До конца 1980-х гг. в СССР отношения государства к отрасли культуры определялись тем, что государство однозначно определяло идеологический заказ всем структурным подразделениям отрасли: учреждениям художественного воспитания, театрам, концертным организациям, музеям, библиотекам, архивам, клубам. Их деятельность регулировалась исходя из интересов заказчика, равно как и деятельность профессионалов в области искусства[20, с. 177].

В 1990-х гг. отношения между государством и отраслью культуры изменились коренным образом. Государство отказалось от патерналистского подхода в сфере искусства к учреждениям культуры, одновременно отказавшись от каких бы то ни было идеологических притязаний. За пределы государственного влияния вышла важнейшая область - массовая культура. "Шоу-бизнес" и массовая информация перешли в систему рыночных отношений. 1990-е годы для российской культуры проявили две основных противоположных тенденции: формирование демократических основ государства обусловило резкий рост самодеятельности граждан. В стране сотнями возникали новые творческие коллективы, театры, музеи, творческие объединения. Появились новые типы потребителей и заказчиков профессионального искусства, строивших свои отношения с "творцами" на рыночных принципах.

С другой стороны, государство последовательно уменьшало свое участие в поддержке отечественной культуры, полагая, что формирующийся рынок решит все проблемы автоматически.

Кроме того, необходимо учитывать, что именно в 90-е годы со всей силой проявились те проблемы отечественной культуры, которые никогда не пытались решить в советское время. Поскольку советское государство делало основной акцент на массовые формы и уровни культуры (при одновременной поддержке исключительно тонкого слоя творческой элиты, необходимой для сохранения международного имиджа государства), в стране существовала огромная сеть нежизнеспособных в иных экономических условиях клубных и культурно-просветительских учреждений. Все остальное в культуре - существовавшее между избранной элитой и низовым, массовым звеном - находилось в состоянии стагнации и нарастающего кризиса.

Проявившись со всей силой именно в 90-е годы, этот кризис характеризовался катастрофическим состоянием материально-технической базы культуры, отсутствием в музеях, библиотеках, театрах, учебных заведениях не только современного, но просто элементарно необходимого оборудования (систем обеспечения охраны и пожарной безопасности в музейных и библиотечных хранилищ, театрального сценического оборудования, музыкальных инструментов и т.п.), ухудшающимся с каждым годом состоянием сохранности недвижимых памятников истории и культуры и музейных экспонатов, отсутствием достоверной системы государственного учета памятников истории и культуры, мизерным для огромной страны количеством профессиональных сценических и филармонических площадок, позволяющих поддерживать минимальный уровень гастрольного обмена и т.д[21, с. 154].

Характеристика основных вызовов и угроз, возникающих перед страной и играющих важную роль в ближайшее десятилетие

В ближайшее десятилетие стране грозит увеличивающееся отставание от развитых стран в широком использовании имеющегося культурного потенциала, во внедрении новых информационных средств, в активизации модернизационных процессов в обществе, т.е. постепенное снижение общего культурного уровня представителей трех поколений: учащихся, которые будут в дальнейшем нести ответственность за социальное и экономическое состояние страны; взрослого работающего населения, которое сегодня занято в системе общественного разделения труда и функций, и старшего, культурный потенциал которого уже сегодня оказывается невостребованным. Такое положение дел грозит тем, что к существующим ныне диспропорциям в имущественном и социальном расслоении будет прибавлена культурная составляющая: незначительная доля населения, имеющего все соответствующие времени возможности, в том числе и широкие международные контакты, и подавляющее большинство вынужденных жить в деградирующей культурной и информационной среде.

К наиболее серьезным вызовам и угрозам, порождаемым сегодняшним состоянием отечественной культуры и требующим немедленного реагирования со стороны государства, следует отнести[29,с .1 09]:

1. нарастающие процессы деградации общества, массовое замещение позитивных общественных идеалов антисоциальными;

2. сокращение "емкости" и снижение качества источников для формирования элит, ведущее к неизбежному в скором будущем усугублению отставания в техническом, технологическом, политическом и государственном развитии;

3. опосредованная угроза самой российской государственности в силу постепенной утраты обществом связи с исторической традицией и осознания себя единой страной и единым народом.

В данной ситуации политика в области культуры должна включать в себя поддерживающее (культурное наследие) и развивающее (модернизационное) начала. Она может стать конструктивной в контексте решения текущих экономических и социальных проблем, если в дополнение к ориентации на самоподдержание отрасли будет содержать социально значимые функции по следующим приоритетным направлениям:

· поддержка модернизационно ориентированные социальных групп, имеющихся в стране; обеспечение их социально значимой культурной информацией; организация их социального участия в модернизационных процессах. Речь идет как о деятелях культуры, включая искусство, так и о представителях широко образованной общественности;

· использование имеющихся учреждений культуры и информационных средств для обеспечения таких групп необходимой культурной информацией для их интеграции, активизации коммуникативных процессов между ними. Это даст новый импульс развитию самих учреждений и средств, поскольку они из хранилищ культурной информации превращаются в центры ее активного использования (речь идет о библиотеках, музеях, театрах, концертных залах, книжных издательствах);

· активизация просветительской деятельности учреждений культуры, ибо в распоряжении отрасли культуры находятся необходимые для этого учреждения и кадровый потенциал;

· создание возможности для вовлечения различных слоев населения, особенно детей и юношества, в творчески активную жизнь в зависимости от их способностей и склонностей;

· совершенствование методов планирования культурной политики, серьезным препятствием, в организации которого является отсутствие обоснованных показателей культурного развития, неполнота статистических данных, отсутствие информации о культурных потребностях и запросах разных групп населения и различных регионов.

Критические точки, требующие принципиальных решений.

1. Нарастающая угроза невосполнимых потерь в культурном наследии как стратегическом ресурсе России.

2. "Истончение" и угроза критического сокращения кадрового потенциала культуры в результате резкого снижения уровня доходов творческих работников, их фактического обнищания, массовой миграции за рубеж и в другие сектора экономики.

3. Замедление темпов модернизации и новаторства в культурной жизни - важнейших факторов саморазвития культуры и повышения социальной активности населения.

4. Разрыв культурного пространства и сокращение участия России в мировом культурном обмене.

5. Критическое снижение уровня обеспеченности населения культурными благами

Характеристика действующего законодательства [32,с . 190]

В Административном кодексе практически нет норм ответственности за нарушение законодательства об охране памятников истории и культуры. Вместе с тем к рассмотрению нижней палатой парламента приняты уже морально устаревшие по своему характеру законопроекты "О творческих работниках и творческих союзах", "О народных художественных промыслах" и др.

Характеристика эффективности бюджетных расходов

Культура не может и не должна рассматриваться государством как "социальная сфера", занимая место между сиротами, инвалидами и вынужденными переселенцами.

Государство вкладывает в культуру средства вовсе не из филантропических соображений, а потому, что в итоге это - самые выгодные вложения, дающие отдачу в виде цивилизованного общества, обладающего высокой способностью к модернизации и развитию, в виде гражданина, желающего и умеющего работать творчески.

Будучи сегодня недостаточно богатым для того, чтобы делать дешевые приобретения, российское государство из соображений самосохранения должно адекватно участвовать в сохранении и развитии культурного потенциала нации.

Бюджетные расходы в отрасли культуры сегодня малоэффективны ввиду воспроизводящегося действия следующих факторов:

· отсутствие рациональной и реалистичной дифференцированной культурной политики, включающей в себя четкие критерии определения приоритетных направлений действий и их финансирования;

· бессистемное финансирование объектов культуры, программ культурного развития, отдельных мероприятий;

· не отработанная экономическая модель ресурсного обеспечения отрасли;

· отсутствие разработанных критериев оценки экономической и социальной эффективности принимаемых и реализуемых решений.

Все это приводит к нерациональному распределению бюджетных и внебюджетных ресурсов в рамках отрасли.

Характеристика мирового опыта решения сходных проблем

В развитых странах объем культурной политики, осуществляемой государством, заметно меньше, чем в развивающихся, поскольку в первых сложилась налаженная система регуляции культурной деятельности, в том числе и со стороны бизнеса и общественных организаций. Высокий уровень инфраструктуры этих государств позволяет обеспечивать развитие культуры в соответствии с общенациональными требованиями, для которых характерны следующие основные параметры[34,с . 156]:

· широкое понимание культуры как искусственного мира людей и рассмотрение культурной политики с точки зрения повышения качества жизни всех членов общества, а не только работников искусства и отрасли культуры;

· использование многоканальной модели финансирования объектов, учреждений культуры, социально значимых видов культурной активности;

· широкий доступ различных социокультурных групп к культурной информации;

· широкое использование учреждений культуры в просветительских и рекреативных целях;

· включение в категорию "национальное культурное достояние" не только объектов культуры, но и социально ценных видов деятельности;

· поддержание культурной элиты;

· широкое использование меценатства и спонсорства в сфере культуры за счет налоговых льгот тем, кто финансирует отдельные культурные объекты, мероприятия, виды культурной профессиональной деятельности;

· интенсивный международный культурный обмен.

Такие направления деятельности способствуют интенсивному использованию культурного потенциала развитых стран их гражданами.

Анализ политики в сфере культуры

В сложных условиях радикальных преобразований в Российской Федерации негативные последствия экономического кризиса в полной мере коснулись и российской культуры, которая практически находится в полной зависимости от государственной поддержки.

1990-е годы для российской культуры проявили две основных противоположных тенденции: формирование демократических основ государства обусловило резкий рост самодеятельности граждан. В стране сотнями возникали новые творческие коллективы, театры, музеи, творческие объединения. Появились новые типы потребителей и заказчиков профессионального искусства, в том числе в сфере кинематографии и кинопроката, строивших свои отношения с деятелями искусства на рыночных принципах.

Советское государство делало основной акцент на массовые формы и уровни культуры (при одновременной поддержке исключительно тонкого слоя творческой элиты, необходимой для сохранения международного имиджа государства). Поэтому в стране существовала широкая сеть нежизнеспособных в иных экономических условиях клубных и культурно-просветительских учреждений. Все остальное в культуре - существовавшее между избранной элитой и низовым, массовым звеном, - находилось в состоянии стагнации и нарастающего кризиса.

Проявившись со всей силой именно в 1990-е годы этот кризис, в частности, характеризуется[40, с. 165]:

1. ухудшающимся состоянием материально-технической базы культуры;

2. отсутствием в музеях, театрах, библиотеках, архивах, учебных заведениях необходимого оборудования;

3. отставанием учреждений и предприятий культуры, искусства и кинематографии в области внедрения информационных и телекоммуникационных технологий;

4. дезинтеграцией единой системы кинопроката;

5. ухудшающимся состоянием сохранности недвижимых памятников истории и культуры, музейных экспонатов и архивных фондов;

6. отсутствием надлежащей системы государственного учета памятников истории и культуры;

7. информационной и культурной изоляцией многих регионов;

8. недостаточным количеством профессиональных сценических и филармонических площадок;

9. оттоком молодых и квалифицированных кадров

Кризисные явления в сфере культуры усугубляются как в связи с недостаточным государственным финансированием, так и в связи с неэффективностью существующих механизмов расходования бюджетных средств. Государственные ассигнования в настоящее время направляются преимущественно на финансирование существующей бюджетной сети, которое осуществляется по сметному принципу. Такая практика влечет:

1. распыление средств и недофинансирование учреждений культуры;

2. низкий уровень оплаты труда работников культуры;

3. невозможность концентрации бюджетных средств на приоритетных направлениях культурной политики;

4. недостаточные стимулы для учреждений культуры к зарабатыванию собственных средств, существование барьеров на пути объединения ресурсов государства и частного и корпоративного секторов, направляемых на развитие культуры.

Ключевые проблемы, на решение которых должна быть обращена государственная политика в сфере культуры, состоят в следующем[42, с.245]:

1. угроза невосполнимых потерь в культурном наследии;

2. замедление темпов модернизации и новаторства в культурной жизни - важнейших факторов саморазвития культуры и повышения социальной активности населения;

3. разрыв культурного пространства и сокращение участия России в мировом культурном обмене;

4. сокращение кадрового потенциала культуры в результате резкого снижения уровня доходов творческих работников, оттока в другие сектора экономики и миграции за рубеж;

5. снижение уровня обеспеченности населения культурными благами.