Поможем в ✍️ написании учебной работы

Имя

Поможем с курсовой, контрольной, дипломной, рефератом, отчетом по практике, научно-исследовательской и любой другой работой

Выберите тип работыЧасть дипломаДипломная работаКурсовая работаКонтрольная работаРешение задачРефератНаучно - исследовательская работаОтчет по практикеОтветы на билетыТест/экзамен onlineМонографияЭссеДокладКомпьютерный набор текстаКомпьютерный чертежРецензияПереводРепетиторБизнес-планКонспектыПроверка качестваЭкзамен на сайтеАспирантский рефератМагистерская работаНаучная статьяНаучный трудТехническая редакция текстаЧертеж от рукиДиаграммы, таблицыПрезентация к защитеТезисный планРечь к дипломуДоработка заказа клиентаОтзыв на дипломПубликация статьи в ВАКПубликация статьи в ScopusДипломная работа MBAПовышение оригинальностиКопирайтингДругое

Нажимая кнопку "Продолжить", я принимаю политику конфиденциальности

Модуль №1. «Историко-теоретические, правовые и территориальные основы местного самоуправления»

 

Раздел 1. «Муниципальное право как отрасль права, наука и учебная дисциплина»

 

Лекция № 1. Муниципальное право как отрасль права

 

Особенности метода муниципального права. Муниципально-правовой режим

Совокупность правовых средств и способов правового регулирования, специфика их сочетания образуют режим отрасли муниципального права. Специфика муниципально-правового режима предопределена государственно-правовой природой местного самоуправления и комплексностью предмета муниципального права. В нем сочетается императивное и диспозитивное регулирование. В предмете муниципального права публично-правовые отношения преобладают. Более того, частно-правовые отношения, входящие в предмет муниципального права (гражданское, жилищное, земельное), направлены на удовлетворение ни частных, а публично-правовых нужд всего местного сообщества. Следовательно, комплексный метод муниципального права основан на сочетании двух способов правового регулирования – обвязывания и дозволения с преобладанием первого.

Поскольку муниципальное право включает в себя также и нормы, где муниципальные органы вступают в правовые отношения на равных основаниях с иными частными, как правило, хозяйствующими субъектами (например, аренда, муниципальный заказ, покупка и продажа акций, ответственность за возмещение вреда, не связанного с договорным характером отношений), высказывается позиция о публично-частном характере муниципального права.

 

Раздел 2. «Понятие, юридическая природа, принципы и функции местного самоуправления»

 

Лекция № 2. Понятие, юридическая природа и принципы местного самоуправления

Муниципальной доктрине известны и другие подходы к классификации способов организации местного самоуправления, точнее, взаимодействия государства и местного самоуправления». Так, В.И. Фадеев предложил все известные типы организации местного самоуправления поделить на модели «автономного местного самоуправления» и «наблюдаемого местного самоуправления».

 

3. Принципы организации местного самоуправления

 

Принцип организации местного самоуправления – это основные начала, требования, которые определяют организацию местного самоуправления и взаимодействие этого уровня власти с государственными органами.

В науке муниципального права не устоялся ни набор, выделяемых принципов местного самоуправления, ни оснований их классификации. Например, предлагается все принципы разбить на: определяющие основные обязанности и полномочия государства по организации местного самоуправления; принципы территориального устройства, принципы демократической организации местного самоуправления, участия населения в осуществлении местного самоуправления, принципы, определяющие формирование необходимой финансово-экономической основы местного самоуправления; обеспечивающие самостоятельность при осуществлении своих функций; стабильности прав местного самоуправления, наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями; обеспечивающие ответственность органов местного самоуправления, принципы определяющие подконтрольность государству местного самоуправления.

Государства, подписавшие Европейскую Хартию местного самоуправления, обязались закрепить в своем национальном законодательстве международные принципы-стандарты, определяющие организацию и формирование местного самоуправления. Российская Федерация инкорпорировала их принципы в свое национальное законодательство, в некоторых случаях отказываясь даже от предлагаемой диспозитивными положениями Хартии ограничений автономии местного самоуправления. Устанавливаемая в соответствии с данным международным договором в российском законодательстве система принципов организации и деятельности местного самоуправления состоит из следующих блоков императивов:

Принципы территориальной организации местного самоуправления. Европейская Хартия требует от государств, ее подписавших, организовать публичную власть нижнего уровня управления в максимальной приближенности и населению. Каждое местное сообщество (население любого поселения) имеет право на то, чтобы публичная власть осуществлялась на уровне данного поселения, т.е. должна быть создана система местных органов на территории каждого более или менее жизнеспособного населенного пункта. Французский политолог П. Бурдье обосновал политологическую закономерность зависимости качества получаемых публичных услуг, реальности народовластия от географической дальности нахождения объекта и субъекта власти. Чем ближе система власти к населению, тем реальнее народовластие, учет локальных традиций и особенностей объекта управления. С увеличением расстояния (доступности органа власти) ослабляется обратное воздействие наделенных властными полномочиями субъектов. Реализация данного принципа не означает, что в России в каждом населенном пункте создается свое муниципальное образование. Федеральный законодатель определяет критерий жизнеспособности населенного пункта в статусе муниципального образования количественным числом жителей в тысячу человек.

Организационные принципы местного самоуправления. Этот блок принципов включает, во-первых, положения об организационной функциональной обособленности система органов местного самоуправления от органов государственной власти. В Российской Федерации для объяснения данного фактора создана теория о публичной власти. Публичная власть в Российской Федерации представлена двумя видами: публичная государственная, осуществляемая органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, и публичная муниципальная, реализуемая через органы местного самоуправления. Обособленность органов местного самоуправления выливается в отсутствии подчиненности их государственным органам. Последние могут лишь контролировать законность действий муниципальных органов. Во-вторых, статья 130 Конституции Российской Федерации устанавливает, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. В-третьих, местная власть должна формироваться местным сообществом или с его непосредственным участием. Участие органов государственной власти и их должностных лиц в формировании органов местного самоуправления, в назначение на должность, отстранении от должности, освобождение их от должности допускается только в случаях и в порядке, установленных Федеральным законом «Об общих…».

Организационная обособленность местного самоуправления ограничена принципами социально-целевого единства органов местного самоуправления и органов государственной власти и обязательным их взаимодействием. Этот принцип указан в решениях Конституционного Суда РФ и напомнен России ЕСПЧ по делу «Г. Против РФ» (обжалование решения управления социальной защиты населения г. Чапаевска»). Общность и взаимодействие основаны на принципиальной общности предметов ведения органов государственной власти и органов местного самоуправления. Такая позиция была выражена Судом, в частности, применительно к обеспечению жильем военнослужащих, судей, прокурорских работников, а также сотрудников уголовно-исполнительной системы (Определения от 9 апреля 2003 г. N 132-О <1>; от 12 мая 2003 г. N 167-О <2>; от 18 декабря 2003 г. N 470-О <3>; от 25 декабря 2003 г. N 453-О <4>; от 8 июля 2004 г. N 303-О <5>; от 9 июня 2005 г. N 224-О <6>).

Суд установил, что конституционная природа Российской Федерации как социального государства предопределяет необходимость достижения баланса конституционно защищаемых ценностей - самостоятельности местного самоуправления и самостоятельности населения в решении вопросов местного значения, с одной стороны, и гарантированности равным образом всем гражданам социальных прав независимо от того, на территории какого муниципального образования они проживают, - с другой (ч. 1 ст. 7, ч. 2 ст. 19, ч. 1 ст. 130 Конституции РФ). Выполнение этой задачи обеспечивается как неукоснительным соблюдением финансовой самостоятельности муниципальных образований, так и выравниванием уровней их социально-экономического развития, в том числе путем справедливого перераспределения публичных финансов, включая бюджетные средства. Данные требования, как это следует из рассматриваемого решения, должны учитываться и при реализации органами местного самоуправления государственных гарантий общедоступности дошкольного образования, установленных федеральным законодателем в порядке регулирования и защиты прав и свобод человека и гражданина (ч. 3 ст. 43, п. "в" ст. 71 Конституции РФ), что предполагает наличие соответствующего финансово-правового регулирования, осуществляемого с учетом федеральных и региональных государственных минимальных социальных стандартов, а также самостоятельно устанавливаемых органами местного самоуправления муниципальных минимальных социальных стандартов и других нормативов расходов местных бюджетов на решение вопросов местного значения (п. 3 ч. 6 ст. 19, ч. 2 ст. 53 ФЗ о местном самоуправлении 2003 г.). Из приведенных положений Конституции РФ, конкретизирующих их положений ФЗ о местном самоуправлении 2003 г. во взаимосвязи с положениями Закона РФ от 10 июля 1992 г. N 3266-1 "Об образовании" и БК РФ Конституционный Суд РФ вывел, что расходы на содержание детей в муниципальных дошкольных образовательных учреждениях в той их части, в какой они осуществляются публичной властью, должны производиться из местных бюджетов, а при недостаточности собственных источников финансирования - за счет федерального бюджета и бюджетов субъектов РФ в порядке компенсации дополнительных расходов. Конкретные формы компенсации дополнительных расходов и установление соответствующего механизма определяются в законодательном порядке.

--------------------------------

<1> См.: Определения Конституционного Суда РФ: от 1 декабря 2005 г. N 462-О // СЗ РФ. 2006. N 6. Ст. 733; от 27 декабря 2005 г. N 527-О // Архив КС РФ. 2005; от 2 февраля 2006 г. N 56-О // Архив КС РФ. 2006.

<2> См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 15 мая 2006 г. N 5-П // СЗ РФ. 2006. N 22. Ст. 2375.

"МЕСТНОЕ САМОУПРАВЛЕНИЕ И КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВОСУДИЕ: КОНСТИТУЦИОНАЛИЗАЦИЯ МУНИЦИПАЛЬНОЙ ДЕМОКРАТИИ В РОССИИ"

(Н.С. Бондарь)

(Норма, 2008)

Принципы, определения компетенции органов местного самоуправления. Согласно положениям Европейской Хартии местного самоуправления местный уровень власти должен иметь собственные закрепленные за ним предметы ведения и полномочия. Решение вопросов, относящихся к местному управлению, осуществляется местным сообществом самостоятельно. Запрещается осуществления полномочий по решению вопросов местного значения органами государственной власти и государственными должностными лицами. Публичная власть других уровней может контролировать законность решений местного самоуправления по осуществлению собственных полномочий, но не их целесообразность и эффективность. Административный контроль допустим лишь за реализацией местными органами переданных им отдельных государственных полномочий.

Финансово-экономические принципы местного самоуправления. Эта группа требований обязывает государство признать за муниципалитетами, во-первых, право, на самостоятельный местный бюджет, обеспечивая его достаточных объемов доходных источников для выполнения всех функций местного уровня власти. Во-вторых, государство должно прибегать к мерам бюджетного выравнивания, с тем, чтобы гарантировать жителям всех муниципалитетов равный объем социальных публичных услуг, нивелируя действия фактора неравномерного распределения возможных финансовых источников и диспаритет расходов, связанный географическими, климатическими, инфраструктурными и иными факторами. В-третьих, местному уровню власти должно быть гарантировано право на самостоятельно владение, пользование и распоряжение имущественными объектами, гарантирована защита муниципальной собственности, необходимой для решения вопросов местного значения.

Принцип учета исторических, национальных, культурных и других традиций и особенностей местного сообщества. Данные факторы принимаются во внимание в процессе территориального деления, при разграничении полномочий между государственными органами власти и органами местного самоуправления, определения внутренних структур управленческого муниципального аппарата.

Принцип ответственности при осуществлении местного самоуправления. Население решает вопросы местного значения, исходя из своих локальных потребностей, с учетом социальной, экономической, географической специфичности территории. Государство, ограничивая свое вмешательство во внутреннюю деятельность общины, вместе с тем снимает с себя и ответственность за качество решения публичных дел местного уровня. В определении местного самоуправления, которое закрепляется в Европейской Хартии местного самоуправления, подчеркивается, что круг публичных дел, находящихся в ведении местной общины, осуществляется местным населением под свою ответственность. Тем не менее, органы местного самоуправления несут ответственность перед государством (за соответствие действий и решений Конституции Российской Федерации, федеральному и региональному законодательству), перед населением (политическая ответственность в виде отзыва выборных должностных лиц и депутатов представительных органов), перед физическими и юридическими лицами (в виде возмещения вреда, причиненного властной или хозяйственной деятельностью).

Принцип гарантированности местного самоуправления. В федеральном и региональном законодательстве создается система правовых гарантии осуществления самоуправления местными сообществами. Коллективные и индивидуальные права членов муниципалитетов защищаются, в том числе, в судебном порядке. В своих правовых позициях Конституционный суд Российской Федерации признал право органов местного самоуправления на обращение в Конституционный суд с требованием признать неконституционными положения законодательства о местном самоуправлении, примененного или подлежащего применению в отношении муниципального образования.

Существуют и иные императивные требования, предъявляемые к регулированию и организации местного самоуправления (законности, соотношения коллегиальности и единоначалия в деятельности органов местного самоуправления и др.), но они свойственны для функционирования публичной власти в России вообще, и не обладают какой-либо существенной спецификой на этом уровне властного управления.

 

Полномочия органов местного самоуправления в отношениях с немуниципальными организациями. Муниципальный коммерческий и социальный заказ. Содействие развитию предпринимательской деятельности. Контроль за деятельностью коммерческих организаций и его пределы. Меры воздействия и порядок их применения

 

Традиционно, выделяется правовой режим взаимодействия органов местного самоуправления с немуниципальными организациями и гражданами индивидуальными предпринимателями, осуществляющими хозяйственную деятельность, и некоммерческими организациями.

Полномочия органов местного самоуправления в отношениях с общественными объединениями граждан, религиозными группами и организациями, политическими партиями, профсоюзами, национально-культурным автономиям и иными некоммерческими организациями регулируются федеральными законами о соответствующих вида ассоциаций граждан. Как правило, законодатель устанавливает обязанность муниципального образования оказывать содействие в развитии данных структур гражданского общества, учету интересов различных социальных групп при принятии решений органами местного самоуправления. Например, к полномочия органов местного самоуправления по защите исконной среды обитания, традиционных образа жизни, хозяйствования и промыслов малочисленных народов Федеральный закон «О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации» осуществление контроля за предоставлением, использованием и охраной лицами, относящимися к малочисленным народам, земель, необходимых для ведения традиционного образа жизни и занятия традиционными промыслами малочисленных народов; участие в реализации федеральных и региональных программ социально-экономического и культурного развития малочисленных народов и в осуществлении контроля за использованием материальных и финансовых средств, выделяемых в соответствии с указанными программами, а также за использованием и охраной земель в местах традиционного проживания и хозяйственной деятельности малочисленных народов; устанавливать общие принципы организации и деятельности территориального общественного самоуправления малочисленных народов в местах их традиционного проживания и хозяйственной деятельности.

Статья 11 Федерального закона «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» к полномочиям органов местного самоуправления относит содействие деятельности некоммерческих организаций, выражающих интересы субъектов малого и среднего предпринимательства, и структурных подразделений указанных организаций по вопросам развития малого и среднего предпринимательства.

Правовой режим отношений органов местного самоуправления с хозяйствующими субъектами включает два типа взаимодействия. Первый блок их взаимоотношений связан с осуществлением органами местного самоуправления властных полномочий, а второй – по привлечению частных фирм и лиц на основании договоров к выполнению муниципального заказа, то есть вступление с ними в договорные отношения в рамках обычного гражданского оборота.

Первая группа отношений подпадает помимо отраслевого управленческого регулирования также под действие Федерального закона «О конкуренции». Он запрещает органам местного самоуправления передавать свои властные полномочия хозяйствующим субъектам, ни частным юридическим лицам, ни муниципальным хозяйствующим субъектам. Так, например, признавались незаконными действия органов местного самоуправления по предоставлению муниципальному транспортному предприятию властных полномочий по утверждению схем движения общественного транспорта на территории муниципалитета. В тоже время, сами органы местного самоуправления не вправе вступать в хозяйственные отношения от своего имени, заключать договоры, заниматься предпринимательской деятельностью. Субъектом гражданского оборота может быть исключительно муниципальное образование в целом как публично-властная организация. Органы местного самоуправления могут только от имени и в интересах муниципального образования вступать в гражданско-правовые отношения. Все права и обязанности по сделкам органов местного самоуправления возникают у муниципалитета. Именно муниципальное образование является учредителем хозяйствующих юридических лиц, владельцем долей, паев в уставном капитале, владельцем акций.

И, наконец, антимонопольное законодательство запрещает органам местного самоуправления совершать любые действия, направленные на ограничение конкуренции. Муниципальные образования не вправе проводить конкурсный отбор предпринимателей для допуска их на рынок, если это не предусмотрено федеральным законодательством. Прямо запрещается вводить дополнительные условия для доступа на рынок.

В отраслевом законодательстве указываются конкретные властные полномочия, которые осуществляют органы местного самоуправления в отношении коммерческих организаций. Таким образом, общее правило о запрете ограничения конкуренции допускает только те действия органов местного самоуправления, которые прямо им предписаны законодательством в какой-либо сфере управления. Например, органами местного самоуправления утверждаются перечень участков на своей территории, где запрещена торговля крепкими спиртными напитками и пивом; определяется места размещения оптовых рынков; определяется пропускная способность дорог муниципального образования, в соответствии с которой транспортное предприятие допускается к перевозке пассажиров общественным транспортом по утвержденной схеме движения, устанавливается сервитут, выдается разрешение на размещение рекламы, определяются места торговли изданиями эротического характера и т.п.

Во второй группе отношений органы местного самоуправления подчинены нормам гражданского законодательства. Выступая собственником имущества, заключая договоры (аренды, купли-продажи, подряда, хранения, комиссии и другие) муниципальное образование обладает тем же статусом, что и обычные юридические лица. Вместе с тем Федеральный закон «О защите конкуренции» специально указывает на запрет использования публичными субъектами особого своего положения в целях создания неравного положения на рынке.

В целях обеспечения единства экономического пространства на территории Российской Федерации при размещении муниципальных заказов, эффективного использования средств бюджетов и внебюджетных источников финансирования, расширения возможностей для участия физических и юридических лиц в размещении заказов и стимулирования такого участия, развития добросовестной конкуренции, совершенствования деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере размещения заказов, обеспечения гласности и прозрачности размещения заказов, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере размещения заказов Федеральный закон «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» вводит особый порядок таких закупок. Единый порядок размещения заказов состоит в обязательной конкурсной процедуре определения контрагента, с которым будет заключен договор на поставку товаров, работ и услуг для муниципальных нужд.

 

Публичные слушания

 

Публичные слушания являются новой формой непосредственного участия граждан в осуществлении местного самоуправления путем обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения. Публичные слушания организуются в целях:

- доведения до населения муниципального образования полной и точной информации о рассматриваемых проектах муниципальных правовых актов;

- оценки отношения населения муниципального образования к рассматриваемым проектам решений Совета депутатов;

- инициирования народной правотворческой инициативы;

- для выявления предложений и рекомендаций со стороны населения по важнейшим действиям органов местного самоуправления, затрагивающим интересы всего населения муниципального образования;

- перед рассмотрением вопросов об установлении любых местных налогов, штрафов, утверждением новых расценок за услуги, тарифы и нормативы потребления соответствующих услуг и т.п.

Публичные слушания могут проводиться по инициативе населения, представительного органа муниципального образования или главы муниципального образования. Решение о проведении публичных слушаний может приниматься как представительным органом муниципального образования, так и главой муниципального образования

Публичные слушания, проводимые по инициативе населения или представительного органа муниципального образования, назначаются представительным органом муниципального образования, а по инициативе главы муниципального образования – главой муниципального образования.

Федеральный закон от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ устанавливает, что в обязательном порядке на публичные слушания должны выноситься:

1) проект устава муниципального образования, а также проект муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в данный устав;

2) проект местного бюджета и отчет о его исполнении;

3) проекты планов и программ развития муниципального образования, проекты правил землепользования и застройки, проекты планировки территорий и проекты межевания территорий, а также вопросы предоставления разрешений на условно разрешенный вид использования земельных участков и объектов капитального строительства, вопросы отклонения от предельных параметров разрешенного строительства, реконструкции объектов капитального строительства;

4) вопросы о преобразовании муниципального образования.

Порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования и должен предусматривать заблаговременное оповещение жителей муниципального образования о времени и месте проведения публичных слушаний, заблаговременное ознакомление с проектом муниципального правового акта, другие меры, обеспечивающие участие в публичных слушаниях жителей муниципального образования, и учета его мнения, опубликование (обнародование) результатов публичных слушаний, разрешение разногласий с принятым решением.

 

Опрос граждан

Опрос граждан является формой непосредственного участия населения в решении вопросов местной жизни и проводится на всей территории муниципального образования или на части его территории для выявления мнения населения и его учета при принятии решений органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, а также органами государственной власти. Опрос может проводиться при принятии решений по вопросам, затрагивающим экономические, социальные, экологические и другие законные интересы населения территории. Например, в 2004 году в Астрахани проводился опрос жителей двух домов одной из улиц относительно строительства спортивного оздоровительного центра рядом с их местом жительства. На месте планируемого строительства находился небольшой парк, и граждане были категорически против его ликвидации даже взамен на спортивный центр. Между тем частный предприниматель, наметивший новостройку, дважды представлял в управление архитектуры данные социологического опроса жителей лицензированными фирмами, которые свидетельствовали о поддержке гражданами строительства. Однако, учитывая многочисленные жалобы горожан, администрация решила провести опрос. Опрос проводился путем тайного голосования. Присутствующим раздали бюллетени, предварительно записав паспортные данные. Затем голосующие опускали бюллетень в урну. Итоги голосования подводила счетная комиссия. Они показали, что граждане настроены отрицательно и строительство центра заморозили окончательно. В Новосибирске проводился опрос жителей о мероприятиях, которые они бы поддержали или запретили; в Казани опрос пассажиров о качестве работы городского транспорта; в Новокузнецке – о продаже одного из градообразующих предприятий города[9].

В отличие от местного референдума, голосования по вопросам изменения территории граждане не могут быть инициаторами опроса. Он может проводиться по инициативе:

1) представительного органа муниципального образования или главы муниципального образования – по вопросам местного значения;

2) органов государственной власти субъектов Российской Федерации – для учета мнения граждан при принятии решений об изменении целевого назначения земель муниципального образования для объектов регионального и межрегионального значения.

Порядок назначения и проведения опроса граждан определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования.

Решение о назначении опроса граждан принимается представительным органом муниципального образования. В нормативном правовом акте представительного органа муниципального образования о назначении опроса граждан устанавливаются:

1) дата и сроки проведения опроса;

2) формулировка вопроса (вопросов), предлагаемого (предлагаемых) при проведении опроса;

3) методика проведения опроса;

4) форма опросного листа;

5) минимальная численность жителей муниципального образования, участвующих в опросе.

Жители муниципального образования должны быть проинформированы о проведении опроса граждан не менее чем за 10 дней до его проведения.

Финансирование мероприятий, связанных с подготовкой и проведением опроса граждан, осуществляется:

1) за счет средств местного бюджета – при проведении опроса по инициативе органов местного самоуправления;

2) за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации – при проведении опроса по инициативе органов государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации.

В опросе могут участвовать все жители муниципального образования, обладающие избирательным правом. Они участвуют в опросе непосредственно. Каждый житель муниципального образования, имеющий право голосовать, имеет только один голос. Участие в опросе является свободным и добровольным. Во время опроса никто не может быть принужден к выражению своих мнений или отказу от них. Подготовка, проведение и подсчет результатов опроса осуществляются открыто и гласно.

На опрос могут выноситься вопросы местного значения. Вопросы, как и на местном референдуме, должны быть сформулированы четко и ясно, не допускается возможность их различного толкования.

Опрос проводится путем тайного, поименного или открытого голосования в течение одного или нескольких дней. Тайное голосование проводится по опросным листам в местах проведения опроса, поименное голосование – по опросным листам или по месту жительства участников опроса. Опрос может проводиться также в форме открытого голосования на собраниях жителей. Процедура опроса внешне похожа на процедуру проведения местного референдума. Но в отличие от местного референдума результаты опроса носят рекомендательный характер.

После проведения опроса комиссия подсчитывает результаты голосования и составляет протокол, в котором указываются следующие данные:

- общее число граждан, имеющих право на участие в опросе;

- число граждан, принявших участие в опросе;

- число записей в опросных листах, оказавшихся недействительными и число опросных листов, признанных недействительными;

- количество голосов, поданных «за» вопрос, вынесенный на опрос;

- количество голосов, поданных «против» вопроса, вынесенного на опрос;

- одно из следующих решений: признание опроса состоявшимся, несостоявшимся или недействительным.

 

Виды муниципальных органов

 

Виды органов муниципального образования и должностных лиц местного самоуправления. Создаваемые в муниципальном образовании органы и должностные могут быть классифицированы по различным основаниям: по способу избрания они делятся на выборные и назначаемые; по характеру принятия  решений  различают единоличные и коллегиальные; по характеру компетенции дифференцируют органы и должностных лиц общей и специальной компетенции; по выполняемым функциям условно можно разделить органы и должностных лиц местного самоуправления на представительные (нормотворческие), исполнительные, контрольные и избирательные.

 

Лекция № 10. Представительные органы муниципального образования

 

1. Представительный орган муниципального образования: принципы организации и деятельности, компетенция

 

Представительный орган муниципального образования – это выборный, коллегиальный, состоящий из депутатов орган местного самоуправления, выполняющий нормотворческую, представительскую, финансово-бюджетную, контрольную и избирательную функции в системе муниципальной власти.

Нормотворческая функция представительного органа муниципального образования заключается в принятии нормативных муниципальных правовых актов, то есть общеобязательных решений по вопросам местного значения, устава муниципального образования.

Финансово-бюджетная функция представительного органа муниципального образования состоит из совокупности полномочий по утверждению местного бюджета, принятию отчета об исполнении бюджета; по назначению, проведению публичных слушаний по проекту бюджета, отчету об исполнении бюджета; по установление местных налогов и сборов; созданию счетной (контрольно-счетной) палаты муниципального образования, включая утверждение планов финансово-контрольных мероприятий палаты на год и иной период.

Контрольная функция представительного органа муниципального образования реализуется посредством контроля за деятельность главы муниципального образования, главы местной администрации, структурных ее подразделений, иных органов и должностных лиц местного самоуправления, утверждение структуры местной администрации.

«Избирательная» функция представительного органа муниципального образования охватывает действия по формированию иных муниципальных органов, назначение должностных лиц, а также участие в их формировании.

Принципами организации и деятельности представительного органа муниципального образования называют:

- обязательность включения представительного органа в структуру органов местного самоуправления. Единственный случаем допускаемого законодателем отсутствия этого элемента в структуре муниципального аппарата, является замена его сходом граждан в поселениях, где численность избирателей менее 100 человек. В настоящее время в Красноярском крае насчитывается девять таких муниципальных образований. Все полномочия представительного органа в них осуществляет сход;

- представительность состава депутатского корпуса. Законодатель устанавливает, что представительный орган вправе приступить к работе при наличии избранными в его состав не менее 2/3 депутатов от общего установленного числа представительного органа. При этом правомочным является заседание, если на нем присутствует не менее половины депутатского корпуса. Требование представительности жителей всей территории муниципалитета реализуется также через установление нормы, согласно которой от одного поселения в районный Совет депутатов не может быть избрано более 2/5 депутатов, от общего установленного числа депутатского корпуса. Количество депутатов представительного органа определяется уставом муниципального образования с соблюдением минимального числа, указанного в статье 35 Федерального закона №-131. Установленная в уставе численность депутатов представительного органа муниципального района, не может быть менее 15 человек. Численность депутатов внутригородской территории города федерального значения – менее 10 человек; для сельских и городских поселений в зависимости от численности населения (от 7 до 35 депутатов);

- коллегиальность принятия решений представительным органом муниципального образования. Нормативные акты, устанавливающие общеобязательные правила, принимаются большинством голосов от общего установленного числа депутатов. Ряд нормативных правовых актов, иных решений принимается только квалифицированным большинством голосов депутатов;

- периодичность и регулярность заседаний представительного органа муниципального образования. На первое заседание вновь избранный Совет депутатов должен собраться в течение 30 дней со дня избрания. Заседания представительного органа избранного в правомочном составе проводятся по мере необходимости, но не реже одного раза в течение трех месяцев;

- порядок деятельности представительного органа муниципального образования определяется уставом муниципальное образование, собственным регламентом представительного органа в соответствии с положениями федерального законодательства, в том числе уставом разграничиваются полномочия его полномочия с компетенцией местной администрации;

- наименование представительного органа муниципального образования устанавливается законом субъекта Российской Федерации в соответствии с учетом исторических и иных местных традиций;

- периодичности ротации состава депутатского корпуса. Представительный орган подлежит переизбранию по окончании срока полномочий, закрепляемого уставом муниципального образования. Срок полномочий одного состава депутатского корпуса не может быть менее двух и более пяти лет;

- принцип обязательной регистрации в качестве юридического лица и функционирования в виде муниципального учреждения. Целями наделения статусом юридического лица этого органа является обеспечение материально-технической, организационной независимости от местной администрации, в том числе финансирование отдельной строкой из бюджета, обособление имущества, создание гарантий на предъявление исков в суд и проведение самостоятельной кадровой политики;

- принцип ответственности представительного органа муниципального образования. Задача института ответственности представительного органа перед государством состоит в обеспечении действия Конституции, федерального и регионального законодательства на территории муниципального образования. Основания и порядок такой ответственности закрепляются законодателем в статье 73 ФЗ-131, которая предусматривает роспуск Совета депутатов. Основанием применения ответственности является, во-первых, неисполнение решения суда об отмене принятого незаконного нормативного акта. Представительный орган должен принять меры по исполнению решения суда, вступившего в силу (в 3-х месячный или иной установленный судом срок), в том числе отменить акт, его положения, признанные незаконными. Если эти действия не последовали, решение суда устанавливается факт неисполнения предыдущего решения суда. Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации в течение одного месяца (после вступления в силу решения суда о факте неисполнения решения суда) вносит законопроект о роспуске представительного органа муниципального образования в региональный парламент. Прекращение полномочий представительного органа муниципального образования происходит со дня вступления в силу закона субъекта Российской Федерации. Вторым основанием для роспуска представительного органа муниципального образования является установленный судом факта, что избранный в правомочном составе (вновь избранный в правомочном составе) Совет депутатов не проводил правомочного заседания в течение трех месяцев подряд. Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда вносит законопроект о роспуске представительного органа муниципального образования в региональный парламент;

- принцип разграничение властных полномочий представительного органа муниципального образования с местной администраций, создание системы «сдержек и противовесов» во взаимоотношениях с местной администрацией, главой муниципального образования. Тип разграничения властных полномочий зависит от установленной уставом структуры органов местного самоуправления. Система сдержек и противовесов на уровне муниципального образования может включать: а) участие главы муниципального образования, главы местной администрации в правотворческой деятельности Совета депутатов (заключение главы администрации на «финансовоемкие» проекты и акты о налогах), промульгация актов Совета депутатов (подписание и опубликование) главой муниципального образования; право «вето» главы муниципального образования, являющегося главой администрации на нормативные акты Совета депутатов; б) утверждение структуры местной администрации; в) согласование персонального состава органов местной администрации (участие в формировании местной администрации и иных органов муниципалитета);
г) введение процедуры согласования актов главы администрации, затрагивающих интересы населения, с Советом депутатов; принятия положения о порядке такого согласования; д) установление Советом депутатов порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности всех органов местного самоуправления; е) отсутствие у представительного органа муниципального образования и главы местной администраций (главы муниципального образования) права на досрочное «перекрестное прекращение» полномочий друг другу; ж) отсутствие полномочий у представительного органа муниципального образования и главы местной администраций (главы муниципального образования) на «перекрестную отмену» правовых актов друг друга;

- принцип создания гарантий деятельности депутатов представительного органа муниципального образования, в том числе путем введения в их статус иммунитетов и привилегий.

 

2. Порядок формирования представительного органа муниципального образования, прекращения полномочий представительного органа муниципального образования

Представительный орган муниципального образования поселения формируются исключительно путем проведения выборов населением на основе прямого, равного избирательного права при тайном голосовании. Для представительных органов муниципальных районов ФЗ-131 вводит два возможных варианта определения его персонального состава. Первый, традиционный, избирательным корпусом всего муниципального района, с установлением положения о представительности в районном Совете депутатов всех частей территории района. Для того, чтобы исключить ситуации, когда наиболее многочисленное поселение района «заберет» практически все мандаты в Совете депутатов, законодатель предписывает корректировать принцип равенства избирательных округов по числу избирателей положением о том, что от одного поселения в состав районного Совета депутатов не может быть избрано более двух пятых от общего установленного числа депутатов представительного органа муниципального района. Второй способ формирования представительного районного органа может быть введен по предложению одного из поселенческих представительных органов, входящих в состав района, если эту инициативу поддержат в течение года не менее представительными органами не менее чем двух третей поселений, входящих в состав муниципального района. Тогда в уставе муниципального образования может быть закреплено, что районный Совет депутатов состоит из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной независимо от численности населения поселения нормой представительства.

Порядок определения результатов муниципальных выборов законодатель связывает с понятием «избирательная система», которая определяется в
ч. 3 статьи 23 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (от 06.10.2003 в ред. Федерального закона № 93-ФЗ от 21.07.2005)[10] как условия признания кандидата, кандидатов избранными, списков кандидатов – допущенными к распределению депутатских мандатов, а также порядок распределения депутатских мандатов между списками кандидатов и внутри списка кандидатов. «В зависимости от того, какая будет введена избирательная система, результаты выборов при одних и тех же итогах голосования могут оказаться совершенно различными». Поэтому политические силы нередко борются между собой за более выигрышную для себя избирательную систему (впрочем, оценивая ее выгодность, они могут и ошибаться)».

Виды избирательных систем, используемые при проведении муниципальных выборов, и порядок их применения устанавливаются региональным законодателем. В соответствии с установленными законом субъекта Российской Федерации видами избирательных систем уставом муниципального образования определяется та избирательная система, которая применяется при проведении выборов в данном муниципальном образовании. Законом субъекта Российской Федерации могут быть предписаны условия применения видов избирательных систем в зависимости от численности избирателей в муниципальном образовании, вида муниципального образования и других обстоятельств.

Все вариации избирательных систем, которые традиционно применяются на выборах в органы местного самоуправления, сводятся к восьми основным видам. Таблица типов избирательных систем составлена по схеме пифагоровской матрицы: по вертикали используется элементы мажоритарной системы, а по вертикали – пропорциональной.

«Таблица № 2»

 

Виды избирательных систем	1. Мажоритарная с одномандатными округами	2. Мажоритарная с многомандатными округами
3. Пропорциональная с закрытыми списками	4. Мажоритарно (с одномандатными округами)-пропорциональная (с закрытыми списками)	5. Мажоритарно (с многомандатными округами) – пропорциональная (с закрытыми списками)
6. Пропорциональная с открытыми списками	7. Мажоритарно (с одномандатными округами) –пропорциональная (с открытыми списками)	8. Мажоритарно (с многомандатными округами) – пропорциональная (с открытыми списками)

 

Наибольшее распространение при проведении выборов в органы местного самоуправления на территории Красноярского края получили первая (Березовский, Новоселовский, Уярский, Ачинский, Канский и другие районы и поселения края), вторая (Боготольский, Нижнеингашский, Тюхтетский муниципальные районы, Дивногорск, Игарка, Норильск, Тура – Эвенкийского автономного округа), четвертая (Ачинск, Енисейск, Железногорск, Зеленогорск, Канск, Красноярск, Лесосибирск, Минусинск, Большеулуйский район) и пятая (городские округа Бородино и Шарыпово) системы.

В субъектах Российской Федерации успешно проводились выборы по седьмому и восьмому варианту из указанных в таблице. Пункт 3.1 статьи 32 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» прямо закрепляет возможность проведения выборов в законодательный орган государственной власти субъекта Российской Федерации, представительный орган местного самоуправления только по пропорциональной избирательной системе. Однако при этом законом субъекта Российской Федерации должны быть предусмотрены гарантии реализации права граждан Российской Федерации, не являющихся членами избирательных объединений, быть избранными депутатами законодательного (представительного) органа государственной власти региона, представительного органа муниципального образования.

Федеральным законом от 21.06.2005 № 93-ФЗ, внесшим изменения в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», перед субъектами Российской Федерации была поставлена задача систематизировать муниципальные образования, образованные на его территории, и попытаться определить наиболее подходящий вид избирательной системы для каждой группы и подгруппы муниципалитетов. В тоже время, теоретически ничто не препятствует субъекту Российской Федерации сделать классификацию настолько дробной, что в каждой группе окажется по одному муниципалитету. 

Кроме количества избирателей и типа муниципального образования, прямо названных федеральным законодателем как показатели, которые возможно учитывать при правовом регулировании вида избирательной системы, субъект Российской Федерации вправе применить и другие основания группировки муниципалитетов при определении конкретного вида муниципальной избирательной системы. К «тому подобным обстоятельствам», годящимся для использования в этих целях, в первую очередь, следует брать в расчет особенности административно-территориального и муниципально-территориального устройства субъекта Российской Федерации.

Например, на территории Красноярского края в результате реализации положений Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» образовано 581 муниципальных образования. Из них: 453 сельсовета, 37 городских поселений, 17 городских округов и 44 муниципальных района. Среди них надлежит вычленить дробные группы, чтобы выявить наилучшую для каждой подгруппы избирательную систему.

Специфика сельсоветов Красноярского края проявляется, во-первых, в том, что большинство из них состоят из нескольких сельских населенных пунктов, редко (около 10 %) из одного населенного пункта. И практически единицы из них – такие, где численность избирателей в сельсовете, состоящего из одного населенного пункта, более трех тысяч. Во-вторых, в большинстве сельсоветов Красноярского края установленная уставами численность представительного органа равна 7–10 депутатам, то есть минимальному количеству депутатского корпуса, закрепленному в ч. 6 статьи 35 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В указанных положениях Закона прописывается, что при численности населения в поселении менее 1000 человек количество депутатов представительного органа муниципального образования должна быть не менее
7 человек, при численности населения от 1000 до 10 000 человек – не менее
10 депутатов. Даже самые большие сельсоветы на территории Красноярского края (сельсовет Новоселовский – 8 600 жителей) предпочитают останавливаться на минимальном количестве депутатов представительного органа.

Принимая во внимание особенности сельсоветов Красноярского края можно предложить краевому законодателю установить в законе Красноярского края «О выборах в органы местного самоуправления в Красноярском крае» положение о том, что выборы в представительный орган сельсовета, где численность избирателей менее трех тысяч человек, проводятся по единому многомандатному мажоритарному округу. Количество мандатов данного единого многомандатного округа устанавливается уставом муниципального образования равным общему числу депутатов представительного органа данного сельсовета. Таким образом, в большинстве сельсоветов края выборы будут проходить по семи-десятимандатным мажоритарным округам, что вполне соответствует условиям применения и проведения выборов по многомандатной мажоритарной избирательной системе.

Часть 8 статьи 18 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» определяет, что в случае образования многомандатного избирательного округа число депутатских мандатов, подлежащих распределению в этом округе, не может превышать пяти. Данное ограничение не применяется при выборах в органы местного самоуправления сельского поселения, а также при выборах в органы местного самоуправления иного муниципального образования в избирательном округе, образованном в границах избирательного участка. Также Закон закрепляет, что количество избирателей, проживающих на территории избирательного участка, не может превышать трех тысяч человек
(ч. 2 статьи 19).

Положение о неприменении ограничения в пять мандатов сформулировано законодателем не достаточно ясно и допускает два варианта его толкования. Во-первых, предполагается, что больше пяти мандатов в избирательном округе разрешается создавать и для сельсоветов, и для иных муниципальных образований, если и в тех и других округ совпадает с границами избирательного участка. В таком случае применение единого семи- или десятимандатного округа становится невозможным для большинства сельсоветов, поскольку практически все они состоят из нескольких населенных пунктов, что предполагает образование избирательных участков в каждом населенном пункте сельсовета. Во-вторых, изложенная норма позволяет прочитать в ней дозволение сформировать в сельсовете избирательный округ с количеством мандатов больше пяти независимо от создания избирательных участков. Наличие, таким образом, в сельсовете нескольких сельских населенных пунктов (а, следовательно, и избирательных участков) не препятствует образованию единого избирательного округа с семью или даже десятью мандатами. И только для иных муниципальных образований, кроме сельсоветов, ограничение в пять мандатов не обязательно, если избирательный округ совпадает с границами избирательного участка. Например, в городском поселении Светлогорск Туруханского района Красноярского края (1500 избирателей, общее число депутатов, установленное Уставом Светлогорска, 10 человек) может быть также образован единый десятимандатный избирательный округ.

Второй вариант толкования ч. 8 статьи 18 ФЗ-67 представляется более приемлемым с точки зрения грамматического и исторического подходов к уяснению содержания указанных норм. Так, в первоначальной редакции (до внесения изменений в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» Федеральным законом от 21.07.2005 года № 93-ФЗ) норма была изложена следующим образом: «Данное ограничение не применяется при выборах в орган местного самоуправления в избирательном округе, образованном в границах избирательного участка».

Преимущества данной избирательной системы для сельсоветов очевидны. В литературе указывают на организационные и экономические выгоды такой схемы проведения выборов в сельских поселениях. В маленьком сельсовете десять кандидатов на семимандатный округ набирается, а 14 на семь одномандатных округов – далеко не всегда), кроме того, меньше финансовых и иных материальных затрат на многочисленные окружные избирательные комиссии. Добавим также что, полномочия окружной избирательной комиссии в таком случае правомерно будет возлагать на избирательную комиссию муниципального образования.

Обнаруживаются и иные преимущества избирательной системы с единым семи- или десятимандатным округом, которые делают ее привлекательной для сельских поселений. Предложенная избирательная система аккумулирует в себе достоинства и различных видов пропорциональной и мажоритарных систем и в то же время не несет в себе их недостатки.

Так, в едином многомандатном округе голоса избирателей не теряются, как при мажоритарной избирательной системе с одномандатными округами, и в представительном органе будут пропорционально представлены интересы различных групп и слоев населения. Схематично иллюстрируется вывод примером проведении выборов по мажоритарной системе с одномандатными округами, где кандидат Иванов получил 39 % голосов избирателей, Петров –
38 %, Сидоров – 20 %, Кузнецов – 3 %. Избранным депутатом будет признан кандидат Иванов, однако голоса 61 % избирателей, по сути, останутся неучтенными при формировании представительного органа. А проведение выборов, по трехмандатному избирательному округу, при тех же результатах голосования избранными признаются кандидаты Иванов, Петров и Сидоров. Не берутся во внимание предпочтения лишь трех процентов избирателей. Подобные показатели часто недостижимы даже для пропорциональной избирательной системы, если она предполагает высокий заградительный барьер.

В отличие от пропорциональной избирательной системы, на которую становится похожа модель с единым многомандатным избирательным округом, голосование избирателей персонифицировано, поскольку за мандаты борются отдельные кандидаты, а не список кандидатов. Вместе с тем определить итоги и результаты голосования в этой избирательной системе значительно легче, чем при пропорциональной избирательной системе с открытыми списками. Кроме того, использование пропорциональной избирательной системы для выборов в представительный орган сельсовета затруднено в связи с отсутствием в большинстве сельсоветов местных отделений политических партий. Самым подходящим описанием состояния местных партийных структур в сельских поселениях, по мнению политологов и экспертов, является известная китайская мудрость о чёрной кошке, которую сложно искать в тёмной комнате, особенно если её там нет. Указывается также на то, что муниципальные выборы не могут носить преимущественно партийный характер. Особенность местных выборов состоит в их хозяйственной ориентации», поскольку «окраска местной власти не столько политическая, сколько социально-коммунальная». Местное самоуправление обеспечивает предоставление населению необходимых публичных услуг, связанных с жизнеобеспечением местного населения, например, благоустройство территории, освещение улиц, содержание и строительство дорог. На местах существует множество различных общественных объединений, которые даже более полно, чем политические партии, способны выразить насущные интересы населения в вопросах распоряжения муниципальной собственностью, в решении хозяйственных проблем территории.

При всех своих достоинствах избирательная система с единым многомандатным избирательным округом не лишена отдельных слабых мест, которые следует принимать в расчет при ее введении. В случае избрания депутатов представительного органа муниципального образования по многомандатным округам становится невозможным применение института отзыва депутатов, а если глава муниципального образования избирается депутатами из своего состава, а глава администрации назначается по контракту на конкурсной основе, то отзыв как форма непосредственной демократии не может быть вообще реализован в муниципальном образовании.

Муниципальные районы Красноярского края, исходя из задач анализа установления наиболее оптимального порядка формирования, могут быть поделены на две группы: районы, на территории которых расположен городской округ, и районы, на территории которых не расположен городской округ. 

Первые из них в литературе получили образное название «районы-бублики», поскольку их «юридическая карта» предполагает пробел в юрисдикции относительно географической карты такого района, хотя в большинстве случаев городской округ, расположенный на территории района, выполняет функции административного центра для района. В таких районах сельские и городские поселения, входящие в его состав, примерно равны по численности избирателей. Территории муниципальных районов Красноярского края, как правило, протяженны, и чувство общности местного сообщества гораздо ниже, чем в отдельных поселениях района. В силу этого можно предположить неэффективность использования пропорциональной избирательной системы. Для таких муниципальных образований наиболее подходящей видится избирательная система с сочетанием одно- и двухмандатных округов, что обеспечит представительность всех сельсоветов и городских поселений в районном Совете. Основополагающим принципом избирательной системы в этом случае может стать положение: от каждого поселения в районный Совет – по кандидату, а от некоторых с большей численностью населения – по два.

Вторая группа представлена районами края, на территории которых не расположен городской округ, например, Уярский, Березовский, Иланский, Ужурский районы Красноярского края и др. Специфика административного и муниципально-территориального устройства этих районов состоит в том, что поселения, входящие в их состав, не равны даже примерно по численности избирателей. 

Пункт «а» части 4 статьи 18 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» устанавливает требование о равенстве избирательных округов по числу избирателей. Наряду с этим пункт 2 части 4 статьи 35 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» ограничивает представительство одного поселения, входящего в состав муниципального района, не более чем двумя пятыми от всех мандатов. 

Рассмотрим действие этих норм на примере Уярского района Красноярского края, в состав которого входит городское поселение Уяр – 10 669 избирателей, Сушиновский сельсовет – 958, Сухонойский сельсовет – 358, Толстихинский сельсовет – 850, Авдинский сельсовет – 491, Новопятницкий сельсовет – 819, Громадский сельсовет – 864, Восточный сельсовет – 437, Балайский сельсовет– 875, Рощинский сельсовет – 1048. Всего избирателей, зарегистрированных в Уярском районе, – 17 306. Общее число депутатов Уярского районного Совета, установленное Уставом Уярского района, – 15. Вес одного мандата, рассчитываемый как частное от деления общего количества избирателей на число мандатов (17306/15), равен 1159. Исходя из принципа равного избирательного права, от городского поселения Уяр подлежит избранию в Уярский районный Совет депутатов (10669/1159) как минимум 9 депутатов. В соответствии же с пунктом 2 части 4 статьи 35 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации от городского поселения Уяр не может быть избрано в Уярский районный Совет более 6 депутатов (2/5 от 15 = 6).

Практики предлагают «противоречие между двумя законами легко обойти, применив пропорциональную избирательную систему. По мнению члена ЦИК Людмилы Демьянченко, в тех случаях, когда требования закона не будут позволять избрать депутатов по мажоритарной системе, выборы следует проводить с использованием пропорциональной».

На наш взгляд, применение пропорциональной избирательной системы не всегда в таких случаях оправданно и возможно, исходя из уровня развития политической и партийной структуры в муниципальном районе. Кроме того, при этом не учитываются потребности обеспечения минимального территориального представительства всех муниципальных поселений, входящих состав района.

В соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» часть вопросов местного значения (организация дошкольного, школьного образования, охрана общественного порядка, содержание свалок, утилизация бытовых и промышленных отходов и другие) решает районная власть, а не власть первого уровня – поселений. Следовательно, органы власти муниципального района должны формироваться так, чтобы обеспечивалась представительность всех поселений. При этом каждое из них, независимо от того, является ли оно центральным ли периферийным, должно иметь реальную возможность влиять на решение местных вопросов районного уровня.

Тем не менее, поселения одного района, как правило, отличаются друг от друга по количеству жителей, своему экономическому потенциалу, поэтому мандаты в районном Совете не распределяются между ними в равном количестве. Представительный орган муниципального района формируется с отступлением от принципа равенства поселений ради принципа равенства избирателей. Но последний также должен применяется ограниченно, с тем, чтобы гарантировать развитие территорий, учет интересов и потребностей жителей малочисленных поселений района.

Органы Европейского сообщества обращались к проблеме соотношения представительности территории в парламенте и соблюдения равного избирательного права граждан. По смыслу статьи 25 подпункт «б» 12 пункта 3 Международного пакта о гражданских и политических правах равное избирательное право не может быть объектом никаких ограничений, кроме тех, которые предусмотрены законом и необходимы для охраны государственной безопасности, здоровья и нравственности населения, для обеспечения должного признания и уважения прав и свобод других и удовлетворения справедливых требований морали, общественного порядка и общего благосостояния в демократическом обществе. Но избирательная система, гарантирующая жителям малонаселенных районов определенное представительство за счет снижения веса голосов в густонаселенных районах, не может на этом основании рассматриваться как противоречащая статье 3 Протокола № 1[11] к Конвенции о защите прав человека и основных свобод[12], которая не устанавливает требования равного веса голосов, отдаваемого за каждого кандидата. Следовательно, законодатель может реализовывать положения о равных выборах и равном избирательном праве, с тем, чтобы в парламенте было обеспечено представительство от территориальных единиц с малочисленным населением.

В городских округах Красноярского края с середины 1990-х годов и, по мнению ряда исследователей, довольно успешно используется пропорционально-мажоритарная избирательная система. Отмечается, что мажоритарная составляющая часть мандатов не всегда замещается в первом туре выборов и зачастую приходится проводить повторное голосование, что свидетельствует о необходимости введения более эффективного варианта проведения выборов по двум-пятимандатным избирательным округам, а также проведении выборов только по пропорциональной избирательной системе с открытыми или закрытыми списками.   

Основания досрочного прекращения полномочий представительного органа муниципального образования указаны в статье 35 ФЗ-131 исчерпывающим списком. К ним отнесены:

1. Самороспуск;

2. Неправомочность состава депутатского корпуса, установленная вступившим в силу решением суда;

3. Преобразование муниципального образования;

4. В случае утраты поселением статуса муниципального образования в связи с его объединением с городским округом;

5.Изменение границ, если оно ведет к увеличению численности избирателей муниципального образования более чем на 25 процентов, произошедшего вследствие изменения границ муниципального образования или объединения поселения с городским округом;

6. Не проведение заседания представительного органа, избранного в правомочном составе, в том числе вновь избранного, более трех месяцев.

 

3. Полномочия представительного органа муниципального образования

Представительный орган муниципалитета образуется, как постоянно действующий местный орган, в целях беспрерывного и стабильного осуществления правотворческой функции. Принятие общеобязательных правил по всем вопросам местного значения, предусмотренных федеральным законом и уставом, относится к компетенции Совета депутатов. Исключительными полномочиями представительного органа муниципального образования в ч. 10 статьи 35 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» названы принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений; утверждение бюджета и отчета о его исполнении; установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах; принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении; определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в собственности муниципального образования; определение порядка создания, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а также установления тарифов на их услуги; определение порядка организации и деятельности счетной палаты муниципального образования; определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества; определение материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления.

В системе правовых источников муниципального уровня акты представительного органа доминируют, но их преобладание носит неколичественный характер. Объем правовых актов местной администрации обычно значительнее.

Помимо индивидуальных правовых актов, адресованных определенным лицам в конкретных случаях, глава муниципального образования вправе также как и Совет депутатов устанавливать нормы, рассчитанные на обобщенные ситуации с участием заранее непоименованных субъектов.

Множественность видов правовых актов и обилие правотворческих субъектов, регулирующих один и тот же вопрос, связывают не столько с приращением нормативных установлений, сколько с неоднородностью регламентируемых отношений. Сущностное и главное определяется Советом депутатов, а актами главы администрации устанавливаются второстепенные, подчиненные к ним элементы. Большинство решений Совета депутатов требуют взвешенного гибкого подхода и политического компромисса. Служебные же нормы допустимо принимать в ходе упрощенной административной процедуры, где достаточно рядового бюрократического усмотрения. Технические правила, необходимые для реализации решений представительного органа, утверждаются местной администрацией, в последующем и осуществляющей исполнительно-распорядительную деятельность.

Уставы муниципальных образований, закрепляя, как правило, приоритет решений Совета депутатов по юридической силе над иными актами городского самоуправления, обязывают главу администрации, должностных лиц указывать правовые основания издаваемых ими предписаний. Это означает непременное наличие ссылки на решение Совета, которое управомочивает орган самоуправления или должностное лицо принять норму.

Вопрос о разграничении полномочий между администрацией и Советом депутатов по принятию нормативных правовых актов более тонкий и сложный, чем кажется на первый взгляд. Небесспорен вывод о том, что принятие актов администрацией во исполнение указаний федерального, регионального законодателя или местного совета усиливает позиции представительного органа в системе «мэр – совет». К тому же в положениях абз. 2 ч. 10 статьи 35 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» подчас улавливают подтекст о принадлежности нормотворческих полномочий, прямо не отнесенных законодателем в исключительное ведение представительного органа, к компетенции местной администрации. Закрытый перечень нормотворческих полномочий представительного органа напоминает модель разграничения компетенции «по-французски», где все, что не относится к прерогативным полномочиям парламента, регулирует исполнительный орган. В конституционном законодательстве исчерпывающим образом устанавливаются вопросы ведения представительного органа, а у администрации появляется так называемая «подразумеваемая» компетенции. 

В российском варианте исключительные полномочия представительного органа муниципального образования складываются из четырех блоков. Во–первых, представительный орган принимает муниципальные правовые акты по тем вопросам, которые указаны в ч. 10 статьи 35 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Во-вторых, и иные статьи Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» называют отношения, регулируемые только местными советами. Например, на основании ч. 8 статьи 37 этого Закона утверждается Советом депутатов структура администрации, статьи  28, 44 ФЗ-131 – порядок учета предложений по проекту решения о внесении изменений в устав и участия граждан в его обсуждении.

В-третьих, исключительные полномочия представительного муниципального органа устанавливаются также иными федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации (статьи 2, 115, 117 Бюджетного кодекса Российской Федерации ,ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества», статьи 18 и 20 ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»).

И, в-четвертых, список прерогативных полномочий представительного органа дополняется положениями устава муниципального образования. Если федеральный или региональный законодатель не относит регламентацию какого-либо вопроса местного значения к ведению какого-либо конкретного муниципального органа, то, исходя из исторических, национальных, культурных и других традиций местного сообщества, правомочия могут быть разграничены уставом. Так, в абз. 2 ч. 1 статьи 27 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» указывается, что границы территории, на которой осуществляется территориальное общественное самоуправление, устанавливаются представительным органом местного самоуправления. А в ч. 5 этой статьи установлено, что регистрирует уставы территориального общественного самоуправления уполномоченный орган местного самоуправления. В первом случае, законодатель определил, что полномочия по установлению границ ТОСов принадлежит представительному органу. Во втором – оставил решение вопроса о разграничении правомочий на усмотрение самого местного сообщества. В соответствии с Федеральным законом «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» органы местного самоуправления назначают руководителя муниципального унитарного предприятия, согласовывают кандидатуру главного бухгалтера, утверждают устав предприятия, а также ежегодно определяют размер прибыли, которая подлежит перечислению в местный бюджет.

Своими исключительными полномочиями по решению вопросов местного значения наделяется глава администрации федеральными, региональными актами, а также уставом муниципального образования. Например, Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» обязывает главу администрации муниципального образования утвердить схему избирательных участков, составить реестр избирателей. В соответствии с Федеральным законом от 08.12.2003г. № 162-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Уголовный кодекс Российской Федерации», в целях обеспечения исполнения наказаний в виде исправительных работ утверждает перечень предприятий муниципалитета, предоставляющих рабочие места для обеспечения исполнения наказаний.

Существует и «запрещенные» для представительного органа правомочия. В ч. 15 статьи 35 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» устанавливается, что управление и (или) распоряжение представительным органом муниципального образования или отдельными депутатами (группами депутатов) в какой бы то ни было форме средствами местного бюджета в процессе его исполнения не допускаются, за исключением средств местного бюджета, направляемых на обеспечение деятельности представительного органа муниципального образования и депутатов.

По логике французской формулы разграничения компетенция между представительной и исполнительной властью, полномочия, оставшиеся после этого не распределенными, осуществляются администрацией. Термин «исключительные» полномочия представительного органа интерпретируется в контексте «единственные», и в наличие у Совета не имеется ничего кроме них. В российской же доктрине и практике, хотя и не всегда последовательно укореняется понимание «исключительных» полномочий представительного органа как «эксклюзивных», которые реализуются только местным парламентом и никем другим. И даже сам представительный орган не вправе делегировать такие полномочия кому-либо, что утверждается и в судебной практике.

Законодатель, как правило, закрепляет местную компетенцию, не называя конкретный орган, которым она будет осуществляться, оставляя это на усмотрение самого местного сообщества, обусловленное локальными традициями и особенностями. Устав муниципального образования как программный документ, также не способен закрепить исчерпывающего перечня полномочий Совета и администрации по всем вопросам местного значения. К тому же компетенционные акты не стабильны и подвергаются частым изменениям. В статьях 14, 15 и 16 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» дополнения и изменения вносились уже более двадцати раз, не говоря уже о земельном, градостроительном, сельскохозяйственном, административном (в области обеспечения пожарной и санитарно-эпидемиологической безопасности, организации предоставления образовательных и медицинских услуг) и другом законодательстве.

Появляется блок, так называемой, открытой или нейтральной компетенции, вопросы из которой могут быть урегулированы как представительным органом, так и местной администрацией. В частности, законодатель не указывает орган, уполномоченный устанавливать ставки арендной платы на муниципальные земельные участки, или определять перечень мест, где запрещена продажа крепких спиртных напитков или регулировать порядок использования персонифицированных счетов граждан и т.д. Не вспоминают об этих полномочиях и уставы большинства муниципальных образований. В городе Красноярске, базовые ставки арендной платы утверждены Красноярским городским Советом[13], а перечень мест, где запрещена торговля пивом – Администрацией города[14]. В Емельяновском районе список участков, на которых запрещается торговля крепкими спиртными напитками и пивом, определяются решениями Емельяновского районного Совета[15]. В городком округе Сургут Мэр города своим постановлением установил базовые размеры арендной платы за землю в городе Сургут[16].

Представительный орган правомочен принять нормативный правовой акт по любому вопросу из «нераспределенной» компетенции. Оценивается при этом потребность в регулировании отношений непосредственно Советом и достаточность акта меньшей юридической силы, например, постановления главы администрации. Представительный орган вправе урегулировать такой вопрос, даже если по его поводу уже действует акт администрации. В последующем, исполнительно-распорядительный орган либо отменяет свой ранее принятый нормативный правовой акт, либо приводит его в соответствие с изданным решением представительного органа.  

Правотворческая компетенция представительного органа вполне правомерно может быть отражена выражением: осуществление исключительных полномочий, закрепленных федеральными и региональными законами, уставом, а также регулирование по своему усмотрению иных отношений по вопросов местного значения, за изъятием тех, что законодательно или уставом муниципалитета отнесены к исключительной компетенции администрации или иных органов и должностных лиц местного самоуправления.

До тех пор пока в законодательстве формула разграничения местных правотворческих полномочий не будет выражена столь же категорично, муниципальная правовое поле останется потенциально нестабильной. Акты будут опротестовываться прокуратурой или признаваться недействительными судами по заявлениям граждан и юридических лиц по мотиву не полномочности органа, должностного лица, их принявшего.

В меньшей степени проблема нечеткого разграничения нормотворческих полномочий связана с компетенционными спорами между органами местного самоуправления. Они редкое явление в муниципальной правоприменительной практике. Главы администраций, зачастую, стремятся переложить бремя ответственности за принятое решение, особенно социально или политически напряженное, на коллегиальный представительный орган власти. Предоставляя исполнительному органу достаточно рычагов для того, чтобы провести нормативные положения с шаткими обоснованиями через местный Совет, законодатель, однако, не предусматривает привлечения администрации в качестве соответчика в судебном разбирательстве, в случае если оспариваемое решение принято по инициативе администрации и под ее настойчивым «руководством». Тем более это было бы оправданно, для тех актов, которые в силу указаний закона, принимаются представительным органом муниципального образования только при наличии исключительной правотворческой инициативы администрации.

Безусловно, затруднение законодателя в четком разграничении нормотворческих полномочий между муниципальными советами и администрациями имеет объективную основу. Локальная самобытность, неоднородность и многослойность отношений, регулируемых на местном уровне, обуславливает комбинационность при определении вида и формы регламентирующего акта. Факторы, влияющие на решение этого вопроса, не позволяют воспользоваться методом составления «закрытого» списка из названий актов, принимаемых представительным органом местного самоуправления или администрацией. Предложенный выше вариант калькулирования полномочий представительного органа муниципального образования выглядит в связи с этим наиболее приемлемым.  

4. Порядок принятия правовых актов представительным органом муниципального образования

Правотворческий процесс в представительном органе муниципального образования начинается с внесения проекта правового акта в порядке реализации права правотворческой инициативы. С формально-юридических позиций именно с этого момента возникает обязанность местного совета принять проект к своему рассмотрению. Предшествующие действия по созданию нормативного правового акта, включающие анализ потребностей в правовом регулировании, разработку текста проекта обобщаются определением «подготовка проекта правового акта».

Деятельность с нулевого цикла работы над проектом нормативного акта осуществляется широким кругом субъектов, включая органы исполнительной власти, научные учреждения, высшие учебные заведения, общественные объединения, профсоюзы, предпринимательские круги. Для небольших муниципальных образований в Красноярском крае, не имеющих возможности содержать штат квалифицированных юристов и экспертов, проекты уставов и решений подготавливаются Консультационном методическим центром. Созданный как государственное учреждение Красноярского края Центр оказывает правовую помощь муниципальным образованьям, в том числе разрабатывает типовые проекты муниципальных правовых актов и соглашений.

Подготовке проектов нормативных правовых актов не свойственна форма строго формализованной юридической процедуры. Перечень субъектов правотворчества не совпадает с субъектами правотворческого процесса. Последние действуют в рамках, жестко заданных федеральным законодательством, уставом муниципального образования и регламентом представительного органа. А субъекты правотворчества, создавая проект, подчиняются требованиям технологии правотворчества, то есть правилам технического и научного характера к разработке и оформлению проектов нормативных правовых актов, имеющих цель обеспечить их надлежащее качество. Технология правотворчества включает правила юридической техники и научно-информационное обеспечение процесса правотворчества, принципы подготовки проектов правовых актов.

Разработка проектов правовых актов базируется на принципах концентрированности, системности, поэтапности, объективности и научности творческой деятельности по созданию текста проекта. Деятельности по подготовке проектов неизбежно разбивается на ряд этапов: выработка концепции нового акта, составление текста проекта, экспертиза положений проекта нормативного правового акта.

В число субъектов, наделенных правом официально внести проект правового акта, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» включает депутатов представительного органа муниципального образования, главу муниципального образования, иных выборных должностных лиц местного самоуправления, главу местной администрации, органы территориального общественного самоуправления, инициативные группы граждан. Уставом муниципального образования круг инициаторов правотворческого процесса может быть расширен. 

Нормативное закрепление закрытого перечня субъектов права правотворческой инициативы оправдывается появляющейся возможностью тщательно отобрать и подготовить наиболее важные и актуальные предложения для внесения их в качестве законопроектов. Право правотворческой инициативы предоставляется субъектам, которые обладают качествами, позволяющие им оценивать перспективы развития муниципалитета, выявить необходимость в урегулировании отношений, адекватно и своевременно отреагировать на потребности общества. Неопределенный или чересчур широкий круг лиц, наделенных таким правом, отрицательным образом сказывается на правотворческой работе парламента, затрудняет работу депутатов, и даже вызывает «правотворческую инфляцию», дублирование.

Использование права правотворческой инициативы для внесения проектов по порядку и правилам решения вопросов местного значения используется депутатским корпусом редко. Численное и содержательное соотношение проектов правых актов, подготавливаемых к рассмотрению в Совете депутатов, отвечает общепринятой законодательной практике. «За рубежом правительственные и президентские законопроекты составляют подавляющее большинство даже при активной законодательной работе парламента», в Италии, например, правительство вносит более 90 % законодательных инициатив. Парламентарии и аппарат этого органа в отличие от исполнительной власти не обладают всеми необходимыми информационными и организационными ресурсами, для того чтобы внести проект, отвечающих всем требованиям, в том числе, рассчитать обоснования и последствия введения, изменения или отмены правовых норм.

Исключительной правотворческой инициативой обладает глава администрации на представление в Совет депутатов проекта бюджета, внесения в него изменений, утверждения отчета об исполнении бюджета. Прерогативой главы администрации является внесение проекта акта, устанавливающего структуру администрации.

Проекты решений, предполагающие увеличение расходов или уменьшение доходов, осуществление дополнительных расходов из средств бюджета, вносятся в Совет депутатов по инициативе главы администрации с приложением их финансово-экономического обоснования. Такие проекты могут быть внесены и иными субъектами, наделенными уставом правом правотворческой инициативы только при наличии заключения, данного по ним главой администрации. 

Усложненный порядок внесения так называемых «финасовоемких» проектов соответствует общепринятой практике правотворчества в этой сфере. Процедура обязательного получения заключения исполнительных органов на указанные проекты служит гарантией, позволяющей депутатскому корпусу воздержаться от принятия необеспеченных материальными и финансовыми средствами решений, реализация которых будет затруднена. Нарушение правила о получении предварительного заключения главы администрации по проекту финансово затратного проекта выступает основанием для отклонения принятого представительным органом нормативного правового акта главой муниципального образования.

Содержание права законодательной инициативы включает три элемента: возможность управомоченного лица – субъекта права правотворческой инициативы – внести в представительный орган проект правового акта; требовать от парламента включения проекта в повестку дня или представления мотивированного отказа; обратиться к уполномоченным органам за защитой своих нарушенных прав, отозвать проект решения до начала его рассмотрения на сессии. Праву субъекта правотворческой инициативы корреспондирует обязанность местного совета рассмотреть поступившее предложение. Но парламент не обязан принять поступивший проект и может принять его совсем в ином виде, чем предлагалось. Обязанность представительного органа рассмотреть внесенных проект правового акта является гарантией реализации права правотворческой инициативы; определяет статус субъекта правотворческой инициативы, выделяя его таким образом из круга иных участников правотворческой деятельности; с формально-юридической точки зрения служит основой для реализации механизма судебной защиты в случаях нарушения местным парламентом права субъекта правотворческой инициативы[17].

Порядок внесения проектов решений в Совет депутатов определяется его Регламентом. Как правило, проект представляется на имя председателя и подлежит регистрации. Подготовленные проекты муниципальных правовых актов оформляются в соответствии с требованиями, указанными в регламенте представительного органа муниципалитета. Кроме пояснительной записки, содержащей обоснование необходимости принятия предполагаемого решения, характеристику целей и задач, к проекту акта в отдельных случаях требуется прилагать его финансово-экономическое обоснование.

По общему правилу поступивший проект рассматривается на ближайшем заседании депутатского корпуса, что является гарантией реализации права правотворческой инициативы. Проект правового акта не включается в повестку дня очередной сессии Совета и переносится на следующую, если необходимо истребовать дополнительные материалы, получить экспертные заключения. Отсрочка рассмотрения внесенного проекта осуществляется по предложению инициатора, а также в случае принятия ответственным комитетом решения о потребности доработки проекта.

Обсуждение, доработка и принятие проекта правого акта – объемная и наиболее важная стадия правотворческого процесса в представительном органе местного самоуправления. В ее рамках выделяют отдельные этапы: подготовка проекта правового акта к рассмотрению, чтения.

До обсуждения на совместном заседании депутатского корпуса по каждому проекту проводится основательная подготовительная работа. К пленарному рассмотрению депутатами проект правового акта проходит экспертные процедуры. По вопросам, подлежащим регулированию, организуются согласительные мероприятия, общественные дискуссии, проводится анализ его положений в органах местного самоуправления с участием специалистов, представителей общественных и профессиональных объединений. Сочетание сессионного рассмотрения проекта правового акта и работы над ним в иных формах способствует исследованию и общих положений проекта, и детальных формулировок, оптимизирует правотворческий процесс и улучшает качество правового текста.

Наиболее типична на этом этапе организация работы над проектом правового акта в комиссиях и комитетах представительного органа. В зависимости от содержания проекта определяется профильная по нему комиссия. Решение о готовности проекта решения Совета депутатов к рассмотрению депутатским корпусом принимает ответственная комиссия по проекту. Ответственный комитет оценивает готовность проекта правового акта на основании материалов, представленных инициатором проекта решения, заключений постоянных комиссий, юридического отдела аппарата Совета, замечаний и предложений депутатов, депутатских объединений, результатов обсуждений и проведенных экспертиз.

К отдельным видам проектов решений местного представительного органа сверх того приобщается заключение о результатах публичных слушаний и протокол об их проведении. Вынесенный на публичные слушания проект решения Совета дорабатывается с учетом предложений и замечаний, поступивших от горожан в ходе публичных слушаний. По тексту проекта, обсуждавшегося на публичных слушаниях, обязательно выделяются те положения, что добавлены при доработке проекта по результатам слушаний. В случае проведения опроса граждан по вопросу, который затрагивается в проекте, к нему прилагается также и результаты проведенного опроса.

Процедура обсуждения проекта подготовленного акта на заседании представительного органа местного самоуправления разбивается на «чтения», под которыми понимают формализованные этапы рассмотрения проекта с участием всех депутатов представительного органа местного самоуправления на пленарном заседании.

Рассмотрения проекта решения на заседании Совета депутатов включает в себя пошаговые элементы:

- доклад инициатора проекта;

- содоклад;

- вопросы к докладчику и содокладчику и ответы на вопросы;

- прения по обсуждаемому вопросу;

- заключительное слово докладчика и содокладчика;

- выступления по мотивам голосования;

- само голосование, в ходе которого проект принимается за основу.

«Второе чтение» включает:

- внесение поправок к принятому за основу проекту решения;

- выступления по мотиву голосования;

- голосование, в ходе которого проект решения принимается в целом.

При принятии проекта решения за основу (первое чтение) обсуждаются основные положения проекта, дается общая оценка концепции проекта и решается вопрос о необходимости его принятия. Вместе с рассмотрением проекта с точки зрения его актуальности и практического значения осуществляется работа по поправкам и замечаниям, предложенным ответственным и другим комитетам.

Принятие проекта за основу означает, что текст может дорабатываться путем внесения в него поправок. Если проект не утвержден, то он может рассматриваться постатейно. В случае непринятия проекта решения за основу и отказа от постатейного рассмотрения, он считается отклоненным. Протокольным решением такой проект направляется на доработку в ту же ответственную комиссию или поручается его последующая подготовка другой комиссии. Совет вправе признать нецелесообразной дальнейшую работу над внесенным документом. Отклоненный проект может быть внесен вторично, но не ранее чем через два месяца. Ограничение времени для повторного представления проекта решения Совета не распространяется на решения о финансах.

Проект решения городского Совета, принятый за основу, на этом же заседании может быть поставлен на голосование в целом. Такое допустимо, если отсутствуют желающие внести поправки. Если поправки внесены и в ходе заседания юридическая группа подготавливает заключение об отсутствии внутренней несогласованности и противоречий действующему законодательству по проекту, он выносится на голосование в целом. В иных случаях проект решения направляется на дополнительную проверку в юридический отдел городского Совета и вносится на голосование в целом на следующее заседание сессии или на следующую сессию.

Принятие решения в целом логический результат позитивного обсуждения проекта решения, цель всех действий депутатов после принятия проекта документа к обсуждению. Поставленный проект принимается за основу и в целом большинством голосов от установленного числа депутатов, что обеспечивает минимальный уровень легитимности правового акта, в котором должна воплощаться консолидированная воля достаточного числа членов представительного органа.

Заключительная стадия правотворческого процесса в доктрине получила наименование «промульгация». Как на федеральном и региональном уровнях подписание и обнародование не является действиями исключительно парламентскими. Содержание этой стадии состоит в том, что принятый депутатами акт направляется главе муниципального образования, подписывается им, после чего официально опубликовывается (обнародуется) и вступает в действие. Подписывая решение совета, Глава удостоверяет, что решение принято Советом должным образом и подлежит исполнению после опубликования (обнародования) и введения в действие.

В целях реализации принципа разделения «властей» на уровне местного самоуправления, установления системы сдержек и противовесов, глава муниципального образования, возглавляющий местную администрацию, наделяется правом «вето». Правомочия отклонить принятый местным Советом нормативный правовой акт рассматривается как важный элемент участия главы муниципального образования в правотворческом процессе и применяется как эффективное средство воздействия на деятельность местного парламента.

Право «вето» в историческом развитии прошло от абсолютного, когда запрет, налагаемый на акт, не может быть преодолен депутатами, до относительного – применяемого на современном этапе. Для преодоления «вето» представительный орган местного самоуправления принимает отклоненный акт в прежней редакции повторным рассмотрением и голосованием.

Действие по наложению «вето» означает направление главой муниципального образования мотивированного возражения против принятого акта в целом либо против его отдельных частей.

Процедуре преодоления «вето» свойственны поиски компромисса, которые нередко возникают в правотворческой практике. Поэтому сначала на голосование ставится вопрос о рассмотрении сопровождающих отклоненный документ предложений главы муниципального образования. В случае согласия Совета с предложенной главой муниципального образования редакцией, новый текст утверждается простым большинством голосов депутатов. Если решение не принято, то на голосование ставится акт в прежней принятой редакции. «Вето» Главы считается преодоленным, при подтверждении ранее принятого решения не менее чем двумя третями голосов от общего установленного числа депутатов. Акт направляется Главе, который обязан подписать его в течение трех дней.

Опубликование решений Совета, то есть официальное его доведение до всеобщего сведения, происходит в определенном порядке, установленном уставом и решением представительного органа муниципального образования. Опубликование требует размещение в официальном печатном издании полного аутентичного текста решения. Официальное опубликование необходимо для создания текста принятого акта и определения даты вступления его в силу. Только на такое издание вправе ссылаться правоприменитель в актах применения права, в том числе в судебном заседании.

Лекция № 11. Глава муниципального образования. Местная администрация

1. Должность главы муниципального образования: понятие, наименование главы муниципального образования, функции

 

В части 1 статьи 36 ФЗ-131 дается легальное определение должности «глава муниципального» образования, как высшего должностного лица муниципального образования, наделенного уставом муниципального образования собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

В доктрине лицо, возглавляющее деятельность по осуществлению местного самоуправления, называют также «мэром». Основная цель введения данной должности – осуществить персонификацию муниципального образования во вне в виде одного лица. Муниципальное образование, являясь публично-властной организацией, не может реализовывать свою правосубъектность непосредственность. Права и обязанности, законные интересы муниципального образования как субъекта права представляет муниципальный аппарат. Все действия органов и должностных лиц муниципального образования представляют собой выраженную волю местного сообщества, имеющего статус публичного образования. Между органами и должностными лицами местного самоуправления распределена компетенция по решению вопросов местного значения. Каждый из органов, должностных лиц представляет интересы и права муниципалитета в какой-либо сфере и отрасли.

Тем не менее, существует потребность во всей совокупности органов и должностных лиц местного самоуправления выделить такого субъекта, который «по умолчанию» правовых предписаний следует рассматривать как надлежащего представителя муниципалитета. Также потребность в «основном, главном» представителе возникает в связи с потенциальной возможностью появления рассогласований в позициях различных органов местного самоуправления, обязанных формулировать волю коллектива местного сообщества.

Таким образом, должность главы муниципального образования, как и должность «главы государства», «высшего должностного лица субъекта РФ» учреждается для того, чтобы представлять по общему правилу во всех отношениях публично-властную организацию, персонифицировать ее, формулировать волю территориального коллектива как субъекта права.

Собственно «мэрские» полномочия, ради которых создается должность главы муниципального образования, указаны в части 4 статьи 36 ФЗ-131, где указывается, что глава муниципального образования: а) представляет муниципальное образование в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями, без доверенности действует от имени муниципального образования; б) подписывает и обнародует в порядке, установленном уставом муниципального образования, нормативные правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования; в) издает в пределах своих полномочий правовые акты; г) вправе требовать созыва внеочередного заседания представительного органа муниципального образования.

Эту должность именуют политической, а иногда и церемониальной, поскольку она в ряде случае воспринимается как символ существования публично-властной организации, что чаще всего проявляется, конечно, на уровне больших государств, когда рассматриваются функции короля, императора, главы государства.

Принципы правового статуса главы муниципального образования:

1. Федеральный закон № 131«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в отличие от предыдущего Федерального закона 1995 года с тем же наименованием устанавливает должность главы муниципального образования как обязательный элемент структуры органов местного самоуправления. Если в отношении представительного органа возможна его замена на сход граждан в небольших поселениях с численность избирателей менее 100 человек, то по должности главы муниципалитета никаких исключений не устанавливается.

2. Правовое положение главы муниципального образования определяется уставом муниципального образования в соответствии с федеральным и региональным законодательством. Гарантии правового статуса главы муниципального образования вводятся также законами субъектов Российской Федерации.

3. Должность главы муниципального образования является выборной. Федеральное законодательство в полной мере учитывает международные избирательные стандарты разумной ротации. Срок полномочий главы муниципального образования устанавливается уставом муниципального образования в пределах от двух до пяти лет.

4. Наименование должности главы муниципального образования устанавливается законом субъекта Российской Федерации с учетом исторических и иных местных традиций и особенностей. Законодательство Красноярского края приводит наименование должности главы муниципального образования во всех муниципалитетах к единой формуле. Название этой должности включает слова «глава» и слова или словосочетания, указывающие на тип муниципального образования и «имя» самого муниципалитета. Соответственно, в законе Красноярского края от 20.06.2006г. № 19-4805 (ред. от 03.04.2008г.) «О наименованиях представительных органов муниципальных образований, глав муниципальных образований и местных администраций в Красноярском крае» выделяются главы муниципальных районов, главы сельсоветов, главы поселков и главы городских округов.

5. Должность главы муниципального образования по требованию ФЗ-131 не может быть учреждена как самостоятельная. Она всегда совмещена либо с должностью главы местной администрации, либо с председателя представительного органа муниципального образования, либо с двумя этими должностями сразу (только для сельских поселений). Зависит совмещение функций от структуры органов местного самоуправления, закрепленного в уставе муниципального образования.

6. Глава муниципального образования подконтролен и подотчетен населению и представительному органу муниципального образования.

7. Законодатель устанавливает правовые гарантии для осуществления полномочий главы муниципального образования (иммунитеты и привилегии). В то же время в целях обеспечения публичных интересов, противодействия злоупотреблением служебным положением вводятся и ограничения для лиц, замещающих эту должность.

 

2. Способы замещения должности главы муниципального образования, срок полномочий, досрочное прекращение полномочий главы муниципального образования

 

Законодатель называет два способа избрания главы муниципального. Устав муниципалитета может предусмотреть либо:

1) избирание главы на муниципальных выборах,

2) избрание представительным органом муниципального образования из своего состава.

В первом случае население муниципального образования, обладающее активным избирательным правом принимает участие в выборах этого должностного лица на равных основания. Голосование на выборах главы муниципалитета является прямым, тайным и проводится в соответствии с законодательством субъектов Российской Федерации. Закон Красноярского края «О выборах в органы местного самоуправления» устанавливает, что глава муниципального образования, в случае, если уставом предусмотрено его избрание населением непосредственно выбирается по мажоритарной системе абсолютного большинства. Избранным считается кандидат, набравший более половины голосов зарегистрированных избирателей. Если ни один из кандидатов не набрал требуемого количества голосов на общем голосовании, проводится повторное голосование. В избирательный бюллетень для повторного голосования включаются два кандидата, набравшие большее количество голосов. Во втором туре голосования для признания кандидата на должность главы муниципального образования избранным, достаточно относительного большинства голосов.

Порядок избрания главы муниципального образования депутатами из своего состава регулируется муниципальными правовыми актами, в первую очередь, уставом муниципального образования.

Основания досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования закрытым перечнем указаны в части 6 статьи 36 ФЗ-131. К ним законодатель относит случаи:

1) смерти;

2) отставки по собственному желанию;

3) отрешения от должности высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации за неисполнение решения суда об отмене принятого незаконного акта или устранения последствий незаконных действий (бездействия);

4) признания судом недееспособным или ограниченно дееспособным;

5) признания судом безвестно отсутствующим или объявления умершим;

6) вступления в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда;

7) выезда за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства;

8) прекращения гражданства Российской Федерации, прекращения гражданства иностранного государства – участника международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право быть избранным в органы местного самоуправления, приобретения им гражданства иностранного государства либо получения им вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, не являющегося участником международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым гражданин Российской Федерации,, имеющий гражданство иностранного государства, имеет право быть избранным в органы местного самоуправления;

9) отзыва избирателями;

10) установленной в судебном порядке стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять полномочия главы муниципального образования;

11) досрочного прекращения полномочий представительного органа муниципального образования, если глава муниципального образования был избран из состава данного органа;

12) преобразования (упразднения) муниципального образования, осуществляемого а также в случае муниципального образования;

13) утраты сельским поселением статуса муниципального образования в связи с его объединением с городским округом;

14) увеличения численности избирателей муниципального образования более чем на 25 процентов, произошедшего вследствие изменения границ муниципального образования или объединения поселения с городским округом.

В случае досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования его полномочия временно исполняет должностное лицо местного самоуправления, определяемое в соответствии с уставом муниципального образования.

 

3. Компетенция и полномочия главы муниципального образования. Виды правовых актов: порядок их принятия и вступления в силу

 

Поскольку должность главы муниципального образования не учреждается как самостоятельная, а всегда совмещена с другой должностью муниципалитета, набор полномочий главы муниципалитета зависит напрямую от структуры органов местного самоуправления, закрепленной в уставе.

Выделяются три основных варианта «структуры органов местного самоуправления», предусмотренные ФЗ-131, и, соответственно, три варианта, статуса главы муниципального образования.

В первой модели, которую часто именую «Сильный мэр – слабый совет» должность главы муниципального образования совмещена с должностью главы местной администрации и помимо своих собственных, так называемых. полномочий «мэра» он также осуществляет полномочия главы местной администрацией, то есть руководит ею на принципах единоначалия. Для этой модели обязательно избрание главы муниципального образования только на муниципальных выборах населением непосредственно. Глава муниципального образования, являющийся одновременно главой местной администрации наделен правом отклонить принятый нормативный акт представительного органа. Реализация права «отлагательного вето» осуществляется главой в ходе процедуры промульгации нормативных актов, принятых Советом депутатов.

Во второй модели, которая получила наименование «Совет управляющий» должность главы муниципального образования совмещена с должностью председателя представительного органа муниципального образования. Помимо собственных полномочий главы муниципального образования, он также организует работу представительного органа муниципалитета. Как глава муниципального образования выполняет в этой модели роль политического лидера, контролирует деятельность главы местной администрации, назначаемого по контракту на конкурсной основе. Контракт с главой местной администрации подписывает глава муниципального образования по результатам решения Совета депутатов о назначении на эту должность. Глава муниципального образования выполняет также функции работодателя в отношении главы местной администрации, привлекая его, в том числе к дисциплинарной ответственности.

В этой модели глава муниципального образования может выбираться и депутатами из своего состава (что чаще всего применяется в рамках этой модели), либо населением на муниципальных выборах непосредственно.

В третьей модели структурного построения органов местного самоуправления, разрешенной законодателем к использованию только в сельских поселения, должность главы муниципального образования совмещена сразу и с должностью председателя представительного органа и с должностью главы местной администрации. Следовательно, компетенция главы включает в себя представительские полномочия мэра, полномочия по организации работы представительного органам муниципалитета и руководство исполнительно-распорядительной деятельностью.

Исходя из закрепленной в уставе муниципального образования компетенции за главой муниципального образования по одному из указанному варианту, он принимает постановления и распоряжения. Причем, если в статье 36 ФЗ-131 утверждается право принимать индивидуальные и нормативные акты, в рамках реализации полномочий собственных «мэра», например, при назначении публичных слушаний (статья 28 и других), то в статье 43 право принимать правовые акты ограничивается сферой совмещенных функций. Так, для первой модели глава муниципального образования акты по полномочиям, находящимся в ведении главы местной администрации. А во второй модели издает акты в рамках полномочий председателем представительного органа муниципального образования.

Все акты главы муниципального образования законодатель делит на два вида: постановления и распоряжения.

Порядок вступления их в силу регулируются уставами муниципальных образований. Но закон требует обязательно до введения в действие опубликовать (обнародовать) акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина.

 

4. Администрация муниципального образования: понятие, наименование, принципы деятельности

 

Местная администрация – это исполнительно-распорядительный орган муниципального образования, наделенный уставом муниципального образования полномочиями по решению вопросов местного значения и полномочиями для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Принципами организации и деятельности местной администрации можно назвать:

1. Единоначалие. Местной администрацией руководит глава местной администрации на принципах единоначалия.

2. Профессиональная и постоянная основа замещения должностей в исполнительно-распорядительном органе. Местная администрация не является выборным органом. В соответствии с законодательством о муниципальной службе, муниципальные служащие, составляющие назначаются на муниципальные должности муниципальной службы на постоянной основе. Единственным исключением из правил о профессиональной постоянной основе работы в местной администрации является случай совмещения полномочий главы местной администрации с должностью главы муниципального образования. Последний избирается на муниципальных выборах, рассматривается законом как лицо, замещающее выборную муниципальную должность. Он осуществляет полномочия главы местной администрации в течение всего срока полномочий, на который он избран. Соответственно требования к лицу, замещающему одновременно должность главы муниципального образования и главы местной администрации определяются не служебным, а избирательным правом.

3. Структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования.

4. Местная администрация подотчетна и подконтрольна представительному органу.

5. Наименование местной администрации устанавливается законом субъекта РФ с учетом исторических и иных местных традиций и особенностей. В Законе Красноярского края от 20.06.2006г. № 19-4805 (ред. от 03.04.2008 г.) «О наименованиях представительных органов муниципальных образований, глав муниципальных образований и местных администраций в Красноярском крае» название местных администраций установлено для каждого муниципалитета персонально, но однотипно. Наименование включает указание на тип муниципалитета и «имя» муниципалитета.

6. Местная администрация обладает правами юридического лица подлежит государственной регистрации как муниципальное учреждение.

 

Муниципальная казна

 

В соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации, Федеральным законом № 131-ФЗ от 06.10.2003 г., Уставом муниципального образования, и другими правовыми актами органов местного самоуправления, представительный орган местного самоуправления разрабатывает положение о муниципальной казне, которое, как правило, содержит общие положения, определяет органы, управляющие объектами муниципальной казны, порядок использования и учета объектов муниципального казенного имущества, а также может отражать прочие (особые) условия по формированию, учету и использованию объектов муниципальной казны.

В состав муниципальной казны входят муниципальные финансы, иное движимое и недвижимое имущество, находящееся в собственности муниципального образования, не закрепленное за муниципальными унитарными предприятиями на праве хозяйственного ведения и за муниципальными учреждениями на праве оперативного управления, а именно:

а) средства бюджета муниципального образования;

б) пакеты акций (доли) в уставном капитале хозяйствующих субъектов, иные ценные бумаги;

в) нежилые здания, сооружения, помещения;

г) муниципальный жилищный фонд;

д) земельные участки, другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности;

е) иное движимое и недвижимое муниципальное имущество, не закрепленное за муниципальными предприятиями и учреждениями.

Объекты муниципальной казны могут находиться как на территории муниципального образования, так и за его пределами.

Муниципальная казна образуется из имущества:

а) созданного или приобретенного за счет средств бюджета муниципального образования;

б) переданного в муниципальную собственность в порядке, предусмотренном законодательством о разграничении государственной собственности на государственную и муниципальную;

в) переданного безвозмездно в муниципальную собственность юридическими и физическими лицами;

г) изъятого на законных основаниях из хозяйственного ведения и оперативного управления у муниципальных предприятий и учреждений;

д) оставшегося после ликвидации муниципальных предприятий и учреждений;

е) поступившего в собственность муниципального образования по другим, не противоречащим закону основаниям.

Муниципальное образование отвечает по своим обязательствам имуществом, составляющим муниципальную казну, за исключением имущества, которое может находиться только в муниципальной собственности.

Обращенные к муниципальному образованию имущественные требования удовлетворяются, прежде всего, за счет средств бюджета муниципального образования.

 

Модуль №1. «Историко-теоретические, правовые и территориальные основы местного самоуправления»

 

Раздел 1. «Муниципальное право как отрасль права, наука и учебная дисциплина»