Всего таких комиссий от Петра I до Екатерины II было восемь, все они готовили новое Уложение, взамен Соборного Уложения 1649. Первая попытка систематизировать правовые нормы в XVIII в. была предпринятой существовавшей в 1700-1703 Палатой об Уложении. Главной задачей этого органа стало приведение в соответствие с Судебниками 1497 и 1550 и Соборным Уложением 1649 всего массива вновь принятых во второй половине XVII в. нормативных актов. Другая задача заключалась в обновлении судебной и управленческой практики путем включения в нее новых норм права. Палата об Уложении составила к 1703 проект Новоуложенной книги, она сохраняла структуру Соборного Уложения 1649 (25 глав), но его нормы были существенно обновлены. Новоуложенная книга не была одобрена царем.

В 1720-1725 в Санкт-Петербурге действовала Уложенная комиссия, в ее работе были задействованы тексты Соборного Уложения 1649, Кормчей книги, Военного устава, Морского устава, шведских и датских законов. Главным направлением кодификационной работы в это время было выделение норм, направленных на укрепление и защиту государственного интереса. В 1725 Уложенная комиссия подготовила проект нового Уложения, включавший 4 книги: "О процессе, т.е. о суде, месте и о лицах, к суду принадлежащих", "О процессе в криминальных, розыскных и пыточных делах", "О злодействах, какие штрафы и наказания следуют", "О цивильных или гражданских делах и о состоянии всякой экономии", всего - 120 глав, разделенные на 2000 статей. Однако после смерти Петра I и прихода к власти Верховного тайного совета кодификационная работа была свернута. Тем не менее, при Петре I были все же утверждены следующие кодексы: Артикул воинский (1714-1715), Генеральный регламент (Устав коллегий) (1720), Пункты о вотчинных делах (1725).

Кодификационные комиссии Сената, без особого успеха, работали при Анне Иоанновне.

Уложенные комиссии вновь в полную силу заработали при Елизавете Петровне, начиная с 1754. Также эта деятельность продолжалась при Екатерине II, которая решила перейти от административного назначения состава этих комиссий к сословным выборам. В 1767-1768 по поручению (наказу) Екатерины II работала Комиссия по составлению проекта нового Уложения (Уложенная комиссия), депутаты в которую выбирались по сословиям (по куриям), в нее не входили только представители крепостных крестьян. Уложенная комиссия начала работу в 1767 в Москве. Вскоре работа Уложенной комиссии зашла в тупик. С началом русско-турецкой войны в 1768 Уложенная комиссия была распущена Екатериной II. Доц. С.М. Казанцев считает, что Уложенная комиссия при Екатерине II была просто не способна что-либо создать, и императрица была права, распустив ее.

«Законодательство о крестьянах» Время правления Екатерины Великой называют периодом Просвещенного абсолютизма, т.к. в это время Россия в целом продолжала развитие по путям, проложенным Петром Первым.

Однако полной свободы хозяйственной жизни не могло быть до тех пор, пока сохранялось крепостное право. Теперь легко понять, какая задача предстояла законодательству Екатерины при устройстве отношений землевладельцев с крепостным крестьянством: задача эта состояла в восполнении пробелов, допущенных в законодательстве о поземельных отношениях обеих сторон. Екатерине предстояло провозгласить общие начала, которые должны были лечь в основание их поземельных отношений, и согласно с этими началами указать точные границы, до которых простирается власть землевладельца над крестьянами и с которых начинается власть государства. Определение этих границ, по-видимому, занимало императрицу в начале царствования. В комиссии 1767 г. послышались с некоторых сторон смелые притязания на крепостной крестьянский труд: требовали расширения крепостного права классы, его не имевшие, например купцы, казаки, даже духовные, к их стыду. Эти рабовладельческие притязания раздражали императрицу, и раздражение это выразилось в одной коротенькой записке, дошедшей до нас от того времени. Эта записка гласит: "Если крепостного нельзя персоной признать, следовательно, он не человек; так скотом извольте его признавать, что к немалой славе и человеколюбию от всего света нам приписано будет". Но это раздражение осталось мимолетной патологической вспышкой гуманной правительницы. Люди, близкие и влиятельные, знакомые с положением дел, также советовали ей вмешаться в отношения крестьян к помещикам. Можно предполагать, что освобождение, полная отмена крепостной неволи тогда еще не под силу правительству, но можно было провести в умы и законодательство мысль о обоюдно безобидных нормах отношений и, не отменяя права, сдержать произвол.

Для решения этого вопроса, а также с целью рациональной организации сельскохозяйственного производства было создано Вольное Экономическое общество (1765 г.). Одно из старейших в мире и первое в России экономическое общество (вольное - формально независимое от правительственных ведомств) было учреждено в Петербурге крупными землевладельцами, стремившимися в условиях роста рынка и торгового земледелия рационализировать сельское хозяйство, повысить производительность крепостного труда. Основание ВЭО было одним из проявлений политики просвещенного абсолютизма. ВЭО начало деятельность объявлением конкурсных задач, изданием “Трудов ВЭО” (1766-1915, более 280 томов) и приложений к ним. Первый конкурс был объявлен по инициативе самой императрицы в 1766 году: “В чем состоит собственность земледельца (крестьянина) в земле ли его, которую он обрабатывает, или в движимости и какое он право на то и другое для пользы общенародной иметь должен?”. Из 160 ответов русских и иностранных авторов наиболее прогрессивным было сочинение правоведа А.Я. Поленова, критиковавшего крепостничество. Ответ вызвал недовольство конкурсного комитета ВЭО и напечатан не был. До 1861 года было объявлено 243 конкурсные задачи социально-экономического и научно-хозяйственного характера. Социально-экономические вопросы касались трех проблем: 1) земельной собственности и крепостных отношений, 2) сравнительной выгодности барщины и оброка, 3) применение наемного труда в сельском хозяйстве.

Деятельность ВЭО способствовала внедрению новых сельско-хозяйственных культур, новых видов сельского хозяйства, развитию экономических отношений. Екатерина II думала и об освобождении крестьян от крепостной зависимости. Но отмена крепостного права не состоялась. В “Наказе” говорится о том, как помещики должны обращаться с крестьянами: не обременять налогами, взимать такие налоги, которые не заставляют крестьян уходить из дому и прочее. В то же время она распространила мысли о том, что для блага государства крестьянам нужно дать свободу.

Внутренние противоречия екатерининского правления нашли себе полное отражение в политике Екатерины II по крестьянскому вопросу. С одной стороны, в 1766 г. она анонимно поставила перед Вольным экономическим обществом конкурсную задачу о целесообразности обеспечить помещичьих крестьян правом на движимую и земельную собственность и даже присудила первую премию французу Лебею, утверждавшему: "Могущество государства основано на свободе и благосостоянии крестьян, но наделение их землей должно последовать за освобождением от крепостного права".

Но с другой стороны, именно при Екатерине II дворянство добивается почти безграничных полномочий в отношении принадлежащих ему крестьян. В 1763 г. было установлено, что крепостные крестьяне, которые решились "на многие своевольства и предерзости", должны "сверх надлежащего за их вины наказания" оплачивать все расходы, связанные с посылкой воинских команд на их усмирение.

«НАКАЗ»

Для новой кодификационной (Уложенной) комиссии, которую предполагалось создать Екатерина II написала Наказ, в котором формулировались принципы политики и правовой системы. Значительная часть текста Наказа (250 статей) заимствована из трактатов Ш. Монтескье «О духе законов» и Ч. Беккариа «О преступлениях и наказаниях» (около 100 статей), «Энциклопедии» Д. Дидро и Д’Аламбера.

Текст «Наказа» состоял из 20 глав (526 статей), разделенных на пять разделов. В первых пяти главах (ст. 1—38) сформулированы общие принципы устройства государства, в гл. 6 и 7 (ст. 39—79) «О законах вообще» и «О законах подробно» — основы государственного законодательства и общие формы правовой политики. Главы 8 и 9 (ст. 80—141) посвящены уголовному праву и судопроизводству, тому же (в трактовке Ч. Беккариа) посвящена гл. 10 (ст. 142—250).

В гл. 11—18 (ст. 251—438) излагались основные положения сословно-правовой организации (крестьяне — дворянство — средний класс). Главы 19 и 20 (ст. 439 —521) посвящены вопросам юридической техники, теории законодательства и правовой реформы.

В 1768 г. текст Наказа был дополнен гл. 21, содержавшей основы административно-полицейского управления, и гл. 22 о регулировании государственных финансов. «Наказ» обосновывал политические принципы абсолютистского государства: власть монарха, бюрократическая система организации, сословное деление общества. Эти признаки выводились из «естественного» положения России и подкреплялись ссылками па русскую политическую историю.

Монархия полагалась лучшей формой правления. Монарх объявлялся источником неограниченной самодержавной власти. Он объединяет, консолидирует общество и толкует законы.

Для лучшего исполнения власти в обществе учреждались «власти средние, подчиненные и зависящие от верховной». Этим «правительствам» поручалось правление и исполнение суда именем монарха.

Цель всех действий верховной власти — обеспечить безопасность каждого гражданина, «власть сотворена для народа». Монархия призвана содействовать непрерывному совершенствованию общества. Для достижения этих целей необходимо установить в государстве «наилучшие законы».

Роль государясостоит не в непосредственном управлении государством, а в главном надзоре за действиями посредствующих властей (правительств).

Наказ декларировал общую для всех граждан свободу (вольность) и равную обязанность всех перед лицом государственной власти. Однако далее он обосновывал неравное положение сословий перед властью и законом. Давалось четкое деление общества на правящих и повинующихся, что связывалось с естественными законами рождения, происхождения и способностей.

Законодательная деятельность комиссии была направлена не просто на пересмотр старых законов, но и на выработку единого Уложения на новых началах. Закон рассматривался как главный инструмент государственного управления, "который необходимо сообразовывать с «духом народа» и «естественным положением дел». Закон должен обеспечивать полное и сознательное повиновение.

В Дополнении к Наказу (1768) содержались положения, характеризующие полициюкак систему, управляемую не законами, а уставами, т.е. административными распоряжениями. Правонарушения, которыми должна заниматься полиция, являлись не преступлениями, нарушающими закон, а «нарушениями установленного благочиния». Наказ дал перечень полицейских функций.

В другом Дополнении 1768 г., посвященном анализу системы финансового управления, перечислялись основные цели государства: сохранение государственной целостности посредством организации вооруженных сил; охрана внутреннего порядка через организацию суда и полиции; обеспечение «общей пользы» (благосостояния общества) и «великолепия престола». Для решения этих задач необходима правильная организация государственного бюджета.

Касаясь вопросов уголовного права и уголовной политики, Наказ отмечает, что «гораздо лучше предупреждать преступления, нежели наказывать преступников».

В отличие от предшествующего законодательства Наказ не считал необходимым наказывать голый умысел. Дана обстоятельная классификация преступлений по их объектам. Цель наказания — исправление преступника либо воспрепятствование ему в дальнейшем причинять вред обществу. Наказание должно быть неизбежным, неотвратимым, соразмерным преступлению.

Наказ предлагал некоторые судебные реформы: установление принципа гласности в суде, права отвода судей, суда равных. Предполагалось отделение предварительного следствия от судебного разбирательства. Что касается разделения уголовного и гражданского судопроизводства, оно было осуществлено на практике: в 1775 г. учреждены две судебные палаты — по гражданским и уголовным делам.

При характеристике судебного процесса Наказ не отходил от традиционного деления доказательств на «совершенные» и «несовершенные». Вместе с тем авторы Наказа подвергали сомнению целесообразность и законность такой процессуальной процедуры, как пытка.

В Наказе была разработана юридическая техника ранее не известная российскому праву, выработаны новые представления о системе законодательства:

а) законов должно быть немного и они должны оставаться неизменными;

б) временные учреждения определяли порядок деятельности органов и лиц, регламентируя его посредством наказов и уставов;

в) указы являлись подзаконными актами, могли быть краткосрочными и отменяемыми.

Законы описывали отношения, не вдаваясь в толкование и не делая исключений. Они просты и четки в своих формулировках и предписаниях. Классификация норм и вся их система должны соответствовать «естественной» иерархии этих норм в общественной жизни.

Главной задачей Наказа было указать на необходимость стабильности и фундаментальности правовой системы, выделить в ней конституирующие, определяющие принципы и систему основных норм.

В 1767 г. после подготовки Наказа в Москве была создана Комиссия по подготовке проекта нового Уложения. В состав Комиссии направлялись депутаты: от центральных органов управления, уездного дворянства, жителей каждого города, однодворцев, пехотных солдат или государственных крестьян каждой провинции, «некочующих инородцев» (Казанской, Сибирской и Оренбургской губерний), казаков. Не участвовали в выборах депутатов духовенство, частновладельческие, экономические и дворцовые крестьяне, армия и флот.