Хотя роль ассамблей в разных странах и разных политических системах проявляется по-разному, везде они выполняют целый ряд общих функций. Прежде всего и главным образом, они связывают между собой систему государственного управления и общество — это своего рода канал связи, работающий на данную систему и данный политический режим, вынуждающий их реагировать на требования и проблемы общества. Главными функциями законодательных собраний являются: законодательство, представительство, наблюдение и контроль, политическое рекрутирование, легитимация режима.

Законодательство

Законодательство в большинстве случаев является главной функцией законодательных собраний, почему их, собственно, и называют легислатурами. Парламенты являются носителями законодательной власти: предполагается, что законы принятые ими, обязательны к исполнению со стороны общества. На то есть две причины. Во-первых, ассамблеи — это форумы, на которых предлагаемые к принятию законы всесторонне и в открытой дискуссии обсуждаются представителями общества. Во-вторых, природа ассамблей такова, что дело обстоит так, будто само общество принимает эти законы. Однако приходится сказать, что идея о том, что парламентам заведомо и наперед принадлежит законодательная власть в обществе, не всегда верна, а в отдельных случаях даже и вовсе неверна. Как мы уже говорили, ассамблеи редко обладают монополией в этих делах. Все определяется конституционным правом данной политической системы, которому подчинены и парламенты. В Ирландии поправки к конституции принимаются на референдумах, в Бельгии — на специальных конституционных собраниях. Носители исполнительной власти, как, например президент Франции, могут издавать декреты равного действия с законами Национального собрания; в США президенту принадлежит право накладывать на закон вето, даже если он только что по всей форме принят Конгрессом.

Европейский парламент и вовсе не является легислатурой — европейское право проводится в жизнь по большей части через Совет министров ЕС. Даже в Великобритании, где парламент является носителем правового суверенитета, министры осуществляют законотворчество посредством так называемого статутного правового инструментария, и все это далеко не всегда попадает в сферу парламентского контроля.

Более того, парламенты обладают весьма невеликой позитивной законодательной властью. Законодательные инициативы и программы исходят в общем и целом от исполнительной власти, у которой всегда достает организационного и экспертного ресурса, а также информации, для того чтобы сформулировать ту или иную политическую линию. Так, например, хотя у членов британского парламента и остаются определенные возможности для выдвижения личных законопроектов, обсуждаются такие билли лишь тогда, когда правительство готово уделить им время по обсуждении собственных законопроектов. В США, где Конгресс являет собой самую сильную и независимую легислатуру мира, на президентские инициативы приходится без малого 80 % обсуждаемых законопроектов. Но ограничена и негативная законодательная власть ассамблей — их право отвергнуть или дополнить законопроект. Есть, конечно, случаи (так, например, обстоит дело в Первой палате Генеральных штатов Голландии), когда по проведении парламентских консультаций переписывается добрая половина законопроектов, но, скажем, в Великобритании правительство чрезвычайно редко терпит неудачу в Палате представителей: более того, такого рода случаи всегда представляют собой нечто из ряда вон выходящее: здесь все в большей и большей степени закон не «принимается» парламентом, а «проводится» через него.

Представительство

Ассамблеи играют важную представительную роль: они обеспечивают связь между системой государственного управления и обществом. В XVIII в. это интереснейшим образом выразилось в том лозунге, под которым 13 американских колоний восстали против британского правления — «никаких налогов без представительства». Расширение права голоса вплоть до всеобщего избирательного права превратило ассамблеи в своего рода народные форумы — органы, которые как-будто и замещают собой весь народ. Поэтому место, власть и авторитет парламента в той или иной политической системе рассматриваются как важнейший показатель ее демократичности. Не всегда ясно, однако, то, как именно эта функция представительства осуществляется в категориях политической практики.

Представительство — это весьма сложный принцип с целым рядом внутренних противоречий. Так, в парламентских системах вестминстерского типа, основанных на британской традиции, представители рассматриваются как своего рода «доверенные лица», которым поручено на основе собственного здравого смысла и политической мудрости принимать решения от лица избирателей. Идущее от Бёрка, это понимание представителей как самостоятельно действующих лиц, однако, резко контрастирует с картиной строгой партийной дисциплины, особенно в парламентских системах. Противоположная концепция представительства — доктрина политического мандата, которая в качестве центрального механизма (через которое осуществляется представительство) трактует не ассамблею, а партии.

В других государствах идея представительства осуществляется исключительно по условиям места. Это особенно справедливо в отношении Конгресса США с его относительно слабой партийной системой и чрезвычайно коротким (два года) сроком представительства. Члены Палаты представителей и Сената здесь более всего озабочены тем, чтобы «с добычей вернуться домой». На местном фольклоре это называется «политикой кадки со свининой», где главной целью является в кооперации друг с другом («перекатывая бревно») выторговать какие-то блага для своего избирательного округа. Все это замечательно налаженный механизм, но именно по этой причине Конгресс — не самое лучшее место, чтобы «делать политику»: он скорее заблокирует президентскую программу, чем предложит свою сколько-нибудь здравую альтернативу.

В социалистических странах в отсутствие многопартийной системы и реального избирательного выбора представительство часто несло на себе другую нагрузку — «отражать» общество в целом. Верховный Совет, например, был микрокосмом советского общества (по национальной, профессиональной, половой и иной принадлежности депутатов) куда в большей степени, чем любые западные парламенты микрокосмом своих обществ. Наконец, в чем представительская функция некоторых парламентов проявляется лучше всего, так это в представительстве интересов. Чаще всего это происходит в тех ассамблеях, где у депутатов есть возможности «торговаться» по вопросам политики и, следовательно, влиять на нее, а партийная система сравнительно слаба и оставляет место для деятельности групп интересов. Опять-таки главный на этот счет пример — США, где около четверти расходов на выборы в Конгресс покрывается так называемыми комитетами политического действия. Расцвет профессионального лоббирования наблюдается с 1980-х годов и в Великобритании, вызывая здесь серьезную озабоченность тем, что члены парламента, возможно, всякого рода деловым интересам служат не в меньшей степени, чем своим избирателям.

Наблюдение и контроль

В то время как законодательная и представительская роль ассамблей заметно упала, сегодня больше говорят об их способности осуществлять сдерживание и контроль в отношении исполнительной власти. Ассамблеи и в самом деле укрепляли эти свои функции, видя главную для себя задачу в том, чтобы обеспечить ответственное и подотчетное обществу политическое управление. В большинстве ассамблей в этом плане получили развитие даже специальные институциональные механизмы. Парламентские системы, например, практикуют запросы по адресу министров, на которые тем надлежит отвечать в устной или письменной форме: классический пример — «Время вопросов» в Палате общин Великобритании, дающее возможность раз в неделю задать вопросы премьер-министру и раз в месяц — другим старшим министрам. В Германии и Финляндии принята практика «интерпелляции», где за устными вопросами следует голосование в ассамблее, дабы установить степень ее доверия в отношении полученных ответов. Поскольку запросы и следующие за ними дебаты неизбежно выходят за рамки специфических проблем и приобретают более общее значение, значительная часть подготовительной к этому работы концентрируется в специальных комитетах. В этом отношении моделью для других ассамблей выступают могущественные постоянные комитеты Конгресса США.

Ассамблеям, однако, далеко не всегда удается осуществлять такой контроль в отношении исполнительной власти. В Национальном народном совете Китая, скажем, монополия партии превратила ассамблею в простое оружие пропаганды — в собрание, где правительственная политика неизменно получает единодушное одобрение. В других странах свою роль играет партийная дисциплина. Так, можно сказать, что в вестминстерских системах главная задача ассамблеи заключается в поддержке правительства, коль скоро большинство членов ассамблеи к правительственной партии, собственно говоря, и принадлежит. Какую-то критическую работу, разумеется, могут выполнять оппозиционные партии, но противостоять парламентскому большинству они, как правило, не в силах.

Следующий важный момент — возможность ассамблеи делать информационные запросы правительству. Знание — сила: без полной и точной информации осуществлять контроль над правительством невозможно. В целом ряде стран (в США, Франции, Голландии, Канаде и Австралии) приняты законы, гарантирующие обществу право доступа к правительственной информации. Наконец, функция наблюдения за правительством предполагает, что представители парламента должны располагать самыми разными возможностями вплоть до солидной исследовательской и экспертной поддержки. Здесь мы видим разительные контрасты — от щедрого финансирования и обеспечения персоналом членов Конгресса США до куда более скромной картины не очень высоко оплачиваемых, плохо укомплектованных и перегруженных работой служб британского парламента.

3.4 Политическое рекрутирование и подготовка

Законодательные собрания часто действуют как главные каналы политического рекрутирования: здесь, проще говоря, выявляются способности и таланты людей, и со временем эти люди становятся политическими лидерами. В наименьшей степени это относится к авторитарным государствам, где Законодательные собрания попросту штампуют решения извне и потому редко привлекают к себе серьезных политиков, и не в очень большой степени к президентским системам, где при разделении властей исполнительная власть не может рекрутировать себе сотрудников из рядов членов ассамблеи. Но и здесь, нужно сказать, такие президенты, как Кеннеди и Никсон, первоначально «ставили голос» в качестве членов Конгресса, хотя, конечно, общая тенденция в стране заключается в том, что президентами становятся бывшие губернаторы. Но в парламентских системах пребывание в ассамблее есть обязательное условие карьеры для министров и премьер-министров, которые потом совмещают свою парламентскую деятельность с исполнением должности в правительстве. Во многих развитых и развивающихся странах Законодательные собрания, в сущности, воспитывают очередное поколение лидеров, предоставляя им все шансы и возможности набрать необходимый политический опыт.

Но подчас ассамблеи с этой своей задачей не справляются. Конечно, политик в парламенте всегда научится риторике, или тому, что называют «искусством выпаливать речи», но у него гораздо меньше шансов овладеть здесь тем бюрократическим или управленческим опытом, который требуется в правительственных ведомствах и вообще в правительстве, проводящем серьезную политику. Более того, говорят, что ассамблеи зачастую «портят» политиков, приучая их ко всякого рода правилам и ценностям, которые лишь отдаляют их от избирателей и от рядовых партийных работников. Во всяком случае установлено, что для парламентариев-социалистов парламентаризм становится куда более близкой идеей, чем социализм.

3.5. Легитимация режима

Последняя функция парламента — содействовать легитимации режима: парламент здесь, иными словами, выполняет свою роль в том, чтобы общество воспринимало существующую систему правления как «законную», «правильную», «необходимую» и т.п. Как раз по этой причине большинство авторитарных и даже тоталитарных государств и терпят ассамблеи, разумеется, когда у тех нет реального значения или возможностей влиять на политику. Насколько хорошо ассамблеи выполняют свою легитимационную функцию, солидаризируя общество, зависит от их успеха в качестве народных собраний — от того, как и какие законы здесь принимаются от лица и в интересах общества. Кроме того, ассамблеи выполняют своего рода образовательные задачи, подчас весьма и весьма важные, ибо парламентские дебаты дают людям информацию о правительстве и главных проблемах той политической повестки дня, что стоит перед страной. Реакция британского общества на вторжение Аргентины на Фолклендские острова в 1982 г. явно была обусловлена субботним, для страны весьма редким, заседанием Палаты общин, а то, что американская публика узнала о деле Иран-контрас (Iran-Contra) в 1988 г., она получила главным образом из тех слушаний, что проводил комитет Сената по разведке.

Однако сегодня функции пропаганды и образования у законодательных собраний все больше перехватывают средства массовой информации. Распространение электронных медиа (радио и в еще большей степени телевидения) позволяет правительствам напрямую обращаться к миллионам избирателей, а не полагаться в этом деле, как в прежние времена, на парламентские отчеты. Как результат, авторитет законодательных собраний сегодня более всего зависит не от их конституционного статуса, а от того внимания, которое им уделяет пресса. Именно по этой причине ассамблеи подчас столь сильно и озабочены тем, чтобы их заседания освещались телевидением. В США слушания Конгресса наверняка не имели бы такого воздействия на общество, не будь здесь традиции транслировать их по телевидению. В Великобритании телевидение не допускалось в Палату общин до 1989 г.