Поскольку законодательные собрания выполняют столь широкий круг функций, оценивать их деятельность в высшей степени сложно. Но самая большая проблема связана с воздействием ассамблей на политику — с вопросом о том, до какой степени они определяют реальную деятельность данной системы государственного управления или, как минимум, влияют на нее. Располагают ли они достаточной властью и авторитетом, чтобы воздействовать на содержание публичной политики или это просто «говорильни», лишь отвлекающие внимание от того, что происходит в настоящих коридорах власти. Ответ — в характере отношений между ассамблеей и исполнительной властью, в распределении власти между двумя ветвями государственного управления. По этому основанию законодательные собрания мира можно распределить по следующим трем широким категориям:

• ассамблеи, делающие политику, обладают достаточной независимостью и активнейшим образом воздействуют на политический процесс;

• ассамблеи, влияющие на политику, способны так или иначе изменить политический процесс, но только лишь реагируя на инициативы исполнительной власти;

• ассамблеи, подчиненные исполнительной власти, обладают лишь самым незначительным влиянием на политику и в большинстве случаев лишь «штампуют решения, принятые за их стенами.

Ассамблей, делающих политику, в мире очень мало. Чтобы оказывать реальное позитивное влияние на политический процесс, ассамблея должна соответствовать трем критериям: (1) обладать достаточным конституционным статусом и авторитетом; (2) реальной политической независимостью от исполнительной власти и (3 достаточной монолитностью, чтобы выступать единым целым. Если говорить о британском парламенте, эти условия совпали, может быть, лишь в его так называемый «золотой век» — в период между «великой реформой» 1832 г. и «второй реформой» 1867 г. В этот период, когда парламент уже был усилен расширением избирательного права, но еще не был ослаблен укоренением партийной дисциплины, он менял правительства, смещал неугодных министров, отвергал правительственные законопроекты, а сам инициировал весьма и весьма важные реформы.

В современный период самым ярким (кто-то даже скажет, единственным) примером «ассамблеи, делающей политику», является Конгресс США. Это, возможно, уникальное явление, объединяющее в себе ряд достижений. Разделение властей дает Конгрессу конституционную независимость и целый ряд вытекающих из нее полномочий. То обстоятельство, что внутрипартийные связи здесь сравнительно слабы, лишает президента обычных способов воздействия на законодательный процесс. Картину дополняет мощная система комитетов. Наконец, со времен реформы Конгресса в 1946 г. он обладает такими ресурсами по привлечению персонала и работе с информацией, что и в этом отношении совершенно не нуждается в какой-либо поддержке со стороны Белого дома.

При всех этих преимуществах, однако, в начале XX в. Конгресс несколько потерял свое влияние. Со времен «Нового курса» американское общество, а с ним и Конгресс, в поисках политического лидерства все в большей степени, так сказать, поглядывали на Белый дом. Главной нагрузкой Конгресса стало рассмотрение законодательных программ президентов. Роль Конгресса как инициатора политики заметно ослабла, с 1960-х годов даже постоянно высказываются опасения в том смысле, что он все больше подпадает под влияние Белого дома, вокруг которого уже складывается атмосфера «имперского президентства». Однако после «уотергейтского скандала» Конгресс воспрянул к новой жизни и стал решительнее утверждаться по отношению к Белому дому, вместе с тем проведя ряд реформ собственной системы комитетов. Было сокращено влияние их председателей и укреплена партийная дисциплина: партии стали в большей степени, чем прежде, влиять на назначения. Наиболее яркая попытка Конгресса взять в свои руки контроль над публичной политикой относится к периоду после выборов 1994 г., когда его республиканское большинство во главе со спикером Палаты представителей Ньютом Гингричем выдвинула радикальнейшую программу сокращений налогов и государственных расходов под лозунгом «Заключи договор с Америкой».

Другой пример ассамблеи, делающей политику, можно было видеть в СССР, где важнейшим компонентом политической программы М. Горбачева 1980-х годов стала замена «вечно послушного» Верховного Совета СССР всенародно избранным Советом народных депутатов. Вслед за отменой статьи Конституции о партийной монополии на власть аналогичные парламенты были созданы во всех 15 советских республиках — впервые в исторически новой для страны ситуации политического плюрализма. Когда консервативные силы в августе 1991 г. подняли военный путч с целью сместить Горбачева, в здании российского парламента обосновался Б. Ельцин, немедленно и возглавивший борьбу с путчистами. Ельцину пришлось уволить ключевых министров своего правительства и замедлить, а где-то и обратить вспять процесс экономического реформирования страны. Именно в этот период российский парламент действовал как «ассамблея, делающая политику». Все, однако, закончилось октябрем 1993 г., когда консерваторы вновь подняли мятеж против попытки Ельцина распустить парламент, на что последовали военный захват Белого дома и введение президентского правления. По новой конституции, принятой в 1993 г., Верховный Совет был заменен на Федеральное Собрание, состоящее из Государственной Думы (нижняя палата) и Совета Федерации (верхняя палата).

Для парламентских систем, однако, более характерны не «ассамблеи, которые делают политику», а «ассамблеи, которые влияют на политику». Если из этого правила и есть исключения, например, Парламент Италии и Национальное собрание Четвертой республики во Франции, — они обычно были следствием слабости коалиционных правительств и сильно фрагментированной партийной системы. В большинстве случаев отношения между ассамблеей и исполнительной властью определяются партийным фактором, особенно в тех случаях, когда мажоритарная (или слабо пропорциональная) избирательная система дает одной партии большинство в ассамблее и, следовательно, контроль над ней, как это обычно имеет место в Великобритании, Новой Зеландии и Австралии. В таких случаях главной движущей силой парламентской системы становятся противоречия, подчас антагонистические, между правительством и оппозицией: в лексиконе политологии это называется «политикой непримиримой оппозиции». Правительству здесь принадлежит активная роль, оно предлагает ту или иную законодательную программу, которую в будущем и собирается проводить в жизнь, — ассамблея же лишь так или иначе реагирует на все это.

Насколько ассамблея в данном случае может повлиять на политику, в основном определяется двумя факторами: (1) насколько в ней самой прочны позиции правящей партии и (2) насколько сама эта партия способна сохранить внутреннее единство. Правительство Блэра прочно удерживает свои позиции в Палате общин потому, что выборы 1997 и 2001 годов дали ему самое что ни есть надежное большинство в парламенте, и потому что Лейбористской партии удалось разрешить свои внутренние идеологические разногласия еще до того, как она вернулась к власти. Правительствам в парламентских системах следует самым внимательным образом прислушиваться к настроениям своих «заднескамеечников». Маргарет Тэтчер, скажем, к глубокому своему прискорбию обнаружила это в ноябре 1990 г.. когда ее неожиданно сместили с поста лидера Консервативной партии и, следовательно, с должности премьер-министра, — и это при том, что за ней, казалось бы. стояло вполне надежное парламентское большинство. Некоторые британские аналитики в этой связи даже заговорили об обозначившейся долгосрочной тенденции к возрождению власти парламента, что отражается в большей независимости законодателей и ослаблении партийной дисциплины. Сильное влияние на политику оказывают также Бундестаг Германии и Риксдаг Швеции: их сила идет не от «политики непримиримой оппозиции», а от глубоко укоренившихся здесь традиций политического торга, переговоров и компромисса — отражение политической культуры этих обществ и исторического опыта коалиционных правительств.

Парламентские системы, в которых привыкли к длительному правлению одной партии, обычно имеют весьма слабые ассамблеи, так как они находятся под сильнейшим воздействием или контролем со стороны исполнительной власти. В Пятой республике Франции в свое время была предпринята целенаправленная попытка ослабить парламент, дабы впредь избежать той конфликтной и обструкционистской политики с его стороны, что подорвала Четвертую республику. Возникла новая, более рациональная, система, в которой президент доминирует преимущественно посредством контроля над своей партией, но также и на основе своего права распустить Национальное собрание в расчете затем набрать здесь более солидное большинство. Это и сделал де Голль в 1962 и 1968 годах, а Миттеран — в 1981 и 1988 годах. Де Голль также сократил возможности Национального собрания осуществлять политический контроль и ограничил его законотворческие полномочия тем, что учредил Конституционный совет с задачей обеспечивать соответствие законов конституции. Когда в 1981 г. парламентское господство голлистов закончилось, Национальное собрание вновь получило возможность реально влиять на политику, в особенности когда социалисты потеряли контроль над ним, а Миттеран был вынужден сотрудничать с голлистским правительством во главе с Жаком Шираком. То же самое повторилось в 1997 г., когда президент Ширак оказался в конфронтации с социалистическим правительством во главе с Жоспеном.

Другой пример традиционно «подчиненной» ассамблеи — японский парламент (Коккаи). До 1980-х годов от него весьма мало что требовалось, лишь бы он нормально утверждал решения исполнительной власти — следствие длительного политического господства Либерально-демократической партии (ЛДП) с 1955 г. Другие партии существовали на ролях «уаутсайдеров», а фракционные различия внутри самой ЛДП на парламент не выносились. С каждыми выборами, однако, то парламентское большинство, что было за ЛДП, все больше и больше таяло, но вместе с тем более терпимо с 1970-х годов стало относиться к оппозиционным партиям, а их представителей стали даже включать в состав парламентских постоянных комитетов. Наконец, после того как ЛДП потерпела поражение на выборах 1993 г., в парламенте получил развитие весь спектр функций, включая наблюдение за деятельностью правительства.

Более ясную картину дают существовавшие ранее ассамблеи коммунистических режимов и ассамблеи развивающихся государств. В первых строжайший партийный контроль и отсутствие соревновательности на выборах наперед означали, что ассамблеи будут работать в атмосфере единодушной поддержки решений правительства. Стоило контролю ослабнуть, и режимы затрещали по швам: например, убедительнейшая победа «Солидарности» на парламентских выборах 1989 г. в Польше прямо повела к падению коммунистического правления, существовавшего здесь с 1945 г. В развивающихся государствах Африки и Азии ассамблеи скорее интегрируют общество, чем реально воздействуют на политику. Главная их функция — обеспечивать легитимацию политической системы и содействовать национальному строительству. Своеобразным показателем значимости ассамблей в таких государствах является следующее: стоит к власти прийти военным диктатурам, как работу парламентов приостанавливают, если их не закрывают вообще.

ПРИЧИНЫ УПАДКА АССАМБЛЕЙ

Об упадке ассамблей говорят уже давно, а обеспокоенность по поводу усиления исполнительной власти, равно как и бюрократии, и вовсе восходит к концу XIX в. Объясняется эта обеспокоенность тем, что со времен Локка и Монтескье ассамблеи трактовались как главный проводник идеи представительного и ответственного правительства. Правда, это еще вопрос, требует ли хорошее управление сильной ассамблеи, ведь и власть парламентов может быть «чрезмерной», особенно когда из-за этого политический процесс начинает «буксовать», а то и останавливается. В этой связи даже нужно сказать, что, например, у модели Конгресса США есть не только восторженные энтузиасты, но и критики. Вообще же сегодня все согласны с тем, что в течение XX в. власть и статус ассамблей изменились, как правило, к худшему. Нужно ли здесь говорить об «упадке ассамблей» или, может быть, об изменении их целей и функций — это уже другой вопрос. Главными факторами, вызвавшими эти изменения, были: возникновение дисциплинированных политических партий, явление «большого правительства», организационные слабости ассамблей, распространение групп интересов и усиление власти средств массовой информации.

Дисциплинированные политические партии

Возникновение в конце XIX в. массовых политических партий ослабило ассамблеи в нескольких отношениях. Переход от внутренне слабых организаций к дисциплинированным партийным образованиям подавило индивидуальное начало в политике: отныне политический деятель уже куда в меньшей степени воспринимался как «доверенное лицо» избирателей, способный самостоятельно принимать решения от их лица. Партии с их доктринами политического мандата, а не ассамблеи, стали форумами политического представительства. Сколь бы умные, беспристрастные и убедительные речи отныне ни звучали в стенах парламента, толку от этого, если в нем доминировала партия, было весьма немного. Как выразился Ричард Кобден (1804—1865) о британской Палате общин, «... в этой палате я слышал немало речей, от которых люди были готовы разрыдаться, но ни одной, которая хоть что-либо изменила бы в голосовании». Но еще более важным обстоятельством стало то, что фактор партий изначально играл на руку исполнительной власти: ведь лояльность в отношении партии, особенно в парламентских системах, фактически означает лояльность действующему правительству, в конце концов и составленному из членов той же партии. Вместо того чтобы быть противовесом исполнительной власти, многие ассамблеи превратились в ее добровольных помощников.

Большое правительство

Усиление роли правительства, особенно в социальном обеспечении и экономическом управлении, также привело к перераспределению власти между ассамблеей и исполнительной властью. На то было три причины. (1) Увеличились размеры и вырос статус бюрократий, ответственных за проведение правительственной политики и наблюдение за все более широким кругом общественных услуг. (2) Более важен стал процесс инициирования и проведения политики. Хотя и член парламента, выступая в своем индивидуальном качестве, вполне может выступить инициатором того или иного политического дела, сформулировать широкую и связную правительственную программу он не в состоянии. Поэтому большинство ассамблей XX в. в общем-то примирилось с потерей парламентской власти, решив, что их задача — не делать политику, а осуществлять контроль за ее исполнением. (3) «Большое» правительство означало и то, что правительственная политика становится все более сложной, порой «хитроумно» сложной, а это в возрастающей степени требовало экспертной поддержки, в чем «профессиональные» бюрократы всегда искуснее «политиков-любителей».

Недостаток лидерства

Уже по самой своей природе представительных и дискуссионных форумов ассамблеи страдают от целого ряда организационных недостатков. Суть дела прежде всего заключается в том, что они охватывают, как правило, несколько сот членов, формально совершенно равных друг другу в том смысле, что каждый из них голосует и вносит свой вклад в общую дискуссию. Совершенно положительный момент в каких-то иных отношениях — формальное равенство членов парламента негативно, однако, сказывается на его способности выступать единым целым. В наше время проблема стала острее: общество основные свои надежды возлагает не на парламент, а на правительство, именно от правительства ждут, что оно разрешит общественные проблемы и обеспечит какое-то устойчивое развитие, более деятельно участвуя в международных отношениях и глобальной экономике. Организованные по партийным линиям ассамблеи, казалось бы, скорее могут обрести голос в вопросах внутренней политики, но здесь лидерство у них перехватывают уже партии, парламентам же остается лишь играть роль рупоров все для тех же партий. Словом, исполнительная, но не законодательная, власть оказалась лучше подготовленной к тому, чтобы взять на себя лидерство в современном обществе: среди причин этого — внутренняя монолитность исполнительной власти и то обстоятельство, что во главе ее всегда стоит один человек — президент или премьер-министр.