Содержание и основные концепции бюджетной политики

Бюджетная политика государства - главная составная часть финансовой политики, поскольку она определяет условия и принципы организации финансовых отношений при формировании доходной базы бюджетов, в ходе осуществления бюджетных расходов, при организации межбюджетных отношений. Бюджетная политика непосредственно влияет на размеры и пропорции централизуемых государством финансовых ресурсов и определяет не только текущую структуру расходов бюджетов, но и перспективы использования бюджетных средств для развития экономики и социальной сферы. Кроме того, бюджетная политика предопределяет организацию финансовых отношений между субъектами хозяйствования и государством в ходе осуществления налоговой политики, проведения государственной инвестиционной политики, при выработке бюджетной политики в отношении приоритетных отраслей и видов деятельности [2].

Бюджетная политика - это совокупность принимаемых решений, осуществляемых органами законодательной (представительной) и исполнительной власти, связанных с определением основных направлений развития бюджетных отношений и выработкой конкретных путей их использования в интересах граждан, общества и государства.

Содержание бюджетной политики многогранно и охватывает не только последовательность этапов ее разработки, но и детальную проработку ее функционального и временного аспектов.

Разработка бюджетной политики начинается с определения концептуальных основ развития бюджета, установления его роли в общественном воспроизводстве на соответствующем временном этапе. Затем формируются цели и задачи бюджетной политики, определяемые исходя из основных направлений использования бюджетных отношений в интересах граждан, общества и государства. На завершающем этапе бюджетной политики должны вырабатываться конкретные пути решения поставленных целей и задач, позволяющие реализовать основные направления использования бюджетных отношений на том или ином отрезке времени.

Содержание бюджетной политики можно представить в двух аспектах.

Функциональный аспект бюджетной политики включает политику:

в области доходов бюджета (фискальную);

в области расходов бюджета;

в области обеспечения сбалансированности бюджета;

эффективного управления государственным, муниципальным долгом;

в области межбюджетных отношений.

Временной аспект бюджетной политики состоит из бюджетной стратегии, рассчитанной на перспективу, и бюджетной тактики, ориентированной на проведение мероприятий в конкретном финансовом периоде. При этом совокупность бюджетных мер тактического характера должна укладываться в рамки принятой бюджетной стратегии и ни в коем случае не противоречить ей во избежание отрицательных последствий как в бюджетной сфере, так и в целом в экономике.

Бюджетная политика осуществляется как на государственном, так и на субфедеральном (региональном) и муниципальном уровнях.

Основу бюджетной политики составляют стратегические направления экономической и социальной политики государства; именно они определяют размеры и пропорции централизуемых государством финансовых ресурсов, перспективы использования бюджетных средств в интересах решения главных социальных и экономических задач государства. В условиях рынка бюджетная политика - главный рычаг определения основных направлений экономического воздействия государства на общественное производство.

Для обеспечения эффективности бюджетной политики при ее разработке должны соблюдаться определенные требования. Главное из них - научный подход к ее разработке, учитывающий реальное состояние экономики, финансов и бюджетной системы страны.

Под бюджетной политикой государства понимаются также мероприятия государства по управлению доходами и расходами бюджета, а также бюджетным дефицитом.

В экономической теории существует несколько концепций сбалансированности бюджета:

теория ежегодно балансируемого бюджета;

теория циклического балансирования бюджета;

теория автоматически стабилизирующейся экономической политики;

теория компенсирующегося бюджета;

теория функциональных финансов.

Концепция ежегодно балансируемого бюджета базируется на том, что бюджет должен быть ежегодно сбалансирован. Однако такое состояние бюджета исключает или в значительной степени уменьшает эффективность фискальной политики государства, имеющую антициклическую, стабилизирующую направленность. Например, экономика сталкивается с длительным периодом безработицы. Доходы населения падают. При таких обстоятельствах налоговые поступления автоматически сокращаются. Стремясь непременно сбалансировать бюджет, правительство должно либо повысить ставки налогов, либо сократить государственные расходы, либо использовать сочетание этих двух мер. Однако следствием этих мероприятий будет еще большее сокращение совокупного спроса. Другой пример, показывающий, как стремление ежегодно балансировать бюджет может стимулировать инфляцию. В условиях инфляции, при повышении денежных доходов автоматически увеличиваются налоговые поступления. Для предотвращения возможного профицита правительство должно принять следующие меры: либо снизить ставки налогов, либо увеличить правительственные расходы, либо использовать сочетание этих двух мер. Следствием этого будет усиление инфляции [34].

Концепция циклического балансирования основывается на том, что бюджет должен быть сбалансирован в ходе экономического цикла, а не ежегодно. Данная концепция предполагает, что правительство осуществляет антициклическое воздействие и одновременно стремится сбалансировать бюджет. Для того чтобы противостоять спаду производства, правительство снижает налоги и увеличивает государственные расходы, т.е. сознательно идет на временный дефицит бюджета. В ходе последующего подъема правительство повышает налоги и снижает государственные расходы. Возникающее положительное сальдо бюджета может быть использовано на покрытие дефицита, возникшего в период спада. Таким образом, правительство проводит позитивную антициклическую политику и одновременно балансирует бюджет, но не обязательно ежегодно. Проблема, возникающая при реализации данной концепции, заключается в том, что спады и подъемы в экономическом цикле могут быть неодинаковыми по глубине и продолжительности. Например, длительный и глубокий спад может смениться коротким периодом подъема. Кроме того, на экономические действия государства в ходе экономического цикла влияют политические факторы, когда общая цель стабилизации экономики подчинена срочным задачам политической конъюнктуры, решение которых ведет к увеличению государственных расходов, а значит, и к росту государственного долга и бюджетного дефицита [34].

Теория автоматически стабилизирующейся экономической политики также предполагает балансирование бюджета в рамках экономического цикла. Но особенность этой теории в том, что она делает попытку сгладить один из недостатков предыдущей теории - учесть политический фактор.

С политической точки зрения, для мнения избирателей государству выгоднее увеличивать государственные расходы, чем проводить жесткую налоговую политику ради увеличения доходов бюджета. Результатом таких действий государства может стать прогрессирующий дефицит бюджета и растущая государственная задолженность. Поэтому особое внимание уделяется автоматическим стабилизаторам бюджета - налогам, расходам по страхованию, различным трансфертам и субвенциям. Так, в период подъема встроенный механизм прогрессивного налогообложения должен обеспечить дополнительный доход бюджета. А во время кризиса страховые выплаты и трансфертные платежи призваны сглаживать последствия кризисных процессов. Встроенные стабилизаторы увеличивают (в период кризиса) или уменьшают (в период подъема) дефицит государственного бюджета без необходимости принятия каких-либо специальных законов и актов. Однако встроенные стабилизаторы лишь ограничивают размах или глубину циклических колебаний. К тому же экономика нуждается в дополнительных кредитно-бюджетных мероприятиях.

Теория компенсирующегося бюджета полностью отходит от понятия балансирования бюджета и не ставит это своей целью экономической политики. Для такого понимания государственного бюджета кредитное финансирование перестает быть мерой чрезвычайного характера. Заемные средства оцениваются как вполне легитимный источник доходной части бюджета любого развитого государства. Однако здесь существует опасность "раздувания" государственного долга до размеров, когда он будет оказывать не стимулирующее, а сдерживающее воздействие на экономику [25].

Теория функциональных финансов во многом пересекается с идеей о компенсирующемся бюджете, так как полностью оправдывает растущий государственный долг как инструмент стабилизации экономики.

Для этой теории вопрос о сбалансированности бюджета является второстепенным. Первоначальная задача государственных финансов - это обеспечение не инфляционной полной занятости, т.е. балансирование экономики, а не бюджета. Государственный бюджет является, прежде всего, инструментом достижения и поддержания экономической стабильности. Поэтому правительство не должно сомневаться, идя на введение дефицита бюджета и государственного долга. Растущую государственную задолженность сторонники теории функциональных финансов аргументируют следующими положениями. Во-первых, налоговые поступления автоматически возрастают по мере ускорения роста экономики, в результате чего дефицит бюджета будет отчасти самоликвидироваться. Во-вторых, права государства по установлению налогов и способности создавать деньги дают для него практически безграничную возможность финансировать дефицит бюджета. В-третьих, проблемы, порождаемые большим государственным долгом, на деле менее обременительны, чем разбалансированность экономики [25].

Критериальное значение для оценки качества бюджетной политики имеют следующие показатели:

стабильность доходов от реального сектора экономики;

пропорциональность роста доходов и расходов;

динамика доли текущих и капитальных расходов в структуре расходов бюджета;

соотношение процентных и непроцентных расходов в бюджете;

наличие сфер (отраслей), финансирование которых улучшается или ухудшается;

доля расходов бюджета на финансирование реального сектора экономики. При ее значительности (в настоящее время она не превышает 9% в структуре расходов федерального бюджета) государственный сектор экономики отстает в развитии [26].