезно ограничены. Не очевидно, что источники финансирования находятся в отдаленных «экзотических странах» вроде Ирака, а не в США или Швейцарии. Значительная часть финансовых ресурсов добывается террористическими сетями в результате легальной и коммерческой деятельности, посредничества в наркотрафике, а также за счет исламских фондов, открыто базирующихся в Нью-Йорке, Лондоне и Париже. При наличии транснациональных финансовых потоков очень сложно без международного сотрудничества проследить источники и схемы финансирования террористических организаций. С началом глобальной антитеррористической кампании резко активизировалась борьба государстн с отмыванием средств через банковскую сферу. Однако, как отмечают многие исследователи, «финансирование деятельности террористических групп и организаций в принципе может осуществляться и в обход официальной банковской системы. Помимо нее существует целый ряд нелегальных каналов переправки финансовых средств, возможности выявить и отследить которые минимальны»²⁵. И здесь еще много резервов для совершенствования взаимодействия. Борьба с терроризмом невозможна и без активных операций на информационном поле. Плохо скоординированные действия в данной сфере могут свести эффективность подобных операций практически к нулю.

Ответом на вызов международного терроризма может стать активизация межгосударственного сотрудничества в сфере безопасности и постепенный пересмотр современных норм международного права с перспективой создания принципиально новых (возможно - тоже сетевых) международных антитеррористических структур. Пока же активизации межгосударственного сотрудничества по существу нет альтернативы, поскольку на обозримую перспективу отсутствуют правовые и политические основания для создания неких транснациональных и/или негосударственных агентств, занимающихся проблематикой борьбы с терроризмом. Равно как и не проявляется на данный момент готовность со стороны неправительственных структур (например, банков и ТНК) вкладывать средства в развитие механизмов не корпоративной, а именно общественной безопасности. Вопрос заключается в том, будут ли проявлены добрая воля и стремление к такому межгосударственному сотрудничеству сейчас или несколько позже, когда под воздействием новых проявлений терроризма политики будут вынуждены расстаться с геополитическими амбициями и покончить с бюрократической рутиной.

* * *

 

Элита террористических сетей мыслит локально, а действует глобально, навязывая международному сообществу собственные правила игры. Чрезвычайно важно, чтобы элиты государств мира оказались на уровне требований момента и нашли способ объединить свои ресурсы для борьбы с транснациональной опасностью. Способы такой борьбы должны быть более адекватны, чем те, которые применяет сейчас администрация Дж. Буша в Ираке. Террористические сети - не армии, а скорее транснациональные движения. И борьба с ними требует высочайшей интеллектуальной сосредоточенности, концентрации ресурсов и углубления взаимопонимания между руководителями ведущих государств мира.

Примечания

¹См.: Arquilla J., Ronfeldt D. Networks and Netwars. The Future of Terror, Crime and Militancy. Santa Monica, 2001; Arquilla J., Ronfeldt D., Zanunu M. Information-Age Terrorism // Current History. 2000. Vol. 99. № 636. P. 179-185; Countering the New Terrorism. Santa Monica, 1999; Hirschmann K. The changing face of terrorism // International Politik und Gesellschaft. 2000. № 3. S. 299-310; Laqueuer W. The new terrorism: Fanaticism and the arras of mass destruction. N.Y., 1999.
²Мирский Г.И. Дракон встает на дыбы (О международном терроризме) // Мировая экономика и международные отношения. 2002. №3 С. 40-45.
³Иноземцев В. Глобализация по-американски как альтернатива вестернизации // Космополис. Зима 2003/2004. №4. С. 46.
⁴Одну из наиболее алармистских трактовок см.: Панарин А. С. Стратегическая нестабильность в XXI веке. М., 2003.
⁵См.: Терроризм в современном мире: истоки, сущность, направления и угрозы. М., 2003; Современный терроризм. Состояние и перспективы. М., 2000 и др. Редким исключением являются работы, вообще выходящие за пределы проблематики собственно терроризма и рассматривающие нынешнюю ситуацию как проявление одной из присущих "искусству войны» на всем протяжении мировой истории форм вооруженного противоборства (наряду с партизанской войной и конвенциональным столкновением вооруженных сил двух или нескольких стран) - диверсионно-террористической войны. См. об этом: Хрусталев М.А. Днверсионно-террористическая война как военно-политический феномен // Международные процессы. 2003. №2.
⁶Simmons P.J. Learning to leave with NGO's // Foreign Policy. Fall 1998. Vol. 112. P 88.
⁷См. об этом: Guehenno J.-M. The End of the Nation-State. Minneapolis, 1995; The State in Transition: Reimagining Political Space. Boulder, 1995; Kobrin S.J. Back to the Future: Neomedievalism and the Post Modem Digital World Economy // Journal of International Affairs. 1998. Vol.51. №2; Mattew R. Back to the Dark Age: World Politics in the Late Twentieth Century. Washington, 1995.
⁸Arquilla J., Ronfeldt D. Op. cit. P. 34; Hoffman B. Al Qaeda trends in terrorism and future potentialities: An assessment // RAND White Papers. P-S078. Santa Monica, 2003. P. 3.
⁹Jenkins B. M. Countering Al Quaeda. An appreciation of the situation and Suggestion for Strategy. Santa Monica, 2002. P. 3-5.
¹⁰См., например; Juergensmeyer M. Terror in the Mind of God: The Global Rise of Religious Violence. Berkley, 2000; Cronin A.K. Behind the Curve: Globalization and International Terrorism // International Security. Winter 2002/2003. Vol. 27. № 3, P. 41-42.
¹¹Arquilla J., Ronfeldl D., Zanunu M. Information-Age Terrorism // Current History. 2000. Vol. 99. № 636. P. 185.
¹²Авдеев Ю. И. Типология терроризма // Современный терроризм: состояние и перспективы. М-, 2000. С. 59.
¹³См., например: Люфт Г. «Живая бомба» Палестины. // Россия в глобальной политике, 2003. Т. 1, № 1.
¹⁴См, подробнее: Toxic Terror: Assessing Terrorist Use of Chemical and Biological Weapons. Cambridge, 2000.
¹⁵См. об этом: Cameron G. Nuclear Terrorism: A Threat Assessment for ihe Twenty-first Century. N.Y., 1999.
¹⁶Сам по себе принцип превентивности не так плох, как принято считать, поскольку нацелен именно на предотвращение терактов, а не на реагирование на уже свершенные. О том, насколько сложны и дорогостоящи возможные меры по предотвращению актов международного терроризма в США, так называемые меры внутренней безопасности, см.: Dory A.J. Civil Security. Americans and the challenge of homeland security. Washington, 2003; Parachini J., Davis L, E., Liston T. Homeland Security: A Compendium of Public and Private Organizations' Policy Recommendations // RAND White Papers. Santa Monica, 2003.
¹⁷Хомский Н . Новый военный гуманизм. М., 2002. С. 277.
¹⁸Davis P.К . Jenkins В .M. Deterrence and Influence in Counterterrorism. A Component in the War on Al Quaeda. Santa Monica, 2002. P. 25.
¹⁹Ibid. P. 48. См. также: Во noan R., Davis P., Roberts В ., Utgoff V., Ziemke C. Deterring Terrorism; Exploring Theory and Methods / Washington, Institute for Defence Analyses Papers. Paper P-3717. August, 2002.
²⁰Howard M. What's in a Name? // Foreign Affairs. 2002. № 1. P. 10-11.
²¹См. об этом: Ledeen M. The War Against the Terror Masters: Why It Happened. Where We Are Now. How We'll Win. N. Y., 2002.
²²Трубников В. Формируется новая философия отторжения терроризма // Международная жизнь. 2003. №9-10. С. 23.
²³См.: Posen В . The Struggle against Terrorism: Grand Strategy, Strategy and Tactics // International Security. Winter 2001/2002. Vol. 26. №S. P. 42-43.
²⁴С ronin A.K. Rethinking Sovereignity: American Strategy in the Age of Terror // Survival. 2002. Vol.44. № 2. P. 119-139; С ronin А . К . Behind the Curve: Globalization and International Terrorism // International Security. Winter 2002/2003. Vol. 27. № 3. P. 31.
²⁵Степанова Е. Россия и международное сотрудничество в борьбе с терроризмом. // Ежегодник СИПРИ. 2002. М., 2003. С. 881.

Глава 11.

«Стратегия экономических санкций»

В мировой политике

 

Использование рестриктивных мер экономического характера в качестве средства давления одного государства на другое с целью вынудить его правительство пойти на уступки и внести коррективы в свою политику известно еще со времен «мегарской псефисмы», когда в 432 г. до н. э. афинский стратег Перикл наложил запрет на торговлю с Мегарой, что стало одним из поводов к началу Пелопонесской войны¹. С тех пор такие ограничения время от времени применялись разными странами для достижения тех или иных внешнеполитических целей. В ХХ в. их использование в международных отношениях стало обыденным делом. Появились многосторонние механизмы применения санкций, связанные с деятельностью крупных международных организаций, прежде всего Организации Объединенных Наций.

В системе международного права санкции являются одной из наиболее распространенных форм ответственности государств, которая наступает в результате нарушения ими общепризнанных норм, имеющих важное занчение для мирового сообщества. Санкции могут затрагивать различные стороны международной деятельности государства - от дипломатической (сокращение персонала посольств, отзыв посла, ограничение передвижений и.т.д.) до культурной (прекращение обменов, отказ в допуске на престижные мероприятия, например, на Олимпийские игры и др.). В отличие от дипломатических или политических методов воздействия, нацеленных прежде всего на снижение легитимности или авторитета страны-нарушительницы, экономические санкции призваны побудить ее отказаться от приведших к их наложению действий посредством нанесения ей материального ущерба. По своему содержанию экономические санкции, как считают американские эксперты Е. Хафбауэр, Дж. Шотт и К. Эллиотт, представляют собой «преднамеренный, инициированный государством разрыв или угрозу разрыва нормальных торгово-финансовьгх отношений»².

Эпохой «расцвета» экономических санкций стало последнее десятилетие XX в. После окончания «холодной войны» в условиях информационной революции, резкого ускорения процессов глобализации и углубления взаимозависимости национальных хозяйственных комплексов значение «экономической дипломатии» существенно возросло. Не случайно, что из 14 случаев применения экономических санкций ООН 12 приходятся на период после 1990 г. Еще более рельефно данная тенденция проявилась во внешней политике Соединенных Штатов Америки, которые, оставшись после распада СССР единственной «сверхдержавой», использовали санкции в качестве одного из инструментов в формировании благоприятного для себя мирового порядка. По данным Национальной ассоциации промышленников, только в течение первого срока президентства Уильяма Клинтона в 1993-1996 гг. Вашингтон более 60 раз прибегал к санкциям³. В начале XXI американские санкции распространялись на 75 стран, население которых составляет 52% человечества⁴.

1

 

Современное международное право допускает использование экономических санкций межгосударственными организациями - всемирными, как ООН, и региональными, такими как Организация американских государств, Организация африканского единства и др., - а также группами стран и отдельными государствами. Однако, несмотря на широкое употребление понятия «экономические санкции», международные документы не содержат сколько-нибудь четкого его определения, ограничиваясь, как правило, простым перечислением конкретных мер. Так, в Уставе ООН термины «санкции» или «эмбарго» вообще не упоминаются, хотя ст. 41 предусматривает возможность применения против государства-нарушителя «принудительных действий», которые включают «полный или частичный перерыв экономических отношений, железнодорожных, морских, воздушных, почтовых, телеграфных, радио или других средств сообщения, а также разрыв дипломатических отношений»⁵. В общем спектре средств принуждения, которые используются в случае возникновения конфликтной ситуации в межгосударственных отношениях, начиная от простой вербальной ноты и заканчивая применением вооруженной силы, экономические санкции располагаются ближе к последнему, уступая место только блокаде.

На уровне мирового сообщества полномочиями введения санкций облечен Совет Безопасности (СБ) ООН, который в ходе своей почти шестидесятилетней деятельности разработал и апробировал различные методы и формы реагирования и воздействия на происходящие в мире события. Однако опыт применения им экономических санкций крайне ограничен. Предшественница ООН - Лига наций - только один раз, в связи с агрессией Италии против Абиссинии в 1935-1936 гг., создала Координационный комитет, ограничивший свою деятельность общими рекомендациями о принятии экономических принудительных мер в отношении агрессора⁶. За первые 45 лет существования ООН в силу специфических условий «холодной войны» Совет вводил их всего два раза - против Южной Родезии в 1966-1979 гг. и ЮАР в 1977-1994 гг. В обоих случаях их использование было признано успешным: в первом - они способствовали падению расистского правительства и провозглашению независимости Зимбабве, а во втором - ликвидации режима апартеида. Собственно в 1990-е гг. происходило формирование механизма использования экономических санкций СБ ООН.

«Новая эра» в истории применения многосторонних экономических санкций была открыта Резолюцией 661, принятой Советом Безопасности в рекордно короткие сроки - через четыре дня после того, как 2 августа 1990 г. Ирак ввел свои войска в Кувейт, совершив тем самым прямой акт агрессии. В последующие годы СБ ООН еще 11 раз прибегал к санкциям. Для их наложения, изменения или снятия он в каждом конкретном случае принимал отдельные резолюции, а для контроля за их осуществлением назначал из представителей входящих в него государств вспомогательные органы, например, Совет управляющих Компенсационной комиссии, Специальную комиссию по ирако-кувейтским отношениям и Комитеты по санкциям применительно к Югославии, Сомали, Ливии, Таити, Афганистану и другим нарушителям. В общей сложности с 1990-по 2003 гг. комитеты по санкциям провели 717 заседаний⁷.

Из всех установленных Советом Безопасности ООН режимов наиболее широкими, жесткими и последовательными были экономические санкции, наложенные на Ирак. С августа 1990 по июнь 2003 гг. СБ принял 24 резолюции, касавшиеся этой страны. Поскольку в случае с Ираком имел место акт прямой агрессии, которая считается особо тяжким международным преступлением, спешно собравшийся по инициативе администрации Буша-старшего СБ ООН 6 мая 1990 г. одобрил резолюцию, осуждавшую Ирак за агрессию и требовавшую от него безоговорочного вывода его войск из Кувейта. В поддержку своих требований Совет ввел эмбарго на продажу оружия Багдаду, наложил запрет на поставки ему всех товаров за исключением продовольствия и медикаментов и разрешил в целях предотвращения нелегального экспорта им нефти блокировать иракские порты⁸. Не дожидаясь эффекта от экономических санкций, США добились принятия еще одной резолюции, которая дала возглавлявшейся ими многонациональной коалиции карт-бланш на проведение военной операции «Буря в пустыне». Весной 1991 г. она завершилась изгнанием иракских оккупантов из Кувейта и новой резолюцией Совета Безопасности, сохранявшей все санкции против Ирака. Лишь осенью они были несколько ослаблены, когда эта cтрана получила разрешение продать ему некоторое количество нефти для закупки продовольствия.

В результате действия коллективных экономических санкций зависимый от поставок извне Ирак оказался на грани гуманитарной катастрофы⁹. Многие государства требовали от Совета Безопасности ООН их смягчения, но американский и британский представители в течение трех с половиной лет упорно блокировали все попытки внести изменения в режим санкций против Ирака, настаивая на согласии его правительства допустить инспекторов Специальной комиссии ООН и Международного агентства по атомной энергии (МАГАТЭ) к ядерным объектам страны. Только в апреле 1995 г. Совет Безопасности принял Резолюцию 986, которая в обмен на согласие Ирака на такие инспекции разрешала ему каждые три месяца продавать нефть на 1 млрд долл. и на вырученные деньги закупать продовольствие и медикаменты¹⁰. После долгих колебаний Багдад 20 мая 1996 г. подписал соответствующее соглашение с ООН. Но администрация Клинтона внезапно объявила, что отвергает ею же предложенные условия договора. Взрыв негодования в ООН заставил ее отступить. Тем не менее, сославшись на концентрацию иракских войск вблизи курдских районов, США и Великобритания добились продления режима санкций, однако должны были согласиться с сохранением схемы «нефть в обмен на продовольствие».

В ноябре 1996 г. Ирак получил право на продажу нефти на 2 млрд долл. по схеме «нефть в обмен на продовольствие». В начале 1998 г. Совет Безопасности поднял планку до 5,2 млрд долл. и был готов пойти и дальше по пути ослабления санкций¹¹, если бы не противодействие Саддама Хусейна международному мониторингу иракских ядерных объектов. Действия Багдада позволили США блокировать возможные изменения и дали Вашингтону повод в декабре 1998 г. нанести бомбовые удары по ядерным объектам на территории Ирака. Программа «нефть в обмен на продовольствие» продолжалась, хотя с приходом в начале 2001 г. к власти республиканской администрации во главе с Джорджем Бушем-младшим позиция США в отношении Ирака еще более ужесточилась. Вашингтон наложил запрет на передачу Ираку вакцины для лечения детского гепатита и дифтерии под тем предлогом, что иракское правительство может использовать содержащиеся в них бактерии для производства биологического оружия¹². Дебаты о вакцине обострили отношения между членами Совета Безопасности, и через несколько месяцев США сняли запрет.

После событий 11 сентября 2001 г. Соединенные Штаты вынуждены были обратиться к СБ ООН, от которого они легко получили необходимую поддержку в виде двух резолюций. С развертыванием «войны с международным терроризмом» администрация Буша быстро перешла от требований дальнейшего ужесточения коллективных экономических санкций против Ирака к выработке силового варианта решения «иракской проблемы». В пресловутой «оси зла» Ирак изначально оказался «самым слабым звеном». Задача свержения режима Саддама Хусейна оформилась в американском обществе как общенациональный консенсус, как логическое завершение операции «Буря в пустыне». Затяжные диспуты в Совете Безопасности на фоне усилий Белого дома доказать срочную необходимость военных действий против Ирака вызвали рост неприязни к ООН в общественном мнении США. 2 октября 2002 г. Конгресс принял резолюцию, разрешавшую администрации использовать силу против Ирака без предварительного одобрения ООН.

Военную операцию сдерживало отсутствие доказательств причастности режима Хусейна к терактам 11 сентября или его связей с Аль-Каидой, а также опасения развалить международную антитеррористическую коалицию, поскольку против нападения на Ирак возражали многие европейские союзники США, арабские страны и Россия. Но в конечном итоге она была проведена. Решение задачи ликвидации режима в Багдаде значительно облегчалось ослаблением военной мощи Ирака в результате действия санкций и наличием внушительной международно-правовой базы в виде резолюций ООН, на невыполнение которых постоянно ссылался Вашингтон. 22 мая 2003 г. Совет Безопасности ООН отменил экономические санкции против Ирака, сохранив в силе только запрет на поставку ему вооружений и военных материалов. Год спустя, 30 июня 2004 г., о снятии американских санкций объявил Буш-младший.

Пример Ирака, который из-за своей деформированной экспортом нефти экономики и сильной зависимости от импорта потребительских товаров и продуктов питания являлся почти «идеальной целью» для экономических санкций, показывает, что установление и действие режима коллективных принудительных мер на уровне ООН сопряжено с немалыми трудностями. Отчасти это обусловлено спецификой функционирования Совета Безопасности ООН. Во-первых, налагаемые им санкции могут приниматься в очень ограниченном диапазоне, только в целях «предотвращения и устранения угрозы миру и подавления актов агрессии или других нарушений мира». Во-вторых, для принятия соответствующего решения необходимо согласие девяти из пятнадцати членов Совета, «включая совпадающие голоса всех постоянных членов» - Великобритании, Китая, России, США и Франции. Достаточно одной из пяти упомянутых держав высказаться против, и любая резолюция автоматически отклоняется. В-третьих, хотя все государства - члены ООН и обязаны выполнять решения Совета Безопасности, на практике они чаще руководствуются собственными целями и интересами, а СБ не обладает достаточно эффективными рычагами воздействия на тех, кто игнорирует или прямо нарушает его запреты.

2

 

Трудности с введением коллективных экономических санкций, которые испытывали Соединенные штаты в 1990-е гг., обусловили стремление Вашингтона действовать в одностороннем порядке, сообразуясь только с американским законодательством. Вплоть до конца 1970-х гг. правовой основой для применения санкций в отношении иностранных государств служил закон о торговле с врагом 1917 г. В 1977 г. он был заменен ныне действующим законом об экономических полномочиях в условиях международного чрезвычайного положения. В отличие от акта 1917 г., который фактически не ограничивал президента в вопросе о введении санкций, новый статут требовал от него применять их лишь в случае, когда возникает «необычная или экстраординарная угроза национальной безопасности, внешней политике или экономике Соединенных Штатов, источник которой полностью или в значительной части находится вне Соединенных Штатов»¹³. Каждый раз при наложении экономических санкций глава государства должен был издавать специальный указ и объявлять «чрезвычайное положение», которое сохраняло силу в течение года.

Расплывчатость некоторых употребляемых в законе понятий, в частности, термина «угроза», неопределенность условий, при которых следует налагать санкции, обусловили его использование даже тогда, когда безопасности и благополучию США явно ничто не угрожало. Так, 9 сентября 1985 г. Рейган применил данный статут, запретив импорт золота и финансовые сделки с ЮАР «из-за политики апартеида». 4 октября 1991 г. Буш-старший прибег к нему для противодействия «незаконному лишению власти избранного демократическим путем правительства Гаити»¹⁴. В мае 1997 г. Клинтон ввел санкции против Бирмы в ответ на «экстраординарную угрозу» с ее стороны безопасности США. Стремясь минимизировать ограничения для американских граждан, проистекавшие из установления режима санкций против какой-либо страны, Конгресс в 1988 и 1994 гг. вносил поправки в закон об экономических полномочиях в условиях чрезвычайного положения.

В 1970-1990-е гг. в развитии механизма применения экономических санкций США наметилась тенденция к принятию адресных законодательных мер, нацеленных против конкретных нарушений со стороны отдельных государств. Так, стремление ряда стран к созданию собственных ядерных арсеналов обусловило принятие в 1978 г. статута о нераспространении ядерного оружия. В соответствии с ним, в начале 1979 г. были введены некоторые ограничения против Пакистана, который по данным разведки вел строительство завода для обогащения урана. Но после ввода советских войск в Афганистан действие санкций было заморожено. При обсуждении в 1985 г. пакета помощи Исламабаду сенатор Лэрри Пресслер внес поправку, требовавшую от президента ежегодно перед выделением очередного транша заверять Конгресс, что Пакистан не «располагает ядерным взрывным устройством». Когда в октябре 1990 г. Буш отказался дать такое заверение, Вашингтон в соответствии с поправкой Пресслера прекратил помощь Пакистану. В 1994 г. Конгресс согласился внести в статут о предотвращении распространения ядерного оружия поправку сенатора Джона Гленна об автоматическом введении санкций, если страна, не относящаяся к пяти ядерным державам (США, Англия, Франция, Россия и Китай), испытает после 30 апреля 1994 г. соответствующее устройство.

Среди принятых в 1990-е гг. в Соединенных Штатах законодательных актов, прямо или косвенно устанавливающих правовые нормы для применения экономических санкций, особое значение имеют два статута - о свободе и демократической солидарности с Кубой (закон Хелмса-Бартона) и о санкциях против Ирана и Ливии (закон д'Амейто), принятые в 1996 г. Первый из них легализовал все существовавшие санкции против Кубы и наделил президента полномочиями сокращать помощь США тем странам, которые предоставляют ее Кубе. Новшеством стал его третий раздел, который позволял гражданам США подавать иски в суды своей страны против зарубежных компаний и лиц, имеющих дело с национализированной революционными властями американской собственностью на Кубе. Правда, президент мог каждые шесть месяцев откладывать вступление его в силу¹⁵. Экстерриториальный характер носили и положения закона о санкциях против Ирана и Ливии, которых Вашингтон обвинил в поддержке международного терроризма. Статут предусматривал введение санкций против тех иностранных компаний, которые вложат свыше 40 млн долл. в развитие нефтяных ресурсов Ирана или Ливии¹⁶.

Несмотря на обширную законодательную базу, сложившийся в США механизм использования экономических санкций чрезвычайно сложен. В структуре государственных органов не существует специального ведомства, которое бы целиком несло ответственность за их осуществление. Соответствующие функции распылены между различными федеральными органами. Кроме предусмотренных в статутах случаев автоматического введения санкций, действующее законодательство детально не регламентирует против кого, когда и какие меры принуждения принимать, оставляя это на усмотрение президента. Его решение в каждом конкретном случае может зависеть от множества факторов, начиная от международной обстановки и ситуации, сложившейся в данной стране, и заканчивая внутриполитическим раскладом и даже соображениями процедурного характера. В итоге практическое использование Вашингтоном экономических санкций всегда несет в себе значительный заряд импровизации.

Ввиду отсутствия глобального «врага», противоборство с которым определяло цели и направленность санкций в эпоху «холодной войны», после ее окончания американские правящие круги применяли их, исходя из собственной оценки угроз национальной безопасности США и стремления использовать торгово-финансовые ограничения в качестве средства управления конфликтами на региональном уровне. Основанием для их введения против того или иного государства может служить форма его общественно-политического устройства, характер правящего режима или действие, которое американское законодательство квалифицирует как противоправное. К последним относятся как общепризнанные международные преступления, так и деликты, затрагивающие интересы США, - торговые ограничения, конфискация американской собственности и т. д.

В 1990-е гг. администрации Буша и Клинтона легко использовали экономические санкции как против «нечестных государств», т. е. стран с «тоталитарными», «экспансионистскими» режимами антизападной направленности (Ирак, Иран, КНДР, Ливия, Куба и др.), так и против своих «торговых партнеров» (Мексика, Саудовская Аравия, Бразилия). Главное различие состояло в характере реализации режима санкций. Наиболее жестко они применялись в тех случаях, когда, по оценке Вашингтона, существовала угроза национальной безопасности и интересам США, связанная, например, с распространением оружия массового поражения или поддержкой терроризма. Хотя, как показывает практика, степень жесткости и последовательности при осуществлении экономических санкций зависели не столько от тяжести проступка, совершенного той или иной страной, сколько от характера ее отношений с Вашингтоном. Принцип равенства всех перед законом (в данном случае - американским) здесь не действовал.

Достаточно острая реакция США на перспективу появления новых ядерных государств вполне объяснима. В принципе любое расширение «ядерного клуба» сужает возможности их вмешательства в конкретном регионе и создает физическую угрозу американским войскам и базам за границей. Но еще в начале 1994 г. администрация Клинтона на основе критерия «враждебности или невраждебности» Соединенным Штатам разделила страны-пролиферанты на те, с наличием ядерного оружия у которых она готова смириться (Израиль, Индия, Пакистан), и те, которых ни в коем случае нельзя допускать к нему (Иран, Ирак и Северная Корея). Наличие у США острых противоречий в отношениях с последними обусловило различия в режиме санкций против конкретных пролиферантов. «Двойной стандарт» в их применении четко проявился в 1998 г., когда сначала Индия, а затем Пакистан провели испытания взрывных ядерных устройств.

13 мая 1998 г. президент Клинтон, впервые обратившись к поправке Гленна, ввел санкции против Индии. Днем позже Совет Безопасности ООН также осудил ее, но не вынес решения о применении к ней ограничительных мер¹⁷. Стремясь убедить Ислабамад не следовать примеру Дели, Вашингтон предложил ему аннулировать поправку Пресслера. Однако '28 мая Пакистан все же провел испытания. Клинтон, вновь использовав поправку Гленна, объявил о наложении санкций. Днем позже Пакистан произвел еще два взрыва, но реакция мирового сообщества и на сей раз ограничилась лишь обращением Совета Безопасности ООН к Дели и Исламабаду с требованием прекратить дальнейшие испытания. 18 июня на пресс-конференции в Белом доме представители Министерств финансов, торговли и Государственного департамента США разъяснили цели введенных Клинтоном экономических санкций. Они состояли в том, чтобы Индия и Пакистан отказались от новых испытаний, незамедлительно и без всяких условий подписали открытый в 1996 г. для подписания Договор о всеобъемлющем запрещении ядерных испытаний, прекратили производство расщепляющихся материалов, воздержались от испытаний ракет, соблюдали режим нераспространения и приложили усилия к нормализации двусторонних отношений¹⁸.

Учитывая степень зависимости Пакистана и Индии от внешних источников финансирования¹⁹, достижение поставленных Вашингтоном целей казалось вполне реальным. Однако вскоре после введения санкций администрация Клинтона столкнулась с рядом затруднений. В середине 1998 г. под давлением фермерских организаций Клинтон должен был подписать принятый Конгрессом закон, снимавший запрет на кредиты на экспорт сельскохозяйственной продукции в Индию и Пакистан. Осенью 1998 г. Конгресс одобрил поправку к закону о расходах, которая давала президенту право отсрочить применение предусмотренных поправкой Гленна санкций против Пакистана и Индии. Опираясь на нее, Клинтон снял почти все ограничения, сохранив в силе приостановку программ помощи, запреты на продажу оружия и экспорт технологий двойного назначения. В октябре 1999 г., несмотря на проведение Индией и Пакистаном серии испытаний баллистических ракет, затягивание ими процесса подписания Договора о всеобъемлющем запрещении ядерных испытаний и даже на произошедший 12 октября военный переворот в Исламабаде, Вашингтон вновь продлил отсрочку в применении поправки Гленна. После терактов 11 сентября 2001 г. администрация Буша сняла санкции с Индии и Пакистана в обмен на их поддержку в борьбе с талибами и Аль-Каидой. В то же время обвиняемая в том же «грехе» Северная Корея попала в «ось зла».

С конца 1970-х гг. в качестве угрозы национальной безопасности и интересам Соединенных Штатов и их союзников в Вашингтоне стали рассматривать международный терроризм. В принятый в сентябре 1979 г. закон о регулировании экспорта была внесена специальная поправка, требовавшая от Государственного департамента составления списка стран, которые предоставляют убежище и оказывают поддержку международным террористическим организациям. Против таких государств, к числу которых администрация Клинтона отнесла Ирак, Иран, Ливию, Сирию, Кубу, КНДР и Судан, экономические санкции применялись обычно в одностороннем порядке. Исключение составляли только Судан и Ливия, против которых США удалось добиться принятия коллективных принудительных мер.

Односторонние американские санкции против правительства Муамара Каддафи были введены в 1978 г., когда президент Картер ограничил экспорт в Ливию ряда товаров. В 1982 г. Рейган наложил запрет на импорт ливийской сырой нефти и поставки ей оборудования для нефтедобывающей промышленности. Отношения между двумя странами еще больше обострились в декабре 1985 г. после взрывов на вокзалах в Вене и Риме, когда один из лидеров организовавших их террористов заявил о «значительной помощи» со стороны Каддафи. В январе 1986 г. Рейган, использовав полномочия по акту 1977 г., объявил о введении всеобъемлющих торговых санкций против Ливии и замораживании ее активов в США. В марте американские корабли потопили два ливийских катера, а 15 апреля - через несколько дней после взрыва на дискотеке в Западном Берлине - бомбардировщики с этих же кораблей нанесли удар по аэродромам в Ливии. Но убедить союзников поддержать их действия США тогда не смогли²⁰.

Отношение европейских государств к режиму Каддафи резко изменилось после взрывов в воздухе авиалайнеров американской компании «Pan Am» в конце 1988 г. и французской «UTA» в сентябре 1989 г., в причастности к которым были заподозрены ливийские граждане. Отказ Каддафи от сотрудничества в расследовании обстоятельств обоих взрывов послужил основанием для принятия в марте 1992 г. Советом Безопасности ООН резолюции, налагавшей запрет на воздушное сообщение с Ливией и продажу ей оружия. В ноябре 1993 г. Совет Безопасности наложил эмбарго на поставки Ливии оборудования для добычи и переработки нефти и заморозил ее активы в зарубежных банках²¹. Со своей стороны США приняли закон д'Амейто. В августе 1998 г. государственный секретарь США Мадлен Олбрайт и министр иностранных дел Великобритании Робин Кук в ультимативном порядке потребовали от Каддафи выдачи подозреваемых суду в Гааге, угрожая в противном случае ввести дополнительные санкции, включая полное эмбарго на продажу нефти²². Усилившийся со всех сторон нажим на Ливию в конечном итоге вынудил Каддафи дать согласие на выдачу подозреваемых в подготовке террористического акта против «Pan Am», и 5 апреля 1999 г. они были доставлены в Гаагу. Совет Безопасности ООН сразу же отменил все экономические ограничения, введенные против Ливии. США официально сняли свои санкции только 20 сентября 2004 г.

Концентрируя внимание преимущественно на «нечестных государствах», Вашингтон ясно давал понять, что проблема нарушения ими правовых норм коренится в самом характере правящих политических режимов. Отсюда подлинной целью использования экономических санкций являлись международная изоляция и истощение «враждебных» правительств, их свержение и замена на «демократические». Показательным в данном случае является пример Кубы. Односторонние санкции против нее впервые были введены в октябре 1960 г. с целью «дестабилизировать режим Кастро, вызвав его свержение, или, как минимум, причинив ему как можно больший ущерб, преподать урок другим»²³, С распадом СССР и прекращением советской помощи острову санкции не могли более оправдываться «угрозой национальной безопасности США», и с тех пор необходимость их сохранения в Вашингтоне объясняют потребностями в защите прав человека и в продвижении демократии и рыночных реформ на Кубе, хотя главная цель остается прежней - смена правящего режима.

Аналогичные цели преследовали санкции против Бирмы, КНДР, Сербии и многих «нечестных государств», обвинявшихся Вашингтоном в политических репрессиях, массовых нарушениях прав человека, преследовании оппозиции и т. д. Причем в случае с Сербией они были наложены уже после начала военной операции НАТО в Косове, призванной прекратить «геноцид албанского населения» края режимом Слободана Милошевича. Примечательно, что Саудовская Аравия и Турция, также оказавшиеся в составленном Государственным департаментом США списке злостных нарушителей прав человека в мире, сохраняли нормальные торговые связи с Соединенными Штатами, несмотря на то, что формально против них тоже были введены американские санкции.

Относительно новым явлением в 1990-е гг. стало применение экономических санкций против зарубежных государств субнациональными органами власти в США. Поскольку правительства штатов и муниципалитетов не могут налагать всесторонние экономические санкции на другие страны, их меры сводятся в основном к «ограничениям на поставки», которые запрещают органам власти на местах пользоваться услугами или приобретать продукцию у компаний, торгующих с государством-нарушителем, и «инвестиционным ограничениям», налагающим запрет на предоставление им займов из общественных фондов. Тем самым компания должна выбрать, с кем ей иметь дело. Так как по численности населения и производственным возможностям многие штаты превосходят некоторые государства, подобный выбор нередко делался в их пользу.

Между тем, столь своеобразный выход субнациональных органов США на международную арену создает массу проблем. «Пытаться контролировать внешнюю политику 50 штатов и 7284 муниципалитетов, - писал журналист Кевин Уайтлоу, - является, мягко говоря, кошмаром как для компаний, так и для национального правительства»²⁴.

Помимо того, что такие акции местных органов власти противоречат Конституции США, которая относит политические связи и регулирование торговли с другими странами исключительно к сфере компетенции федерального правительства и Конгресса, они нарушают целостность американской внешней политики. Худшая по сравнению с президентом и Конгрессом осведомленность чиновников на местах часто не позволяет им верно оценить возможные последствия введенных ими санкций, которые они к тому же склонны рассматривать как путь к удовлетворению требований своих избирателей.

3

 

Многообразие действовавших в 1990-е гг. режимов экономических санкций, наряду с отсутствием четко обозначенных пределов их использования и зачастую весьма расплывчатой формулировкой целей, серьезно затрудняет оценку их эффективности. Обычно применение принудительных экономических мер считалось успешным, если подверженное им государство выполняло предъявленные ему требования. Условность такого критерия очевидна, поскольку на практике торгово-финансовые ограничения никогда не приводили к желаемому результату сразу после введения санкций. Их воздействие, как правило, сказывалось только по прошествии определенного периода времени, в течение которого подвергались коррекции первоначальные цели санкций, складывалась иная международная обстановка, изменялись внешнеполитические приоритеты вводивших их стран. Кроме того, они редко применялись отдельно от других средств давления на государство-нарушитель, включая использование вооруженных сил, поэтому было бы неверно относить все перемены в его внешней или внутренней политике только на счет санкций.

Эффективность экономических санкций зависит от множества разных факторов, связанных, с одной стороны, с характером установленного режима принудительных мер, а с другой, - с положением страны, против которой они направлены. Коллективные санкции являются более действенными, чем односторонние, поскольку выглядят гораздо менее предвзятыми по отношению к государству-нарушителю и при их неукоснительном выполнении серьезно ограничивают его. Однако добиться консенсуса по их принятию крайне трудно, о чем, в частности, свидетельствует небольшое число случаев их использования Советом Безопасности ООН. Наиболее эффективным среди них считается применение коллективных санкций против ЮАР, Гаити и Ирака, хотя их воздействие не следует переоценивать. Для ликвидации режима апартеида потребовалось семнадцать лет, и рухнул он лишь после того, как внутри самой ЮАР развернулось мощное движение протеста. Не санкции, а военная операция многонациональной коалиции во главе с Соединенными Штатами заставила Хусейна вывести войска из Кувейта, равно как угроза Вашингтона применить силу вернула власть президенту Аристиду на Гаити в 1994 г.

С санкциями, которые США вводили в одностороннем порядке, дело обстояло хуже. По подсчетам К, Эллиотт, за период 1970-1996 гг. наложенные Вашингтоном санкции не достигли официально заявленных целей в 87 % случаев²⁵. Даже с учетом специфических условий «холодной войны», когда СССР приходил на помощь тем странам, которые подвергались давлению со стороны США, такие показатели не впечатляют. Вряд ли можно говорить о существенном повышении эффективности санкций и после окончания биполярного противостояния. Находившаяся под воздействием американских санкций иранская экономика, например, выглядела в конце 1990-х гг. куда более здоровой, чем хозяйство ряда стран, которым США помогали. Иран вывозил до 2,6 млн баррелей нефти в день, направляя доходы от ее продажи на развитие производства и обслуживание внешнего долга. По словам бывшего иранского министра финансов, очевидно, что экономическое, психологическое и политическое воздействие американских санкций не привело к ожидавшимся результатам и не трансформировало режим»²⁶.

Для того, чтобы быть действенным средством политического давления на суверенное государство, экономические санкции должны, во-первых, создавать видимую угрозу или наносить реальный ущерб его экономике и, во-вторых, убеждать его правительство в неприемлемости таких потерь. Хотя абсолютные данные о причиненном ущербе являются иногда весьма впечатляющими, односторонние рестриктивные меры терпели обычно неудачу именно на первом уровне. По оценкам экспертов, нанесенные такими санкциями потери составляли около 1 % ВНП подверженных им стран, тогда как коллективные санкции - приблизительно 5%, а в случае с Ираком -даже 10 %²⁷. Причиняемый ими моральный ущерб является скорее желательным, нежели действительным. Кроме того, его практически невозможно оценить, особенно имея в виду то, что каждая страна обладает собственным «болевым порогом», т. е. способностью населения переносить тяготы и лишения, сопряженные с применением против нее экономических санкций.

Вместе с тем материальный ущерб, нанесенный санкциями, далеко не всегда гарантируют успех на втором уровне. «Торговые санкции, - писал один из бывших сотрудников администрации Буша-старшего, - могут действовать подобно нейтронной бомбе, уничтожая экономику, вызывая нищету населения, но оставляя нетронутым политический истеблишмент»²⁸. Больнее всего санкции ударяют по самым незащищенным слоям - бедным, престарелым, молодежи, - а также по тем группам среднего класса, которые связаны с внешней торговлей. Ни резолюции Совета Безопасности, ни устав ООН не содержат указаний на то, каким образом можно снизить пагубное воздействие санкций на жизнь рядовых граждан и как они соотносятся с гуманитарными целями мирового сообщества, нашедшими отражение во Всеобщей декларации прав человека 1948 г., Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах 1966 г., Всеобщей конвенции о правах ребенка 1989 г. и им подобных документах. «Сопутствующие», выражаясь языком военных, потери несут и государства, которые являются соседями или торговыми партнерами нарушителя. Вопрос о компенсации им ущерба Устав ООН сводит к предоставлению «права консультироваться с Советом Безопасности на предмет разрешения таких проблем» (ст. 50).

Экономические санкции практически никогда не «работали» применительно к крупным государствам и тем странам, которые следовали политике самообеспечения. Достаточно вспомнить примеры с «зерновым» эмбарго, введенным в январе 1980 г, президентом Джимми Картером, чтобы «заставить Советы заплатить за агрессию» в Афганистане, или с аналогичным запретом на поставки в СССР труб для строительства газопровода из Сибири в Европу летом 1982 г. с целью добиться отмены военного положения в Польше. В обоих случаях реакция союзников США была резко отрицательной, и Вашингтон каждый раз вынужден был через несколько месяцев внимать наложенные им ограничения²⁹. Более поздний пример - санкции, наложенные США и ЕС на Китай после событий на площади Тяньаньмэнь в июне 1989 г. Наиболее действенным средством давления на Пекин был бы отказ США продлить режим наибольшего благоприятствования в торговле, которым пользовалась КНР. Такая возможность обсуждалась в Конгрессе, но Белый дом сделал все, чтобы избежать крайностей. Объявленные Западом санкции против Китая на деле так и не заработали и довольно скоро были сняты.

Повышению эффективности экономических санкций не способствует и выдвижение слишком завышенных целей, таких, например, как устранение правящего режима, чего в принципе крайне сложно достичь посредством применения одних лишь торгово-финансовых ограничений. Первоначальная цель введения коллективных санкций против Ирака - выдворение его войск из Кувейта - получила широкий отклик и поддержку большинства стран мира. Однако действия американской администрации после завершения войны в Заливе, направленные, по признанию Мадлен Олбрайт, на устранение Саддама Хусейна, вызывали недоумение³⁰.

Экономические санкции зачастую бессильны принудить правительство подвергнутой им страны отказаться от того, что оно считает «высшим приоритетом». «Каждое решительное действие имеет свои последствия, - утверждал в мае 1998 г. индийский премьер-министр Атал Ваджпаи. - Но если это действие неотъемлемо связано с национальными интересами, - а я полагаю, что наше решение провести испытания является высшим национальным интересом, - тогда мы должны устоять перед последствиями и преодолеть вызов... Санкции не могут повредить и не повредят нам. Индию не запугать подобными угрозами и карательными мерами»³¹. Помимо прочего, правительства, которые хотят сохранить власть, должны быть способны продемонстрировать свою «неуязвимость» к давлению извне.

Доверие к односторонним американским санкциям в немалой степени снижал неоднократно имевший место отход Вашингтона от им же самим заявленных принципов. Наиболее «громким» делом до сих пор остается скандал «Иран-контрас» - секретная сделка, связанная с продажей администрацией Рейгана в нарушение собственного эмбарго оружия Тегерану. Клинтон фактически разрешил американским нефтяным компаниям в обход действующего режима санкций покупать иранскую нефть для перепродажи вне Соединенных Штатов. «Occidental Petroleum» получила дозволение заключить крупную сделку с суданским правительством, против которого действуют коллективные санкции ООН.

Кроме того, следует помнить, что внешнеэкономические связи - «улица с двусторонним движением». Когда одно государство вводит принудительные меры против другой страны, с которой оно имеет торговые и финансовые отношения, то оно тоже несет прямой и косвенный ущерб. По подсчетам американских исследователей, в 1995 г. потери США от сокращения импорта в 26 стран, на которые были наложены санкции, составили сумму от 15 до 19 млрд долл. и привели к ликвидации свыше 200 тыс. рабочих мест в экспортных отраслях экономики³². Прямые потери, однако, являются лишь надводной частью айсберга. Косвенная цена много выше, поскольку здесь речь идет о долговременных последствиях. Прежде всего, они выражаются в тех преимуществах, которые иностранные конкуренты получают сразу после ухода с рынка подверженной санкциям страны американских компаний. Солидарность в бизнесе - вещь редкая.

В нынешних условиях крупные потребители, приобретая сложные и дорогостоящие системы, например, ядерные реакторы или авиатехнику, стремится установить долгосрочные связи с поставщиком, чтобы снизить затраты на их обслуживание, ремонт и приобретение запасных частей. Такие отношения складываются, как правило, долго, а разрыв их в результате применения санкций может обернуться для поставщика потерей клиента. В 1993 г. это на себе испытал лидер американского самолетостроения - корпорация «Boeing». Вследствие торгового эмбарго против Вьетнама она должна была отказать в аренде б самолетов вьетнамской авиакомпании, которая сразу же нашла ей замену в лице концерна «Airbus». Прямые потери «Boeing» составили 211 млн долл., а косвенные - около 1,6 млрд долл.³³.

Негативные последствия односторонних санкций США не исчерпываются только экономическими потерями. Нередко их наложение ведет к политическим осложнениям с союзными и дружественными государствами. Наибольшее раздражение у них вызывает принцип экстерриториальности положений ряда американских законов. Острые разногласия вызвали принятые в 1996 г. статуты о санкциях против Кубы, Ирана и Ливии. В августе 1996 г. 34 государства - члена ОАГ, в том числе партнеры США по НАФТА - Канада и Мексика, - одобрили резолюцию, объявившую статут Хелмса-Бартона «несоответствующим международному праву»³⁴. Совет министров ЕС в октябре 1996 г. вынес постановление, которое не только освобождало компании входящих в ЕС стран от выполнения положений данного статута, но и предоставляло им право предъявлять контриски в европейские суды. ЕС также подал жалобу в ВТО³⁵. Администрации Клинтона пришлось провести трудные переговоры с ЕС, и лишь в мае 1998 г. был достигнут компромисс относительно действия обоих спорных актов.

Относительно скромные результаты и неоднозначные последствия применения администрацией Клинтона односторонних экономических санкций в качестве средства достижения внешнеполитических целей США вызвали поток критических замечаний со стороны конгрессменов, многих общественных организаций и отдельных политических деятелей. Не случайно, что в конце 1990-х гг. Белый дом стал заметно реже вводить новые режимы санкций и начал постепенно смягчать уже действовавшие. С приходом к власти администрации Буша-младшего в Вашингтоне возобладали сторонники применения военной силы, с точки зрения которых экономические санкции являются слишком «мягким» средством противодействия «нечестным государствам».

* * *

 

Теракты 11 сентября 2001 г. в США и последовавшие за ними события завершили эпоху преобладания в международных отношениях «экономической дипломатии», частью которой являются экономические санкции, выступающие в трех ипостасях - как меры принуждения, призванные изменить «нежелательное поведение» подверженного им государства, как наказание за совершенные им действия и как предостережение другим странам. Тем не менее, несмотря на резкое повышение роли военных методов, экономические санкции остаются одним из важнейших инструментов в международных отношениях. Их значение не отрицает даже нынешняя американская администрация, более склонная к использованию военной силы, чем ее предшественница. И это понятно.

Во многих случаях экономические санкции оказываются наиболее удобным и доступным орудием: их введение зачастую не требует консультаций с Конгрессом и мобилизации общественного мнения, не влечет дополнительных расходов государственного бюджета, но одновременно демонстрируют жесткость позиции и решимость администрации бороться с тем или иным «злом», невзирая на возможные материальные потери американских компаний в соответствующем государстве. Не случайно, что самой распространенной схемой является быстрое введение первоначальных санкций, которые затем дополняются и усиливаются серией последующих мер. Несомненно, что в будущем экономические санкции сохранят свое значение как средство давления и управления конфликтом как в политике США, так и в деятельности крупных международных организаций.

Примечания

¹История Европы: В 8 т. Т. 1. Древняя Европа. М., 1988. С. 267.
²Hufbauer G.С ., Schott J., Elliott К .A. Economic Sanctions Reconsidered: History and Current Policy. Washington, 1990. P. 2.
³National Association of Manufacturers. A Catalog of New U.S. Unilateral Economic Sanctions for Foreign Policy Purposes, 1993-1996. Washington: NAM, March 1997. P. 1-2. http://www.nam.org/ECO/ UnilateralSanctions/SanctionsCatalog.htm.
⁴Sardar Z., Davis M. W. Why Do People Hate America? Cambridge, 2002. P. 79.
⁵См.: Устав Организации Объединенных Наций и Статут Международного Суда. М., 1978.
⁶См.: Вобликов Д.Р. Эфиопия в борьбе за сохранение независимости, 1860-1960. М., 1961. С. 78-84.
⁷U. N. Secretariat. Meetings of Security Council Sanctions Committees, 1990-2003. http://www.globalpolicy.org/security/data/sancmtgs.htm.
⁸ U.N. Security Council. Resolution 661. Adopted by the Security Council at its 2933rd meeting, on 6 August 1990. http://www.mideastweb. org/661.htm.
⁹В появившемся весной 1999 г. докладе ООН о положении в Ираке отмечалось, что в результате действия экономических санкций с 1990 по 1995 гг. цены на предметы первой необходимости поднялись в 850 раз; из-за недоедания 70 % иракских женщин страдает анемией; почти каждый четвертый новорожденный весит менее 2,5 кг; смертность среди детей в возрасте до 5 лет возросла с 1989 по 1997 гг. почти в 3 раза. United Nations Report on the Current Humanitarian Situation in Iraq. March 30, 1999. http://www.un.org/Depts/oip/panelrep.htmI.
¹⁰U. N. Security Council, Resolution 986. Adopted by the Security Council at its 3519 meeting, on 14 April 1995. Gopher.//gopher.undp.org:70/00/undoC5/5cd/5coimcil/s95/986.
¹¹Совет Безопасности ООН. Резолюция 1153, принятая Советом Безопасности на его 3855-м заседании 20 февраля 1998 г. http: //www.un.org/russian/documen/sci-esol/resl998/res И 53.htm.
¹²Gordon J. Cool War. http://www.harpers.org/CooIWar.html.
¹³International Emergency Economic Powers Act. Public Law 95-223 (28 December 1977), 50 USC, Chapter 35 (1701-1706). http://uscode.house.gov/DOWNLOAD/50C35,DOC.
¹⁴Prohibiting Certain Transactions With Respect to Haiti. Executive Order >6 12775 of 4 October 1991. http://uscode.house. gov/DOWNLOAD/50C35.DOC.
¹⁵Public Law 104-114.1996. http://frwebgate.accesS.gpo.gov/cgi-bin/ getdoc.cgi?dbname"104.cong.publicJawsfcdocid"f:pubH14.104.
¹⁶Ibid.
¹⁷The New York Times. 1998. May 14. P.A13.
¹⁸The Washington Post. 1998. June 19. P.A29.
¹⁹Достаточно сказать, что летом 1998 г. внешний долг Пакистана составлял почти 42 млрд долл., а валютные резервы всего лишь 500 млн долл. Индия занимала третье место по объему займов в Мировом банке (Financial Times. 1998. July 23. Р.5).
²⁰См.: Schumacher E. The United States and Libya // Foreign Affairs. Winter 1986/1987. P.329-348.
²¹The Washington Post. 1993. Nov 12. P. A39.
²²Financial Times. 1998. August 25. P. 5.
²³Цит. по: Barber J, Economic Sanctions as a Policy Instrument // International Affairs. 1979. July. P.369.
²⁴U. S. News & World Report. 1996. October 14. P. 34.
²⁵Elliott K. A. Evidence on the Costs and Benefits of Economic Sanctions. Statement before the Subcommittee on Trade of the House Ways and Means Committee, October 23, 1997. http://www.iie.com/sanctns.htm.
²⁶Amuzegar J. Adjusting to Sanctions // Foreign Affairs. 1997. May-June. P. 31.
²⁷Raul J.A., Akhtar S. Sanctions: An Analysis. Global Policy Forum. August, 1998. http://www.globalpolicy.org.
²⁸Lavin Frank L. Asphyxiation or Oxygen? The Sanctions Dilemma // Foreign Policy. Fall 1996. P. 146.
²⁹Moyer H., Mabry L.A. Export Controls as Instruments of Foreign Policy: The History, Legal Issues and Policy Lessons of Three Recent Cases // Law and Policy in International Business. 1983. № 1. P. 69-84.
³⁰The Washington Post. 1997. March 27. P. A28.
³¹India Today. 1998. May 25. P. 38.
³²Hufbauer G., Elliott К . А ., Су rus Т ., Winston E. US Economic Sanctions: Their Impact on Trade, Jobs, and Wages. Washington: Institute for International Economics, April 16,1997. P.3.
³³USA Engage, http://www.usaengage.org.
³⁴Financial Times. 1996. August 27. P. 4.
³⁵The Washington Post. 1996. December 17. P. Al.

Глава 12.