Один из ключевых моментов любой политической системы — это то, как в ней определены взаимоотношения между ассамблеей и правительством, то есть между законодательной и исполнительной властью. Бывает ведь и так, что складывается форма «ассамблеи-правительства», объединяющая исполнительную и законодательную власть и не имеющая отдельного исполнительного органа. Такая система, например, на какое-то время возникла при Робеспьере и якобинцах во время Французской революции и под влиянием радикально-демократической философии Руссо. В других случаях, например в ортодоксально коммунистических режимах, и законодательное собрание и правительство были самым безусловным образом подчинены «правящей партии». Однако по отношениям между законодательной и исполнительной властью политические системы обычно относятся к одной из двух категорий — это либо парламентская, либо президентская система государственного управления.

Большинство либеральных государств исторически приняли форму парламентской системы (рис. 1). Иногда к ним применяют понятие «вестминстерская система», поскольку они создавались по образцу британского парламента. Истоки вестминстерского парламента — «матери парламентов» — восходят к XIII столетию, когда рыцари и буржуа стали постоянными персонажами королевского двора; течение XIV в. сложились две палаты — Палата общин и Палата лордов: первая представляла рыцарей и буржуа, вторая — лордов и духовенство. Принцип парламентского верховенства — примата власти парламента над властью короны — был утвержден Славной революцией 1688 г., а подотчетность правительства парламенту постепенно сложилась лишь в течение XIX в. по мере развития избирательного права.

Аналогичные парламентские системы возникли в таких государствах, как Германия, Швеция, Индия, Япония, Новая Зеландия и Австралия. Главная черта этих систем — слияние законодательной и исполнительной власти: правительство здесь имеет «парламентский» характер, поскольку оно формируется из членов парламента и подотчетно ему. Достоинство этой системы состоит в том, что она обеспечивает достаточно свободно функционирующее и при этом ответственное правительство. Свободно правительство функционирует постольку, поскольку опирается на доверие парламента и потому в большинстве случаев достаточно легко проводит через него нужное законодательство: проще говоря, в этой системе оно может спокойно «заниматься делом». Но оно же является ответственным правительством, поскольку управляет лишь до тех пор, пока пользуется доверием парламента.

Рис. 1. Парламентская система государственного управления

Теоретически последнее слово здесь всегда принадлежит парламенту, поскольку у него есть власть сместить правительство. К сожалению, парламентские системы весьма часто не оправдывают ожиданий. Конечно, есть такие, например, исключения, как Швеция, где при развитой системе консультаций законодательная ассамблея (Риксдаг) имеет сильнейшие политические позиции и без того, чтобы нарушать спокойное течение работы правительства. В большинстве же парламентских правительств постоянно возникает проблема «господства исполнительного элемента», то есть правительства. Эту картину мы видим в Великобритании, где при сочетании строгой партийной дисциплины и диспропорциональной избирательной системы (на выборах побеждает тот, кто набирает простое большинство голосов избирателей) правительство, имея за собой дисциплинированное большинство в Палате общин, всегда может контролировать парламент. В этой связи лорд Хэйлшем (1976) даже назвал правительство Великобритании «избирательной диктатурой» — диктатурой избирательной системы. Ирония ситуации заключается в том, что в парламентских системах парламент, собственно говоря, и превращается в нечто вроде «говорильни», роль же членов парламента зачастую сводится к вульгарному лоббированию.

Но парламентские системы не застрахованы и от слабого правительства, как и от политической нестабильности в целом. Так обычно происходит, когда партийная система раздроблена, а избирательная система в очень большой степени пропорциональна. Например, в Четвертой республике Франции за 12 с небольшим лет сменилось 25 правительств, и ни одно из них не могло опереться на стабильное большинство в Национальном собрании, где коммунисты слева и голлисты справа были с равной степенью непримиримости настроены против самого режима республики. Такие же проблемы преследовали после Второй мировой войны Италию, где в высшей степени поляризованная многопартийная система обернулась тем, что за период между 1945 и 2001 г. в стране сменилось не менее 59 правительств. При этом нельзя сказать, что вся политическая система в таких случаях «буксует на месте» и требует радикальной перестройки: изменения в правительстве, как это, например, происходит все в той же Италии, могут выражаться в простом перераспределении министерских портфелей и лишь эпизодически становятся результатом общенациональных выборов.

Рис. 2. Разделение властей

Главной альтернативой парламентской системе является президентская система государственного управления. Президентские системы основаны на строжайшем соблюдении доктрины разделения властей (рис. 2). Это означает, что законодательные собрания и правительства формально независимы друг от друга и избираются отдельно. Классический пример — США, где так называемые «отцы-основатели» были особенно озабочены тем, чтобы предотвратить возникновение слишком сильной исполнительной власти, опасаясь ее превращения во что-то вроде британской монархии. Здесь в результате сложилась сеть сдержек и противовесов. Конгресс, президент и Верховный суд США. хотя и не зависимые друг от друга институты (вплоть до строжайшего соблюдения правила о том, что персонал любого из них не может быть занят в работе любого из двух других), но однако они ограничивают власть друг друга. Так, Конгресс принимает законы, но президент может наложить на них вето, однако Конгресс, в свою очередь, может это вето преодолеть, если за такое решение проголосуют две трети членов обеих палат. Далее, президент назначает старших членов правительства и членов Суда, но эти назначения подлежат утверждению высшей палаты — Сената.

Такого типа президентские системы, кроме США, существуют почти исключительно лишь в Латинской Америке. Во Франции, однако, Пятая республика приняла «гибридную», или полупрезидентскую, форму, в которой исполнительная власть приобрела «двойственность» в том смысле, что здесь независимо избранный президент действует «в связке» с премьер-министром и кабинетом министров, формируемым из членов Национального собрания и подотчетных ему. Практическое функционирование такой системы зависит от очень шаткого равновесия между личным авторитетом и популярностью президента, с одной стороны, и политическим составом Национального собрания, — с другой. Похожая полупрезидентская система функционирует также в Финляндии, где президент занимается преимущественно внешней политикой, а кабинет министров — внутренней.

Принципиальное достоинство президентской системы заключается в том, что. разделяя законодательную и исполнительную власть, она создает своего рода внутреннее напряжение — поле, благоприятное для защиты прав и свобод человека. Как в свое время выразился Гоббс, «свобода — это власть, нарезанная мелкими кусочками». Так, в США опасность чрезмерного усиления исполнительной власти блокируется широким кругом властных полномочий Конгресса: Конгрессу принадлежит право объявлять войну и повышать налоги, Сенат ратифицирует договоры и утверждает президентские назначения, и две палаты могут объединиться для обвинения и импичмента президента. Но такая фрагментация власти имеет и свои недостатки.

Президентские системы могут быть громоздкими и неэффективными по той причине, что в них изначально заложено «приглашение к борьбе» между исполнительной и законодательной ветвями государственной системы управления. Критики американской системы, скажем, указывают на то, что коль скоро в ней «президент предлагает, а Конгресс располагает», это всегда чревато так называемыми институциональными заторами. Вероятность таких заторов повышается, когда Белый дом (президентство) и Капитолийский холм (Конгресс) контролируются соперничающими партиями, но такая ситуация может сложиться и тогда, когда обе ветви контролируются одной и той же партией, как это было при администрации Картера в 1977—1981 годах. Та же самая проблема во Франции называется «нелегкое сожительство» — ситуация, в которой президент вынужден работать с политически недружественными, а то и враждебными по отношению к нему, премьер-министром и Национальным собранием, как это дважды имело место при Миттеране в 1986— 1988 и 1993-1995 годах.