Специфика и множественность форм контроля требуют использования их особой классификации, основанной на объеме полномочий контролирующих субъектов и периоде, в который осуществляется контроль. Таким образом, могут быть выделены общегосударственный, ведомственный, общественный и внутренний контроль. Основа всех проверочных мероприятий - общегосударственный контроль, распространяющийся на все уровни и формы контроля и представляющий собой законодательное закрепление общих условий и принципов функционирования партийной системы, унификация нормативно-правовой базы деятельности и политических партий, и правоохранительных органов.

Значительную часть мероприятий по контролю составляют меры контроля, осуществляемые уполномоченными государством правоохранительными органами. Ведомственный контроль осуществляется на федеральном уровне, на уровне субъектов федерации и на местном уровне. Особое значение уровни контроля приобретают в связи с формированием на уровне федеральных округов координационных центров, в задачи которых входит организация деятельности правоохранительных органов в субъектах федерации и на местах. Подобная координация необходима и для организации федеральной и региональной системы контроля деятельности партий.

Исходя из субъектов, осуществляющих ведомственный контроль и объема, их полномочий необходимо дифференцировать общий и специальный ведомственный контроль. Субъектом общего контроля деятельности политических партий являются органы прокуратуры и суды. Согласно ст. 27 Закона РФ «О прокуратуре Российской Федерации» от 17 января 1992 года (в редакции Федерального закона от 10 февраля 1999 года № 31 -ФЗ) № 2202-1, органы прокуратуры, не подменяя специализированные контролирующие органы, рассматривают и проверяют заявления, жалобы и сообщения о нарушении прав и свобод человека и гражданина[12]. Судебные органы решают вопросы приостановления и прекращения деятельности политической партии. Деятельность органов общего ведомственного контроля существенно затруднена отсутствием в партийном и избирательном законодательстве, законодательстве о средствах массовой коммуникации качественно определенных составов правонарушений, которые могут быть юридическими основаниями для приостановления и прекращения деятельности политической партии.

Второй группой мер ведомственного контроля являются меры специального ведомственного контроля, которые, в отличие от мер общего контроля носят процедурный, но не материальный характер. Меры специального контроля должны быть классифицированы по этапам структурирования и деятельности политической партии на предрегистрационный, регистрационный, а также пострегистрационный контроль, который может быть, в свою очередь, подразделен на контроль выборного и межвыборного периодов.

Механизм регистрационного контроля, рассмотренный в первой главе исследования, заключается в установлении органами юстиции при участии других уполномоченных государственных органов соответствия партии всем предъявляемым текущим законодательством требованиям. Однако, как полагает диссертант, ряд процедур по проверке политической партии может быть проведен и до этапа регистрации, значительно упростив процедуру регистрации. Например, в ходе предрегистрационной проверки на предмет тождественности наименованиям уже зарегистрированных политических партий и общественных объединений может быть проверено наименование политической партии, которое объявляется организационным комитетом при подаче документов о намерении создать партию. Кроме того, политические партии могут самостоятельно обращаться в органы юстиции с целью проведения лингвистической экспертизы своего наименования. Диссертант полагает, что введение проверки наименования партии на предрегистрационном этапе позволит уменьшить формальный характер требований к политической партии, а также позволит разграничить материальные и формальные основания для отказа в регистрации партии, а также для приостановления и прекращения деятельности партии.

Следующим этапом осуществления специального ведомственного контроля является пострегистрационная проверка деятельности политической партии по основным направлениям деятельности в выборный и межвыборный периоды: участие партии в избирательном и политическом процессах, формирование финансово-материальной базы, деятельность партии по привлечению новых сторонников и обучению управленческих кадров.

Основные полномочия по контролю деятельности партии в межвыборный период принадлежат министерству юстиции РФ и его территориально органам. Органы юстиции осуществляют государственную регистрацию политической партии, организуют взаимодействие контролирующих деятельность политических партий правоохранительных органов, должны выполнять обязанности пообеспечению открытости своей деятельности. Кроме того, на межвыборном этапе особое значение имеют полномочия Министерства РФ по налогам и сборам по оценке достоверности ежегодных финансовых отчетов политических партий.

Во время избирательных кампаний в деятельность по контролю включается и система избирательных комиссий, возглавляемая Центральной избирательной комиссией РФ. Избирательные комиссии оказывают необходимую правовую помощь по подготовке необходимых для участия в выборах документов; следят за соблюдением правил о недопущении участия в предвыборной агитации должностных лиц органов государственной власти; координируют контролирующую деятельность правоохранительных органов; а также самостоятельно осуществляют контроль. Создана компьютерная база данных, содержащая информацию о зарегистрированных в качестве участников избирательного процесса политических партиях. Таким образом, контроль деятельности политических партий приобретает двухслойный характер: принятое органами юстиции решение о допуске политической партии к участию в избирательной кампании подтверждается в процессе проверки поданных в ЦИК России документов.

Центральная избирательная комиссия РФ как государственный орган вправе запрашивать необходимые для информирования избирателей сведения о деятельности политических партий и отдельных их членов у правоохранительных органов. Важно отметить, что ответственность за недостоверность информации, имеющей общественно значимый характер, должны нести предоставляющие такие сведения органы.

При осуществлении контроля за деятельностью политических партий Росрегистрация вправе:

- не чаще одного раза в год знакомиться с документами политических партий и их региональных отделений, подтверждающими наличие региональных отделений, число членов политической партии и число членов каждого регионального отделения политической партии;

- направлять своих представителей для участия в проводимых политической партией, ее региональными отделениями и иными структурными подразделениями открытых мероприятиях (в том числе в съездах, конференциях или общих собраниях) по принятию устава и программы политической партии, внесению в них изменений и дополнений, выборам руководящих и контрольно-ревизионных органов политической партии, выдвижению кандидатов в депутаты и на иные выборочные должности в органах местного самоуправления, реорганизации и ликвидации политической партии и ее региональных отделений;

- выносить политической партии, ее региональному отделению или иному зарегистрированному структурному подразделению письменное предупреждение (с указанием конкретных оснований вынесения предупреждения) в случае осуществления ими деятельности, противоречащей положениям, целям и задачам, предусмотренным уставом политической партии. Указанное предупреждение может быть обжаловано политической партией, ее региональным отделением или иным зарегистрированным структурным подразделением в суд. В случае вынесения предупреждения региональному отделению или иному зарегистрированному структурному подразделению политической партии территориальный орган Росрегистрации обязан незамедлительно сообщить об этом в федеральный уполномоченный орган и руководящий орган политической партии;

- вносить в суд заявление о приостановлении деятельности или ликвидации политической партии, ее регионального отделения или иного зарегистрированного структурного подразделения в соответствии с пунктом 3 статьи 39, пунктом 3 статьи 41 и пунктом 3 статьи 42 Федерального закона «О политических партиях».

Органы внутренних дел осуществляют информационное сотрудничество с избирательными комиссиями, проверяя по запросу наличие у кандидата на выборные должности наличие неснятой и непогашенной судимости, двойного гражданства. Представленные на коллегии МВД 24 декабря 2002 года статистические данные свидетельствует об эффективности сотрудничества: в 2002 году до выборов не было допущено 1386 претендентов, имевших непогашенную или неснятую судимость.

Сотрудники милиции, в соответствии с Положением о Министерстве внутренних дел РФ от 18 июля 1996 года № 1039 (в редакции Указа Президента РФ от № 13 января 2001 года № 31), не могут быть членами политических партий. Это является одной из гарантий нейтрального отношения сотрудников контролирующих органов к контролируемым политическим партиям[13].

Наиболее полно и глубоко деятельность политических партий контролирует Федеральная регистрационная служба и осуществляет контроль по следующим направлениям:

- за соблюдением политическими партиями, их региональными отделениями и иными структурными подразделениями законодательства Российской Федерации - политические партии, их региональные отделения и иные структурные подразделения должны соблюдать в своей деятельности Конституцию Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, а также устав политической партии;

- за соответствием деятельности политической партии, ее региональных отделений и иных структурных подразделений положениям, целям и задачам, предусмотренным уставами политических партий.

Полномочия по осуществлению контроля Федеральной регистрационной службой предусмотрены Указом Президента РФ от 13 октября 2004 г. N 1315 "Вопросы Федеральной регистрационной службы", согласно которому Федеральная регистрационная служба осуществляет контроль за соответствием деятельности общественных объединений и политических партий требованиям законодательства Российской Федерации и их уставным целям, а также за соблюдением религиозными объединениями положений своих уставов относительно целей и порядка их деятельности[14].

2. Права Федеральной регистрационной службы тесно взаимосвязаны с обязанностями политический партии, ее региональных отделений и иных структурных подразделений, закрепленными в ст. 27 комментируемого Закона.

Федеральная регистрационная служба имеет право:

1) не чаще одного раза в год знакомиться с документами политических партий и их региональных отделений, подтверждающими наличие региональных отделений, число членов политической партии и число членов каждого регионального отделения политической партии. Соответственно, политическая партия и ее региональные отделения обязаны ежегодно представлять информацию:

- о численности членов политической партии в каждом из региональных отделений;

- о продолжении своей деятельности с указанием места нахождения постоянно действующего руководящего органа;

- о своих структурных подразделениях, не наделенных правами юридического лица, но обладающих в соответствии с уставом политической партии правом принимать участие в выборах и (или) референдумах;

- копию представляемого в Центральную избирательную комиссию Российской Федерации сводного финансового отчета политической партии о поступлении и расходовании средств в отчетном году;

2) направлять своих представителей для участия в проводимых политической партией, ее региональными отделениями и иными структурными подразделениями открытых мероприятиях (в том числе в съездах, конференциях или общих собраниях) по:

- принятию устава и программы политической партии;

- внесению в них изменений и дополнений;

- выборам руководящих и контрольно-ревизионных органов политической партии;

- выдвижению кандидатов в депутаты и на иные выборные должности в органах государственной власти и органах местного самоуправления;

- реорганизации и ликвидации политической партии и ее региональных отделений.

В свою очередь, политическая партия и ее региональные отделения обязаны допускать представителей уполномоченных органов на открытые мероприятия.

3) в случае осуществления политической партией, ее региональным отделением или иным зарегистрированным структурным подразделением деятельности, противоречащей положениям, целям и задачам, предусмотренным уставом политической партии, выносить письменное предупреждение (с указанием конкретных оснований вынесения предупреждения).

Вынесенное предупреждение может быть обжаловано в суд:

- политической партией,

- ее региональным отделением или

- иным зарегистрированным структурным подразделением.

Если предупреждение выносится региональному отделению или иному зарегистрированному структурному подразделению политической партии, то территориальный орган Федеральной регистрационной службы незамедлительно сообщает об этом:

- в Федеральную регистрационную службу и

- в руководящий орган политической партии;

4) вносить в суд заявление:

а) о приостановлении деятельности политической партии, ее регионального отделения или иного зарегистрированного структурного подразделения:

- после вынесения двух письменных предупреждений, если эти предупреждения не были обжалованы в суд или если они не признаны судом не основанными на законе;

б) о ликвидации политической партии, ее регионального отделения или иного зарегистрированного структурного подразделения в случаях:

- невыполнения требований об ограничении создания и деятельности политической партии;

- неустранения в установленный решением суда срок нарушений, послуживших основанием для приостановления деятельности политической партии;

- неучастия политической партии в выборах;

- отсутствия региональных отделений политической партии численностью не менее пятисот членов политической партии более чем в половине субъектов Российской Федерации;

- отсутствия необходимого числа членов политической партии;

- неоднократного непредставления политической партией в установленный срок в федеральный уполномоченный орган обновленных сведений, необходимых для внесения изменений в единый государственный реестр юридических лиц, за исключением сведений о полученных лицензиях.

3. Центральная избирательная комиссия, соответствующая избирательная комиссия субъекта Российской Федерации осуществляют контроль за источниками и размерами имущества, получаемого политическими партиями, их региональными отделениями и иными зарегистрированными структурными подразделениями, в виде:

- вступительных и членских взносов,

- пожертвований граждан и юридических лиц.

4. Федеральная налоговая служба и ее территориальные органы осуществляют контроль за:

- источниками иных доходов, не связанных с внесением вступительных и членских взносов или пожертвований, политических партий, их региональных отделений и иных зарегистрированных структурных подразделений,

- размерами получаемых ими денежных средств,

- уплатой налогов.

Анализ нормативно-правовой базы, теоретических основ и практического опыта функционирования органов, осуществляющих специальный контроль деятельности политических партий, позволяет констатировать многочисленность и разрозненность субъектов, определяющие усложненность процедур контроля деятельности партий.