В соответствии со ст. 12 Закона РФ «О налоговых органах Российской Федерации» за невыполнение или ненадлежащее выполнение должностными лицами налоговых органов своих обязанностей они привлекаются к дисциплинарной, материальной и уголовной ответственности в соответствии с действующим законодательством. Как видим, норма Закона имеет отсылочный характер, и порядок применения различных видов ответственности к должностным лицам налоговых органов регулируется нормами других отраслей законодательства.

Общий порядок дисциплинарной ответственности государственных служащих установлен ст. 14 Федерального закона от 31 июля 1995г. № 119-ФЗ «Об основах государственной службы Российской Федерации»[312]. В случае неисполнения или ненадлежащего исполнения обязанностей (совершения должностного проступка) на работника налогового органа может быть наложено дисциплинарное взыскание в виде:

• замечания;

• выговора;

• строгого выговора;

• предупреждения о неполном служебном соответствии;

• увольнения.

До решения вопроса о применении дисциплинарной ответственности работник налогового органа может быть временно (но на срок не более одного месяца) отстранен от исполнения должностных обязанностей.

Как наложение дисциплинарных взысканий, так и отстранение от исполнения служебных обязанностей осуществляет тот налоговый орган или руководитель, который имеет право назначать работника на государственную должность. Так, применение мер дисциплинарной ответственности к начальнику московской территориальной инспекции — компетенция руководителя Управления МНС России по г. Москве.

Должностные лица налоговых органов подлежат материальной ответственности за причинение ущерба организации, с которой они состоят в трудовых отношениях. Порядок привлечения к материальной ответственности регулируется Кодексом законов о труде Российской Федерации (КЗоТ РФ).

Материальная ответственность наступает, как правило, при наличии следующих условий:

• предприятию причинен действительный, реальный (прямой) имущественный ущерб;

• ущерб причинен работником при исполнении трудовых (служебных) обязанностей;

• работник виновен в причинении ущерба;

• имеется причинная связь между действиями работника и причиненным материальным ущербом.

В соответствии со ст. 119 КЗоТ РФ за ущерб, причиненный организации, работники, по вине которых причинен ущерб, несут материальную ответственность в размере прямого ущерба, но не более своего среднемесячного заработка. Случаи полной материальной ответственности специально оговорены в ст. 121 КЗоТ РФ.

Применительно к деятельности налоговых органов наиболее значимыми являются:

• ущерб причинен преступными действиями работника налогового органа, установленными приговором суда;

• имущественный вред причинен не при исполнении должностных обязанностей (например, в свободное от работы время работник по своей вине наносит ущерб служебной машине);

• ущерб причинен работником, находившимся в нетрезвом состоянии.

Как вытекает из ст. 122 КЗоТ РФ, работник налогового органа возмещает ущерб по распоряжению руководителя налогового органа в размере, не превышающем его среднемесячного заработка. В остальных случаях меры материальной ответственности применяются путем предъявления иска в суд общей юрисдикции.

Уголовная ответственность к должностным лицам налоговых органов применяется в общем порядке и на общих основаниях, предусмотренных Уголовным кодексом Российской Федерации. В первом полугодии 1999 года в отношении работников налоговых органов по фактам преступлений против государственной службы было возбуждено 119 уголовных дел; 19 человек осуждено. К уголовной ответственности привлечено 146 работников ГНИ, в том числе 21 начальник ГНИ[313].

Основные составы преступлений, которые совершаются государственными служащими при исполнении должностных обязанностей, установлены в гл. 30 УК РФ «Преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления». Ими являются:

• злоупотребление должностными полномочиями — использование своих служебных полномочий вопреки интересам службы из корыстной или иной личной заинтересованности (ст. 285 УК РФ);

• превышение должностных полномочий — совершение должностным лицом действий, явно выходящих за пределы его полномочий и повлекших существенное нарушение прав и законных интересов граждан или организаций либо охраняемых законом интересов общества или государства (ст. 286 УК РФ);

• получение взятки должностным лицом в виде денег, ценных бумаг, иного имущества или выгод имущественного характера за действия (бездействие) в пользу взяткодателя или представляемых им лиц, если такие действия (бездействие) входят в служебные полномочия должностного лица либо оно в силу должностного положения может способствовать таким действиям (бездействию), а также за общее покровительство или попустительство по службе (ст. 290 УК РФ);

• халатность — неисполнение или ненадлежащее исполнение должностным лицом своих обязанностей вследствие недобросовестного или небрежного отношения к службе (ст. 293 УК РФ).

21 ПОЛНОМОЧИЯ МИНФИНА РОССИИ В НАЛОГОВОЙ СФЕРЕ

Министерство финансов Российской Федерации является участником отношений, регулируемых законодательством о налогах и сборах. Согласно ст. 9 Налогового кодекса Российской Федерации участниками этих отношений являются также министерства финансов республик, финансовые управления (департаменты, отделы) администраций краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, автономной области, автономных округов, районов и городов (далее — финансовые органы).

Однако финансовые органы не относятся к числу налоговых органов, т.е. на них не распространяется действие раздела III НК РФ, регулирующего права, обязанности и ответственность налоговых органов, их должностных лиц. Налоговые, а не финансовые органы выполняют контрольные действия в отношении налогоплательщиков и могут налагать взыскания за налоговые правонарушения. Минфин России действует в соответствии с собственной компетенцией, установленной Положением о Министерстве финансов Российской Федерации[314]. Ряд полномочий предоставлен Минфину России Налоговым кодексом Российской Федерации.

Минфин России является федеральным органом исполнительной власти, обеспечивающим проведение единой финансовой, бюджетной, налоговой и валютной политики в России и координирующим деятельность в этой сфере иных органов.

Эта задача Минфина России определяет его компетенцию в области налоговых правоотношений. Основные направления деятельности Минфина России в этой области следующие.

1. Минфин России разрабатывает проект федерального бюджета и обеспечивает исполнение его доходных и расходных статей.

Согласно ст. 218 Бюджетного кодекса Российской Федерации исполнение бюджетов по доходам состоит: в перечислении доходов на единый счет бюджета; в распределении в соответствии с утвержденным бюджетом регулирующих доходов; в возврате излишне уплаченных в бюджет сумм доходов; в учете доходов бюджета и составлении отчетности.

Очевидны различия в полномочиях налоговых и финансовых органов. Исполнение бюджета финансовыми органами не означает обеспечения поступлений в бюджет, проведения контрольных мероприятий в отношении налогоплательщиков и применения мер взыскания к ним. Исполнение бюджета Минфином России — это проведение операций со средствами, поступившими на бюджетные счета. Исполнение расходных статей — это выполнение процедуры бюджетного финансирования.

На Минфине России лежит обязанность совершенствовать бюджетную систему, развивать бюджетный федерализм.

2. Основным источником бюджетных доходов являются налоговые поступления. В связи с этим на Минфин России возложена задача совместно с МНС России разработки предложений в области налоговой политики, развития налогового законодательства, совершенствования налоговой системы.

При этом Минфин России должен учитывать как фискальные интересы государства, так и перспективу развития материального производства, расширения предпринимательской активности, привлечения иностранных инвестиций, обеспечения функционирования социальной сферы (науки, культуры, образования, здравоохранения) и тем самым обеспечивать максимальный баланс между интересами налогоплательщиков и бюджета.

При реализации единой государственной социально-экономической политики Минфин России взаимодействует с Министерством экономики Российской Федерации. Главная задача Минэкономики России — определение путей и разработка методов эффективного развития экономики. Минфин России и Минэкономики России работают по общим направлениям финансовой, денежно-кредитной и валютно-кредитной политики.

Эти органы совместно принимают акты, имеющие значение для налогообложения. Так, согласно Постановлению Правительства РФ от 1 июня 1995 г. № 661 «О внесении изменений и дополнений в Положение о составе затрат...» Минфин России с участием Минэкономики России издает разъяснения по применению Положения.

На Минфине России лежит задача концентрации финансовых ресурсов на приоритетных направлениях социально-экономического развития России. Такая концентрация может обеспечиваться как мерами прямого (бюджетное финансирование, выдача государственных кредитов), так и косвенного стимулирования (например, предоставление налоговых льгот определенным категориям субъектов предпринимательской деятельности или видам этой деятельности). Минфин России вырабатывает рекомендации об отмене не оправдавших себя льгот и о введении новых.

Полномочия Минфина России реализуются через нормотворческую деятельность. Так, Минфину России была поручена разработка Налогового кодекса Российской Федерации.

3. Минфин России участвует в разработке предложений об установлении размера ставок таможенного тарифа и порядка взимания таможенных пошлин.

Так же как и в отношении налогов, при установлении ставок таможенного тарифа Минфин России должен соблюдать баланс интересов импортеров (экспортеров), государства и отечественных производителей и потребителей.

На Минфине России лежит задача поддержания отечественных производителей. Например, поставка в Россию импортных автомобилей создает конкуренцию отечественным автомобилестроителям. Импортная таможенная пошлина должна быть установлена в таком размере, чтобы, с одной стороны, цена на импортные автомобили не была слишком низкой по сравнению с отечественными, что сократит спрос на отечественную продукцию, а с другой стороны — пошлина не должна быть слишком высокой, чтобы спрос на импортные автомобили все же оставался и стимулировал отечественных производителей к повышению качества продукции до мирового уровня и к снижению цен.

Следует учитывать и такой фактор. При завышенных таможенных пошлинах импортеры стремятся избежать их уплаты и ввозить товары без таможенного оформления. Тем самым бюджет вместо увеличения поступлений за счет таможенной пошлины вообще перестает их получать.

4. Минфин России разрабатывает проекты нормативов отчислений федеральных налогов и сборов в бюджеты субъектов Федерации.

Проекты нормативов разрабатываются для составления бюджетов на очередной финансовый год на основе:

бюджетного послания Президента РФ;

прогноза социально-экономического развития соответствующей территории;

основных направлений бюджетной и налоговой политики и др.

5. Минфин России подготавливает предложения по формированию и использованию средств государственных внебюджетных фондов, по установлению размеров отчислений в эти фонды.

6. Минфин России выступает в качестве «налогового кассира». В его состав входит единая централизованная система органов Федерального казначейства, состоящая из Главного управления Федерального казначейства Минфина России и подчиненных ему территориальных органов.

Решение о централизации государственных финансовых ресурсов в руках Казначейства было принято еще в 1993 году, до того все бюджетные счета обслуживались коммерческими банками. Реформа перевода счетов из банков в Казначейство до настоящего времени не завершена. Однако необходимость ее скорейшего окончания всем очевидна. Во-первых, возможно банкротство коммерческого банка, обслуживающего бюджетные счета, что может нанести серьезный урон экономике в масштабах региона и даже государства. Во-вторых, только в результате проверок в 1998 году выявлено, что 4149,1 млн руб. было зачислено несвоевременно как в доход федерального бюджета, так и на счета бюджето-получателей[315].

На счета органов Казначейства, которые обслуживаются непосредственно Банком России, должны попадать все налоговые поступления в федеральный, региональные и местные бюджеты и затем расходиться по бюджетополучателям согласно бюджетной росписи. Главными задачами органов Казначейства являются: организация, осуществление и контроль за исполнением федерального бюджета; управление доходами и расходами бюджета на счетах Казначейства в банках исходя из принципа единства кассы; регулирование финансовых отношений между бюджетом РФ и государственными внебюджетными фондами; финансовое исполнение внебюджетных фондов; контроль за поступлением и использованием внебюджетных федеральных средств.

7. Минфин России аккумулирует информацию об установлении региональных и местных налогов или сборов. Эта информация направляется органами государственной власти субъекта Федерации и органами местного самоуправления в МНС России и Минфин России, а также в соответствующие региональные налоговые и финансовые органы (ст. 16 НК РФ).

Такая информация необходима финансовым органам при подготовке проекта бюджета России и территорий на очередной год; для анализа эффективности установленных региональных и местных налогов и льгот по ним; для разработки совместно с региональными и местными налоговыми органами инструкций по уплате этих налогов и сборов; для контроля за законностью установления местных налогов.

8. Минфин России вправе принимать решения об изменении порядка исполнения и размера налогового обязательства:

• об изменении срока уплаты федеральных налогов и сборов для отдельного налогоплательщика. Изменение сроков уплаты региональных и местных налогов и сборов относится к компетенции соответственно финансовых органов субъекта Федерации и муниципального образования (ст. 63 НК РФ);

• о предоставлении инвестиционного налогового кредита (ст. 66 НКРФ).

Как орган, ответственный за проведение финансовой политики государства, Минфин России уполномочен распоряжаться потенциальными бюджетными доходами и определять условия налогообложения.

Эти полномочия не случайно не возложены на МНС России, так как права устанавливать правила и контролировать их исполнение должны быть разделены.

9. Минфин России по представлению МНС России решает вопрос об отнесении доходов к доходам от источников в Российской Федерации или к доходам от источников за ее пределами в случае, если положения НК РФ не позволяют однозначно определить их.

10. Компетенция Минфина России включает издание обязательных для своих подразделений приказов, инструкций и методических указаний по вопросам, связанным с налогообложением и сборами, которые не относятся к нормативным актам.

В составе Минфина России действует Департамент налоговой политики. Это структурное подразделение обеспечивает разработку основных направлений налоговой политики. Положение о Департаменте утверждено приказом министра финансов от 14 октября 1998 г. № 199.

Департамент налоговой политики выполняет основные функции по практической реализации полномочий, предоставленных Минфину России в налоговой сфере.

Так, Департамент проводит анализ влияния существующей налоговой системы на развитие экономики России; оценивает экономическую эффективность решений, принимаемых Федеральным Собранием Российской Федерации, Президентом РФ и Правительством РФ по вопросам налогового законодательства; разрабатывает и осуществляет меры по финансовому оздоровлению и структурной перестройке экономики, поддержке и защите интересов отечественных производителей, повышению собираемости налогов и сборов.

При разработке Минфином России проектов федеральных конституционных законов, федеральных законов и иных нормативных актов по вопросам налогообложения Департамент проводит подготовительную работу: совместно с МНС России анализируются причины нарушений налогового законодательства; готовятся предложения по их устранению;

проводится анализ влияния предлагаемых изменений налогового законодательства на доходную часть бюджетов всех уровней, на межбюджетные отношения.

Департамент анализирует законодательство о налогах и налоговой практике других государств для разработки предложений по урегулированию налоговых отношений с иностранными государствами на взаимовыгодных условиях; проводит международный обмен налоговой информацией; разрабатывает с участием МНС России проекты межправительственных и межгосударственных договоров об избежании двойного налогообложения; участвует в переговорах по их заключению; готовит их к подписанию и ратификации.

Департамент совместно с МНС России, ГТК России, другими федеральными органами готовит инструкции и методические указания по вопросам применения законодательства о налогах и сборах; проводит разъяснительную работу о налоговой политике государства; отвечает на вопросы налогоплательщиков о применении налогового законодательства.

Немаловажную роль играет и Департамент бухгалтерского учета Минфина России. Он отвечает за методологическое руководство бухгалтерским учетом и отчетностью в России; готовит для утверждения планы счетов, типовые формы бухгалтерского учета и отчетности, инструкции по их применению. Размер налоговых обязательств налогоплательщик определяет самостоятельно, руководствуясь данными бухгалтерского учета. На основе данных бухгалтерского учета определяются результаты хозяйственной деятельности предприятия, на которых основывается и налогообложение. Изменение порядка учета той или иной хозяйственной операции может повлечь изменение налоговых обязательств.

Выдвигаются предложения о том, чтобы передать в МНС России все налоговые полномочия, которые принадлежат Минфину России. Однако принятие этих предложений было бы ошибкой, так как Минфину России принадлежат особые полномочия, напрямую связанные с его основной задачей — проведением единой финансовой политики в России. У МНС России в его деятельности преобладают фискальные интересы, и показателем его успеха является сумма собранных налогов за отчетный период. Минфин России преследует глобальные цели — развитие российской экономики, создание и поддержание совокупной налоговой базы.

В связи с разнонаправленностью интересов между МНС России и Минфина России могут возникать разногласия. В процессе согласования позиций достигается определенное равновесие. Таким образом, Минфин России и МНС России являются элементами системы «сдержек и противовесов» и исключение Минфина России из этой системы нарушит ее устойчивость.