Провал попытки Соединенных штатов, Великобритании и Японии достигнуть соглашения на конференции по морскому разоружению в Женеве заставил весь мир ожидать скорой конкуренции морских сил между Великобританией и Америкой и посеял пессимизм относительно перспектив морского разоружения. Хотя нельзя забывать об уроках истории, согласно которым две равные силы не могут таковыми оставаться долгое время, все же провал Женевской конференции нельзя приписать только конкуренции между Великобританией и Соединенными штатами. Уже больше столетия, как морские законы во время войны являлись предметом споров между этими двумя государствами. Американцы в общем думают, что неизменное в течение долгого времени пренебрежение к их пожеланиям и правам со стороны Великобритании объясняется существованием несравнимо более сильного британского флота. Вследствие этого, когда в результате войны 1914–1918 гг. мировой центр передвинулся в Западное полушарие, американцы твердо решили иметь такой же могущественный флот, как и британский, и больше не допускать попрания своих прав. Нельзя забывать, что эта позиция Соединенных штатов была важным фактором в провале Женевской конференции. Народ может понять потребность Великобритании в большом. числе крейсеров для охраны широко разбросанной империи, самоуправляющихся доминионов и колоний, но ему трудно понять, почему Америка, не имеющая такой проблемы обороны, настаивает на равном числе крейсеров. Эта неспособность понять американскую позицию происходит от незнакомства с ее только что упомянутым старинным спором с Англией. Если Англия уступит американской традиционной интерпретации морских законов во время войны, очень вероятно, что Америка несколько отступит от своего требования об абсолютном морском равенстве с Великобританией, и оба государства смогут согласиться на некоторые меры по разоружению.

В апреле 1928 г. полковник Хауз, личный советник покойного президента Вильсона, в «Contemporary Review» высказал мнение, что конференция трех держав по морскому разоружению в Женеве провалилась, главным образом, потому, что не была подтверждена доктрина свободы морей. Полковник указал, что англо-американская война 1812 г. возникла из-за вопроса о свободе морей и что во время американской гражданской войны Великобритания и Соединенные штаты чуть не Дошли до войны из-за того же вопроса. Вспомнив, как недавно, еще в то время как Соединенные штаты были нейтральными в мировой войне, происходил обмен резкими заявлениями с Великобританией и Францией по этому поводу, полковник пришел к заключению, что если мировые державы согласятся признать свободу морей, успех конференций по разоружению будет обеспечен. Полковник Хауз с самого начала войны верил в доктрину свободы морей. Во время своего визита в Германию в 1915 г. он говорил германскому канцлеру Бетманн-Гольвегу, что если воюющие и главные нейтральные державы придут к соглашению 1) об уничтожении военной контрабанды и 2) о неприкосновенности частной собственности на море как в военное, так и в мирное время, это имело бы громадное значение и помешало бы распространению войны. Благодаря промаху канцлера, выдвинувшего это как предложение Германии, идея Хауза, к сожалению, не встретила должного к себе отношения. По сообщению толковника, пункт о свободе морей был одним из четырнадцати пунктов, которые президент Вильсон хотел выдвинуть сначала на Версальской конференции, но обсуждение его встретило сопротивление Великобритании на том основании, что вопрос является гораздо более сложным, чем кажется по названию, и вместе с тем благодаря расплывчатости не поддается определению и толкованию, чтобы его можно было разрешить в короткий отрезок времени, которым располагает конференция. Веря в то, что война исчезнет с лица земли, если будет образована Лига наций, а если даже разразится война, то не будет больше нейтралитета, Вильсон решил, что будет правильнее ускорить появление Лиги, чем заставлять Великобританию заниматься этим вопросом.

Однако случилось нечто противоположное расчетам Вильсона. Лига появилась, но Соединенные штаты оказались вне ее. Таким образом, благодаря капризу судьбы Америка попала не в лучшее положение, чем раньше, и должна продолжать свою борьбу за свободу морей.

Занимая место первого государства в мире, Соединенные штаты в своей защите свободы морей полны решимости не подчиняться более британскому деспотизму в открытом море. Находясь вне Лиги, Америка занимает положение, при котором она может защищать свои права нейтрального государства даже в том случае, если Лига предпримет против нее карательную войну. Поэтому потребность Америки иметь морское равенство с Великобританией и ее настойчивость в этом отношении вполне понятны. Требование Великобритании, ввиду ее особого положения, иметь большое количество крейсеров, вызывает в Америке беспокойство, так как во время войны эти крейсеры будут останавливать, обыскивать и захватывать нейтральные американские суда и их груз или будут наносить удары американской торговле путем блокады как нейтральных, так и вражеских портов. По мнению полковника Хауза, в случае войны между Англией и другим государством, например Францией, Англия может, как она это сделала во время мировой войны, пренебречь правами нейтральных государств и распространить свою блокаду даже на порты Испании, Португалии, Бельгии и Италии, при каковых условиях будет трудно избежать англо-американского конфликта. Полковник Хауз говорил, что единственно возможной причиной войны между Великобританией и Америкой является спор по вопросу о нейтралитете. Па первый взгляд может показаться, что между вопросом о кодификации правил морской войны и разоружением нет связи, но если внимательно присмотреться, то будет видно, что между обоими вопросами существует чрезвычайно тесная связь.

Статья XVI устава Лиги наций предусматривает:

«Если какой-либо член Лиги наций в нарушение статей XII, XIII или ХУ прибегнет к войне, тем самым он совершит акт войны против всех других членов Лиги, которые вследствие этого немедленно прекращают с ним все торговые и финансовые отношения, запрещают всякое общение между своими гражданами и гражданами государства, нарушившего устав, и объявляют о прекращении всех финансовых, торговых или личных отношений между гражданами государства, нарушившего устав, и гражданами всякого другого государства, независимо от того, является ли оно членом Лиги или нет.

Совет в этом случае обязан сделать предложение нескольким заинтересованным правительствам относительно действительных военных морских и воздушных сил, с помощью которых члены Лиги будут содействовать вооруженным силам, применяемым для защиты устава Лиги».

Эта статья коренным образом меняет существующие правила морской воины и затрагивает не только государства, принадлежащие к Лиге наций, но и государства, которые не являются членами Лиги. Она упраздняет права нейтральных государств. Она прекращает финансовые, коммерческие и частные отношения с государствами, нарушившими устав, как со стороны государств членов Лиги, так и со стороны государств, не являющихся ее членами. Таким образом, предусматривается полная — со стороны суши, моря и воздуха — изоляция государства, виновного в нарушении устава Лиги. Следовательно, не делается различия между военной контрабандой и неконтрабандой и запрещаются всякие грузы, как исходящие от государства, нарушившего устав, так и идущие в это государство, как бы эти грузы безвредны ни были, в том числе и почта. Общие правила, регулировавшие так называемую «действительную блокаду», оказались устаревшими, так как статья XVI предусматривает полную блокаду против виновного государства. Суда, предназначенные для государства-нарушителя (как и всякое непрямое сообщение с этим государством), будут приостанавливаться, где бы они ни были найдены, без соблюдения формальности относительно осмотра и обыска. Если все государства, не являющиеся членами Лиги, примут это революционное правило новейшего международного права, его осуществление будет простым делом, но если некоторые из них отвергнут его и будут настаивать на уважении их прав нейтральных государств на основании до сих пор признававшегося международного права, тогда его осуществление будет связано с осложнениями.

Предположим, например, что карательная война ведется в Европе против государства, нарушившего устав, и британские и французские военно-морские силы, патрулируя по мандату Совета Лиги моря, остановят американское судно, нагруженное неконтрабандным грузом, и не позволят ему следовать в порт государства, нарушившего устав Лиги. Подчинится ли спокойно такому обращению со своими гражданами правительство Соединенных штатов? Вероятнее всего, оно предъявит решительный протест Лиге, и она в этом случае будет находиться в трудном положении. Если Лига будет продолжать карательную войну против государства, нарушившего устав, готова ли будет она идти на риск новой и более опасной войны? И не постараются ли британские и французские военно-морские силы уклониться от обязательства исполнять полицейские обязанности на море, если оно сопряжено с такими опасностями? И если их морские силы уклонятся от своих обязательств, не будет ли ясно, что карательная война на основании статьи XVI устава на практике неосуществима? С другой стороны, возможно, что Соединенные штаты из сочувствия высоким целям карательной войны любезно окажут непрямую поддержку мерам Лиги и запретят своим гражданам торговлю и общение с государством, нарушившим устав. Если даже так будет, можно ли ожидать такого же сочувствия со стороны Советской России, Мексики, Турции, Эквадора и других государств, не состоящих членами Лиги? Чем больше мы рассматриваем этот вопрос, тем более сложным он представляется и заставляет нас прийти к заключению, что в интересах беспрепятственного применения устава Лиги необходима кодификация морских правил во время войны.

Из всех правил и обычаев международного права самыми неопределенными были всегда морские правила и обычаи во время войны. Не только в XVIII веке, но даже до середины XIX века не было морского права во время войны. Полагаясь на свое превосходство, британский флот в те дни обращался с правами нейтральных государств, как хотел, а нейтральные государства пользовались для самозащиты военными судами, конвоировавшими их торговое судоходство. Морское судоходство во время войны являлось, таким образом, делом весьма рискованным и опасным. Основания морского права во время войны были положены декларацией Парижского конгресса 1856 г., а до этого времени установление таких правил являлось во всех отношениях исключительной привилегией судей британских призовых судов. В этой декларации в первый раз были приняты четыре основных правила, а именно: 1) запрещается навсегда деятельность частных лиц, направленная на борьбу с контрабандой; 2) товары неконтрабандного характера, принадлежащие врагу и находящиеся на нейтральных судах, не могут быть захвачены; 3) товары неконтрабандного характера, принадлежащие гражданам нейтральных стран и находящиеся на вражеских судах, не могут быть захвачены; 4) блокада, не полностью осуществленная («бумажная»), не считается действующей. Морские законы во время войны начинают принимать конкретные формы после Парижской декларации, но, так как Соединенные штаты и Испания: не присоединились к этой декларации, нельзя сказать, что четыре основных правила этой декларации окончательно включены в международное право. Вследствие этого на второй Гаагской конференции и на Лондонской конференции был сделан дальнейший шаг в деле урегулирования морской войны, но так как достигнутые на этих конференциях соглашения не всеми были ратифицированы, четыре основных пункта Парижской декларации все же могут рассматриваться как основные правила по этому вопросу. Но и эти правила во время мировой войны без всяких колебаний игнорировались морскими силами различных воюющих держав, и одно время было неизвестно, существуют ли они, что заставило юристов-международников мрачно заявлять, что крайняя темнота господствует на морях.

19 мая 1927 г. британское и американское правительства путем обмена нот разрешили суммарно вопросы, возникшие между ними относительно компенсации за убытки, вызванные мировой войной. Но это решение все же не изменило взглядов обоих правительств в отношении прав на море во время войны. Как трудно для двух государств примирить их противоположные взгляды на вопрос, можно судить по тому факту, что в их соглашении имеется статья, сохраняющая за обоими правительствами право в будущем придерживаться собственного взгляда. Задолго до Парижской декларации Соединенные штаты настаивали на неприкосновенности частных грузов, независимо от того, является ли их собственник принадлежащим к враждебной или нейтральной стране, и отказывались участвовать в Парижской декларации, так как они считали неразумным, чтобы европейские государства договаривались об уничтожении активности частных лиц в отношении вражеских судов и вместе с тем чтобы они отказывались признать неприкосновенность частной собственности. Позиция Соединенных штатов в этом вопросе остается неизменной до наших дней. Два пункта полковника Хауза — уничтожение военной контрабанды и обеспечение неприкосновенности частной собственности — являются по своему характеру компромиссом между британской и американской позициями на второй Гаагской конференции (1907 г.). Тем не менее остается неясным, признает ли их Англия или нет. Возможность кодификации правил морской войны не дает оснований для оптимизма.

Когда государства идут та войну, они ставят на карту свое существование, чтобы отстоять в некоторых случаях требования, которые они считают справедливыми и жизненно важными для себя. Война является национальным бедствием для каждой из воюющих стран, и нейтральные государства должны относиться с сочувствием к воюющим и сделать все, что в их власти, для того чтобы привести эти бедствия к скорому концу. В глазах воюющих государств всякая активность, которая извлекает прибыль из страданий и затягивает войну, является по своему характеру ловлей рыбы в мутной воде и грабежом во время пожара. Нейтральное судоходство поэтому не может считаться затронутым слишком сильно. Главная цель правил морской войны — ускорить конец войны, и разве не является лучшим способом окончания войны расширение прав воюющих держав? Таковы аргументы воюющего государства, особенно такого, которое имеет могущественный флот. На эти аргументы нейтральные страны отвечают, что война является результатом политических претензий, что международные разногласия могут быть разрешены мирными средствами, что государства, которые игнорируют эти средства, являются воинственными и предпочитают закон джунглей. По их мнению, законная торговля нейтральных государств, которые уважают международный мир, не может страдать от того, что другие государства применяют насилие, что несчастья воюющих государств созданы ими самими, и непонятно, почему в их несчастьях должны принимать участие неповинные нейтральные страны. Наконец, правила морской войны должны сократить права воюющих держав до самого необходимого уровня и защищать интерес нейтральных государств, иначе, если права воюющих держав будут расширены, государство, имеющее сильный флот, использует войну для того, чтобы выгадать на жертвах нейтральных государств, что может еще более разжечь войну.

Имеется логика в аргументах как нейтральных, так и воюющих держав. Однако бывают случаи, когда нельзя, основываясь на фактах, сказать, что воюющему государству нравится война. Там, где оба воюющих государства являются агрессивными и война является результатом агрессивной политики, ведущейся обеими сторонами, там защита прав нейтральных государств вполне оправдана. Но если состояние войны возникло как законная защита государства, сопротивляющегося агрессии со стороны другого, было бы несправедливо позволить нейтральному государству обогащаться за счет сокращения прав воюющего государства, борющегося для самозащиты. Но на практике нелегко провести различие между агрессивным государством и государством, борющимся для самозащиты, или ограничить права одного и дать свободу рук другому. Именно эта трудность мешает определению прав нейтральных и воюющих сторон.

В начале мировой войны Соединенные штаты решительно протестовали против незаконных действий германских подводных лодок, но вместе с тем протестовали против нарушений британскими и французскими морскими силами прав нейтральных государств, нарушений, выразившихся в их способе осуществления блокады и в методах осмотра и обыска судов. После того как Соединенные штаты вступили в войну на стороне союзников, американский флот последовал примеру английских и французских морских сил и заботился, главным образом, о правах воюющих держав. Во время войны государство находится в состоянии возбуждения и особенно в тех случаях, когда оно борется за свое существование. Одно из препятствий для соблюдения кодифицированных прав морской войны представляет собой возбужденное состояние умов в воюющих государствах.

Чтобы обрисовать историю морских правил во время войны, необходимо рассмотреть еще два вопроса, а именно:

1. Устав Лиги предусматривает шесть положений, при которых война разрешается. В пяти случаях из них вопрос о правах нейтральных стран возникает одновременно с началом войны, как это было и до появления Лиги. В случае карательной войны против нарушителя устава Лиги права нейтральных стран не признаются согласно статье XVI устава, и, следовательно, спор об этих правах может возникнуть между членами Лиги и государствами, не являющимися таковыми.

2. Как уже было указано, статья XVI устава революционизировала до тех пор общепринятые правила морской войны; в силу этого стало невозможно примирить новые правила устава с правилами, существовавшими раньше. Таким образом, решение вопроса находится в руках государств, не являющихся членами Лиги, и от них зависит, согласятся ли они открыто или скрыто, из уважения к высоким идеалам Лиги, отказаться от прав нейтральных государств, предусмотренных старыми правилами.

Как бы ни были благородны цели устава, государства, не принадлежащие к Лиге, с большой неохотой откажутся от традиционных прав нейтральных стран, санкционированных веками международной практики.

С другой стороны, напрасно было бы ожидать, что статья XVI устава, который с согласия более чем 50 государств является основой нового порядка в мире, будет радикальным образом изменена. Несмотря на то что старые разногласия между Англией и Соединенными штатами относительно свободы морей, к счастью, урегулированы, вопрос все же далек от того, чтобы считаться разрешенным.

21 февраля 1928 г. Бора, председатель сенатской комиссии Соединенных штатов по иностранным сношениям, внес в эту комиссию следующую резолюцию:

«Принимая во внимание, что правила морского права во время войны, как они изложены на второй Гаагской конференции и в Лондонской декларации, во время последней войны не соблюдались, и что очень важно в качестве условия для ограничения вооружений и добропорядочного поведения в международных отношениях, чтобы правила войны, созданные в течение столетий, не оставались под сомнением и неопределенностью, и

что при настоящем хаотическом состоянии морского права, оставляющем моря вне действия определенных правил, торговля не имеет соответствующей защиты, за исключением военно-морских сил, такое положение является побуждением для роста морских вооружений, поэтому

Сенат Соединенных штатов постановляет, что:

Во-первых, необходимо снова изложить и кодифицировать правила войны, управляющие поведением воюющих и нейтральных стран во время войны на море.

Во-вторых, что руководящие морские державы мира в интересах сокращения вооружений и в интересах мира должны снова изложить и кодифицировать морское право.

В-третьих, что такое изложение и кодификация должны быть сделаны, насколько это практически возможно, до заседаний конференции по ограничению вооружений в 1930 г.».

Резолюция Бора не была принята, два других важных вопроса заняли внимание сената. Одним из них был вопрос о ратификации мирного пакта Келлога и другим — разрешение на постройку дополнительных крейсеров. Первый вопрос был разрешен сенатом благодаря энергичной борьбе за него сенатора Бора. Что касается программы морских вооружений, Бора ей противился, но согласился воздержаться от активной оппозиции, если противники мирного пакта в свою очередь будут голосовать за его ратификацию. Когда законопроект о морских вооружениях обсуждался, Бора предложил, и его предложение было принято, чтобы его предыдущая резолюция о кодификации правил морской войны была включена в законопроект о морских вооружениях. Таким образом, резолюция Бора была извлечена из материалов комиссии и сделалась актом сената. Вероятно, под давлением сената американское правительство в один прекрасный день предложит созвать международную конференцию с целью снова изложить и кодифицировать морские правила во время войны. Будет ли такая конференция успешной, конечно, можно весьма сомневаться.

В случае, если такая конференция по кодификации морских правил во время войны будет созвана, Соединенные штаты, по всей вероятности, будут добиваться признания своих традиционных взглядов, именно: 1) неприкосновенность частной собственности в открытом море, 2) подлинную действительность блокады как условия ее признания, 3) если возможно, полное уничтожение системы военной контрабанды. Возможно, что по вопросу о контрабанде будет найден компромисс, но можно сомневаться, будут ли сделаны какие-либо уступки относительно двух других пунктов. Таким образом, если другие государства, участвующие на конференции, не будут готовы пойти навстречу желаниям Соединенных штатов, конференция, по всем данным, кончится провалом. В свете практики Гаагской и Лондонской конференций полковник Хауз склонен смотреть оптимистически на возможность присоединения британского правительства к американской точке зрения. Но, если судить по ходу дел во время мировой войны, предсказания относительно британской позиции ненадежны. Во время войны было успешно доказано, что почти каждый товар может быть использован для ведения войны, поэтому появилась тенденция расширить список контрабандных товаров, увеличить размер блокады и дать более широкое толкование доктрине «непрерывного путешествия»^[98]. В ноябре 1927 г. адмирал Уэмисс, бывший морской министр Великобритании, внес в палату лордов предложение о том, чтобы Парижская декларация 1856 г. была отвергнута и чтобы были восстановлены правила морской войны, которые действовали во время наполеоновских войн. По поводу этого предложения морские власти ответили, что они не имеют намерения уничтожать Парижскую декларацию. Как бы то ни было, тот факт, что подобное предложение было внесено в британский парламент не кем иным, как бывшим морским министром, указывает, в каком направлении дует ветер. Во всяком случае, вопрос должен быть рассмотрев серьезно. Существует не только большое расхождение между английскими и американскими позициями, но, как уже было объяснено, существует трудная проблема примирения принципа свободы морей с положениями устава Лиги наций о карательной войне. Приходится признать, что пересмотр и кодификация морских правил во время войны, как это было предложено сенатором Бора, будут делом чрезвычайно сложным, если это будет связано с ограничением вооружений.

Естественно было бы предложить международной конференции сначала рассмотреть законы морской войны, затем, если возможно, кодифицировать такие законы, потом предоставить гарантии взаимной безопасности и, наконец, приняться за разоружение. Однако о кодификации правил морской войны легче говорить, чем ее осуществить. Кодификация потребует много времени и усилий, а налогоплательщики всех стран будут сгибаться под тяжестью громадных военных налогов. Поэтому гораздо проще и скорее достигнуть окончательной цели разоружения, воспользовавшись антивоенным пактом, и уменьшить вооружения, насколько условия времени это позволяют. Лондонская конференция является не чем иным, как попыткой это осуществить. По всей вероятности, будущая активность по разоружению будет носить тот же самый характер.

Глава девятая
Международный арбитраж