При Екатерине II российское самодержавие вступило в эпоху «просвещенного абсолютизма», которую тогда переживали страны Европы, испытавшие воздействие идеологии Просвещения. Философы-просветители (Вольтер, Руссо, Монтескье, Дидро, Даламбер) призывали к достижению общественного блага, свободы, равенства, справедливости в обществе, уважению прав личности через деятельность просвещенных монархов, путем разделения власти (законодательной, исполнительной и судебной), конституционного ограничения власти монарха, совершенствования законов, просвещения народа, проповеди разумных начал, рационализма. Эти теоретические положения европейского либерализма Екатерина вначале пыталась осуществить практически, с учетом велений Нового времени в Европе и русских условий.

Екатерина II совершила поездку по России, предприняла бурную законодательную деятельность, провела широкую секуляризацию церковных и монастырских земель (число монастырей уменьшилось с 881 до 385, около миллиона монастырских крестьян перешло под власть государства в разряд экономических), подтвердила или не отменила многие указы прежнего царствования (о беспрекословном подчинении крестьян помещикам, запрещении владельцам мануфактур покупать крестьян, освобождении дворян от обязательной службы и др.), подтвердила права помещиков на все земли, которыми они владели (в том числе и захваченных незаконно), упразднила гетманское правление в Малороссии, отменила многие государственные монополии. Но идея создания Имперского совета как законодательного органа при императрице (предложенная Н.И. Паниным для ограничения отрицательного влияния фаворитов – своекорыстных и властных.) была отвергнута. Реорганизации был подвергнут Сенат, разделенный на 6 специализированных департаментов, но лишившийся теперь законодательной функции (перешедшей к императрице) и оставшийся высшей контрольной и судебной инстанцией.

Уложенная комиссия и «Наказ» были наиболее ярким воплощением политики просвещенного абсолютизма. Екатерина почувствовала себя уверенно на троне и в конце 1766 г. приступила к осуществлению важнейшей акции своего царствования – созыву комиссии для составления нового Уложения. Такая попытка предпринималась в течение XVIII века неоднократно, но безуспешно. Новая Уложенная комиссия отличалась от предыдущих более широким представительством. Депутаты получили наказы от своих избирателей, им были представлены существенные льготы и привилегии (пожизненные). Императрица составила «Наказ» с изложением своих взглядов на задачи Уложенной комиссии, которыми должны руководствоваться депутаты. В «Наказе», включавшем 20 глав и 526 статей, обосновывалась необходимость для России самодержавия (во имя блага всех подданных), но указывалось на верховенство законов и суда, равенство всех перед ними, необходимость разделения властей; осуждалось рабство (крепостное право), провозглашалась веротерпимость. Но свобода и равенство понимались как право одних сословий пользоваться предоставленными привилегиями, а других – как беспрекословное выполнение возложенных обязанностей. В черновом варианте «Наказа» говорилось и о желательности личного освобождения помещичьих крестьян, но императрица, столкнувшись с оппонентами из окружения, не решилась не только на сохранение этого наказа, но и на регламентацию крестьянских повинностей, ограничившись лишь рекомендацией помещикам гуманнее обращаться с крепостными.

Уложенная комиссия работала полтора года, но не смогла составить новый кодекс, вследствие юридической некомпетентности ее депутатов, несовместимости либерального «Наказа» с действующим законодательством, феодальными структурами и сословным строем, а также из-за расхождений интересов различных сословий (в частности, по крестьянскому вопросу). Работа Большой комиссии была остановлена в октябре 1768 года в связи с началом войны с Турцией, а местные комиссии существовали до смерти Екатерины II. Однако, несмотря на неудачу Уложенной комиссии, ее деятельность и материалы (наказы, прения) во многом предопределили законодательную практику императрицы и способствовали распространению идей Просвещения. Другим итогом деятельности Уложенной комиссии стало укрепление положения Екатерины II на троне. Отклонив предложенный ей Комиссией титул «Великой» и «Премудрой», она оставила за собой титул матери Отечества. Постановление о поднесении этого титула императрице было подписано всеми депутатами Уложенной Комиссии и имело большое политическое значение, став своего рода официальной коронацией императрицы, совершенной не кучкой заговорщиков, возведших ее на трон, а представителями всех сословий.

Губернская (областная) реформа 1775 года проводилась после подавления антиправительственного восстания Е. Пугачева и преследовала охранительные и фискальные цели. Вместо ранее существовавшего трехчленного деления территории страны на губернии, провинции и уезды (различавшихся по численности населения) вводилось двухчленное деление – вместо 23 губерний европейской части было создано 50 губерний с равной численностью податного населения – 300-400 тысяч душ мужского пола; губернии делились на уезды с 20-30 тыс. душ мужского пола. В губернском и уездном управлении проводился принцип разделения властей (административной, финансовой, судебной). При губернаторах стали действовать исполнительные органы – губернские правления, осуществлявшие надзор за деятельностью учреждений и должностных лиц. Важнейшим из них была Казенная палата, ведавшая промышленностью и финансами. К новым учреждениям относился Приказ общественного призрения, в ведение которого находились школы, больницы, приюты. Создавались сословные судебные учреждения. Для крепостного хозяином и судьей оставался помещик. Бюрократический принцип комплектования местных органов власти сочетался с занятием выборных должностей представителями уездных корпораций дворян.

Губернская реформа была распространена и на Левобережную Украину, где (после разгрома Запорожской Сечи войсками генерала П.А. Текелли в 1775 году) были окончательно упразднены остатки и атрибуты автономии и национальной государственности. Основная часть запорожского казачества была переселена на Кубань. Аналогичная унификация проводилась в Прибалтике, на Дону, в Поволжье, в Сибири. Одним из результатов губернской реформы стало значительное увеличение штата чиновников (обычно из отставных офицеров-дворян) и удвоение численности городов (ими объявлялись все пункты размещения губернской и уездной администрации).

Сословная политика закреплялась в Жалованной грамоте дворянству и Жалованной грамоте городам, дворянство сохранило прежние и получило новые личные и корпоративные права, вольности и преимущества. Оно освобождалось от обязательной службы, пользовалось исключительным правом владения крепостными крестьянами, неограниченно распоряжалось своими имениями, могло заводить промышленные предприятия и заниматься торговлей, не могло лишиться дворянского звания, собственности и жизни без дворянского суда, подвергаться телесным наказаниям. Дворянству предоставлялось право сословного самоуправления.Таким образом, Жалованная грамота дворянству закрепила и юридически оформила утвердившиеся после Петра I привилегированное, господствующее положение дворянского сословия, официально названного теперь благородным дворянством. Российское государство превратилось в дворянскую империю.

Жалованная грамота городам закрепила прежние привилегии горожан, прежде всего, купечества, и вводила немало новшеств. Городское население делилось на 6 разрядов – именитые граждане (богатые купцы, банкиры, высший слой интеллигенции), купечество, мещане, ремесленники, домовладельцы, духовенство и др. со своими правами и обязанностями. Вводилась сложная система городского самоуправления. До 1870 года вся власть в городах фактически сосредоточивалась в дворянском чиновничьем аппарате во главе с губернаторами и городничими. К концу XVIII века городское население в России достигло 1 млн. человек.

Апогей крепостничества. Крепостные крестьяне составляли половину населения страны и 53 % всех крестьян. В противоречии с «Наказом», под давлением дворянства крепостной гнет за годы царствования Екатерины II не только не смягчился, но и достиг наивысшего предела. Расширилась область распространения крепостного права (за счет Новороссии и Малороссии), возросла власть помещиков над крестьянами. Екатерина щедрой рукой раздавала казенные населенные имения в частную собственность своим генералам, сановникам, фаворитам (всего до 800 тыс. крестьян). Увеличивалась барщина помещичьих крестьян (доходившая до 6 дней в неделю), повышался денежный оброк крестьян всех категорий. Помещикам разрешалось без суда и следствия ссылать своих крестьян в Сибирь на каторгу, беспрепятственно процветала торговля крепостными. Крестьяне должны были возмещать расходы на подавление их анти помещичьих выступлений, им запрещалось жаловаться на своих помещиков. Крестьяне фактически превратились в рабов. Вторая половина XVIII века отличалась резким повышением социальной активности трудового населения – владельческих, монастырских и приписных крестьян, работных людей мануфактур, народов Поволжья и Башкирии, яицких казаков. Только в 1763 – 1773 гг. произошло около 40 волнений. Своего апогея она достигла в крестьянской войне под предводительством Е.И. Пугачева в 1773 – 1774 гг. Одной из непосредственных ее причин была политика правительства, направленная на ограничение привилегий казачества.

В 1773—1774 году произошло крестьянское восстание во главе с Емельяном Пугачёвым. Оно охватило земли Яицкого войска, Оренбургской губернии, Урал, Прикамье, Башкирию, часть Западной Сибири, Среднее и Нижнее Поволжье. В ходе восстания к казакам присоединились башкиры, татары, казахи, уральские заводские рабочие и многочисленные крепостные крестьяне всех губерний, где разворачивались военные действия. После подавления восстания были свёрнуты некоторые либеральные реформы и усилился консерватизм.

Социально-экономическое развитие страны. Во второй половине 18 века территория России значительно расширилась за счет новых приобретений на юге и западе, население выросло с 18 до 36 млн. человек. Ведущей отраслью оставалось сельское хозяйство. Количество мануфактур выросло с 600 до 2300. Правительство поощряло купечество и предпринимательство. Купцы освобождались от подушной подати и рекрутской повинности (за плату), но купечество формировалось как феодальное (а не буржуазное) сословие. Свои предприятия могли открывать и некоторые богатые крестьяне, в том числе и крепостные. Крестьянская промышленность была узаконена в 1775 году. Расширялось применение вольнонаемного труда, росло число наемных работников (до 400 тыс., включая крестьян-отходников). Запрещалось покупать крепостных и приписывать казенных крестьян к заводам. Отменялись монополии, стала развиваться свободная конкуренция, усиливалась хозяйственная специализация отдельных районов, действовали многочисленные торги и ярмарки, складывался всероссийский рынок, продолжалась протекционистская политика, возрастал экспорт. Все это означало развитие капиталистических отношений, но в своеобразных российских условиях. Доходы казны выросли в 4 раза (с 16 до 69 млрд. руб., из которых одну треть давал питейный доход), а расходы в 5 раз, и в результате впервые появился государственный долг (до 200 млн. рублей). Дефицит бюджета преодолевался за счет налогов (прямых и косвенных) и, впервые, путем внешнего займа (у Голландии, Италии).

Время правления Екатерины называют периодом просвещенного абсолютизма, т. е. периодом, когда верховная власть укрепилась за счет использования передовых идей, а, кроме того, стремилась исправить варварские пережитки феодального строя. Российский вариант просвещенного абсолютизма представлял собой особый этап государственно-политического развития, связанный в социально-экономическом плане с разложением феодального уклада, в политическом плане - с поиском компромисса с дворянством и аристократией, бывшими основной движущей силой предшествовавших государственных переворотов.