Материалы представленные на сайте исключительно с целью ознакомления пользователям Интернета и не преследуют коммерческих целей или нарушение авторских прав.
© 2018 - 2024
Административный акт (правовой акт управления)– правовой акт, регулирующий управленческие отношения или разрешающий управленческое дело (спор), устанавливающий новый правовой статус субъектов права, обладающий государственно-властным характером, издаваемый субъектами публичного управления в одностороннем административном порядке уполномоченными на то органами и должностными лицами в соответствии с установленной процедурой.
Признаки:
1. представляет собой управленческое решение, принятое по установленным правилам управленческого процесса
2. издается уполномоченным субъектом
3. принимается в одностороннем порядке
4. юридически властное волеизъявление органа публичного управления
5. определяет обязательные правила поведения, нормы права
6. определяет границы должного поведения субъектов
7. законность
8. юридически значимый документ
9. специальная форма и порядок принятия
Юридическое значение:
1. выступают в качестве юридических фактов
2. устанавливают, изменяют или отменяют нормы права
3. могут служить правовым и фактическим основанием для подготовки и издания других административных актов
4. могут выступать в качестве юридических документов
5. могут стать важнейшим условием для осуществления тех или иных действий, а также для реального действия других правовых актов и реализации прав и свобод физических и юридических лиц.
6. являются правовыми средствами
Виды:
по юридическим свойствам:
1. нормативные административные акты
2. индивидуальные правовые акты управления
3. смешанный акт
по функциональной роли:
1. направленные на информационное обеспечение деятельности государственных органов
2. устанавливающие режимы прогнозирования и моделирования
3. определяющие вопросы планирования
4. посвященные реализации функции организации
5. обеспечивающие руководство
6. содержащие элементы распорядительства
7. обеспечивающие руководство
8. функция координация
9. регламентирующие порядок проведения надзора и контроля
10. выполняющие регулирующую функцию
от области или сферы применения:
1. относящиеся к экономике
2. социально-культурной области
от действия в пространстве:
1. в пределах определенной территории
2. локальный характер
от даты начала действия:
1. немедленно
2. с даты, указанной в акте
3. в срок, указанный в другом акте
от действия во времени:
1. бессрочные
2. срочные
3. временные
от формы выражения:
1. словесные
2. конклюдентные
от уровня органов:
от характера компетенции:
1. общая компетенция
2. отраслевая
3. межотраслевая
от способа принятия акта:
1. коллегиальные
2. единоличные
55. Правовой акт управления: понятие, признаки, юридическое значение, классификация.
ПАУ – основанное на законе одностороннее юридически властное волеизъявление полномочного субъекта ИВ, направленное на установление административно-правовых норм или возникновение, изменение и прекращение административно-правовых отношений в целях реализации задач и функций государственно-управленческой деятельности.
ПАУ – основная юридическая (административно-правовая) форма реализации задач и функций ИВ.
Характерные черты ПАУ:
· издаются только полномочным субъектом с соблюдением установленных правил;
· являются его односторонним властным волеизъявлением;
· имеют императивный характер;
· подзаконны;
· направлены на установление АдП норм или возникновение, изменение, прекращение АдП отношений в целях реализации функций ИВ.
Классификация ПАУ:
По юридическим свойствам:
· нормативные – устанавливают правила должного поведения в сфере государственного управления, рассчитаны на неоднократное применение и не имеют конкретного адресата;
· индивидуальные – носят правоприменительный характер: решают конкретные админ. вопросы, их адресатом является определенное лицо, приводят к возникновению конкретного админ. правоотношения;
· смешанные – например ответственность за выполнение нормативных предписаний возлагается на конкретное лицо.
По наименованию:
· постановления (Правительства, гос. комитетов, федеральных комиссий) имеют нормативный характер, разъясняют наиболее существенные вопросы. Постановления Правительства могут быть отменены указом Президента РФ;
· распоряжения (Правительства РФ, Президента РФ) издаются по оперативным, текущим вопросам для конкретизации законов;
· приказы – обязательные предписания, осуществляемые в порядке реализации единоначалия (издают министры, руководители иных ФОИВ);
· правила утверждаются постановлениями, приказами; регулируют деятельность государственного органа;
· инструкции, положения.
По способу нарушения:
· меры дисциплинарной ответственности;
· меры административной ответственности.
Особенность ПАУ – ограничиваются сферой управления, а в ряде случаев регулируют общественные отношения, составляющие предмет других отраслей права.
Качества, определяющие юридическую природу ПАУ:
1. юридический вариант управленческого решения. Путем его издания исполнительный орган (должностное лицо) решает тот или иной вопрос (общий или индивидуальный), возникающий в процессе его деятельности, в интересах реализации задач и функций исполнительной власти;
2. издается только полномочным субъектом ИВ или государственно-управленческой деятельности в пределах его компетенции, определенной действующим законодательством либо административно-правовыми нормами;
3. юридически-властное волеизъявление соответствующего субъекта ИВ, в котором находит свое выражение властная природа государственно-управленческой деятельности;
4. одностороннее волеизъявление указанного субъекта, предопределенное началами, характеризующими ИВ в целом;
5. содержит в себе юридически-властное предписание субъекта ИВ, обязательное для адресата; он императивен;
6. определяет правила должного поведения в сфере государственного управления;
7. может либо создавать юридическую основу для возникновения, изменения или прекращения административно-правовых отношений (административно-правовые нормы), либо служит юридическим фактом, непосредственно порождающим, изменяющим или прекращающим конкретные правовые отношения подобного типа;
8. подзаконен, т.е. он может быть издан полномочным субъектом исполнительной власти в соответствии с Конституцией РФ, другими законодательными актами в интересах обеспечения их исполнения; ПАУ занимает определенное место в иерархической системе такого рода актов, что означает соответствие акта данного органа ИВ (должностного лица) актам вышестоящих звеньев системы ИВ;
9. юридическая разновидность служебных документов, постоянно используемых в процессе деятельности ИВ (должностных лиц). Эти документы (различного рода справки, отчетные материалы, докладные записки, удостоверения, протоколы, акты ревизий и проверок и т.п.) выражают определенные обстоятельства, имеющие юридическое значение, но не превращаются тем самым в правовые акты управления со всеми присущими им юридическими качествами;
10. как правило, издается в качестве письменного юридического документа, но может быть выражен и устно (например, в системе военного управления, в рамках служебных отношений между руководителем и непосредственно подчиненными ему работниками аппарата управления);
11. издается с соблюдением определенных, официально установленных правил (процедур), предусматривающих порядок подготовки проекта, его обсуждения, экспертизы, утверждения и пр. существуют правила ведомственного характера либо предусматривающие процедуру подготовки и утверждения управленческих актов применительно к отдельным органам ИВ (например, они содержатся в Регламенте заседаний Правительства РФ, в Положении о подготовке проектов его постановлений и распоряжений);
12. может быть в установленном действующим законодательством, или подзаконными административно-правовыми нормами порядке опротестован или обжалован;
13. в случае несоблюдения содержащихся в нем юридически-властных предписаний вызывает особое юридическое последствие правоохранительного характера, а именно наступление ответственности виновной стороны (как правило, наступает дисциплинарная или административная ответственность).
56. Требования, предъявляемые к правовым актам управления.
С позиции юридического содержания правовых актов управления можно выделить следующие основные требования: а) правовой акт не должен противоречить Конституции Российской Федерации, федеративному договору, действующему законодательству, нормативным актам Президента Российской Федерации;
б) правовой акт должен основываться на конституционном разграничении предметов ведения и полномочий между органами исполнительной власти Российской Федерации и аналогичными органами субъектов Федерации;
в) правовой акт должен учитывать положения правовых актов вышестоящих исполнительных органов;
г) правовой акт должен быть издан полномочным органом исполнительной власти или уполномоченным на то должностным лицом, то есть в рамках закрепленной за ним компетенции;
д) правовой акт должен быть юридически обоснован, так как его содержание составляют властные волеизъявления исполнительного органа или должностного лица. В силу этого в нем должны быть четко выражены цели его издания, а также основания и юридические последствия;
е) правовой акт не должен ограничивать либо нарушать компетенцию и оперативную самостоятельность нижестоящих звеньев системы государственного управления;
ж) правовой акт не должен ограничивать либо нарушить установленные действующим законодательством права и законные интересы граждан и негосударственных формирований в сфере государственного управления.
В связи с изложенными требованиями, важное значение приобретают следующие два конституционных правила.
Во-первых, в случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом исполнительного органа субъекта Федерации, изданным вне пределов ведения Российской Федерации или совместного ведения Федерации и ее субъектов, действует акт, принятый на уровне субъекта Федерации (ст. 76 Конституции Российской Федерации). В иных случаях при наличии противоречий действует федеральный закон или нормативные акты федеральных органов исполнительной власти.
Во-вторых, правовой акт нормативного характера, затрагивающий свободы и обязанности граждан, не может приниматься, если он не был опубликован официально для всеобщего сведения (ст. 15 Конституции РФ).
Определенные требования предъявляются и к порядку издания правовых актов:
1.Правовой акт управления должен быть издан по установленной форме и подписан надлежащими должностными лицами. Например, акты правительства Российской Федерации подписываются председателем правительства; глава администрации подписывает постановления и распоряжения.
2.Акты управления должны быть изложены четким, общедоступным языком, конкретно формулировать задачи, отвечать требованиям оперативного, дифференцированного руководства.
3.Правовой акт управления должен быть издан в точном соответствии с установленным порядком опубликования и вступления в силу актов управления.
—Акты Президента РФ и Правительства РФ подлежат обязательному официальному опубликованию. Исключение составляют акты, содержащие сведения, являющиеся государственной тайной.
---Указы и распоряжения Президента, постановления и распоряжения правительства публикуются администрацией Президента РФ в «Собрании законодательства Российской Федерации», а также в «Российской газете» и газете «Российские вести». Опубликование актов Президента и правительства в указанных изданиях является официальным опубликованием.
---Нормативные акты министерств и ведомств Российской Федерации, которые затрагивают права, свободы и законные интересы граждан или которые носят межведомственный характер, и прошедшие государственную регистрацию в Министерстве юстиции Российской Федерации, подлежат официальному опубликованию в газете «Российские вести», если иное непредусмотрено законодательством. Официальное опубликование актов осуществляется не позднее 10 дней после их государственной регистрации.
--Акты органов исполнительной власти республик, входящих в состав Российской Федерации, публикуются в соответствующих изданиях республик.
--Акты органов исполнительной власти иных субъектов Федерации публикуются в периодической, а также в иных средствах опубликования актов управления.
57. Административно-правовые договоры как правовая форма управления.
Несмотря на то, что в административно-правовой науке дискуссия об административных договорах или соглашениях идет достаточно давно, до сих пор термин “административные договоры” в законодательстве не употребляется.
В процессе функционирования исполнительных органов государственной власти, действительно, иногда возникают договорные связи между отдельными субъектами управления, между ними и общественными объединениями или гражданами.
Это – новое и еще недостаточно осмысленное явление, ибо сама природа государственного управления предполагает односторонние юридическо-властные волеизъявления, а договорные связи исходят, напротив, из равенства их участников. Если такого рода связи существуют, то их следует отнести к числу горизонтальных, т.е. не способных непосредственно быть формой реализации исполнительной власти. Приводимые, как правило, иллюстрации (совместные решения двух министерств и т.п.) подтверждали такой вывод. Даже при условии категорического утверждения жизненности административно-правовых договоров (соглашений) характер их настолько различен, что не дает оснований для единообразного их толкования; отдельные элементы соглашений могут быть обнаружены в отношениях между соподчиненными сторонами управленческих отношений, а отдельные - в отношениях между несоподчиненными и т.п.
Следовательно, договорные связи в сфере государственного управления пока еще не получили как своего четкого понимания, так и должного юридического оформления; можно обнаружить лишь отдельные элементы, свидетельствующие о наличии некоторых признаков договоров. Эти элементы, однако, чаще всего не получают непосредственного выражения и не выступают в качестве уже сложившейся самостоятельной правовой формы управленческой деятельности. Лишь в отдельных случаях они могут по своему характеру приближаться к таковой.
Тем не менее в пользу развития договорных элементов в сфере государственного управления может свидетельствовать Федеральный закон от 24 июня 1999 г. «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации». В контексте этого Закона договор признается правовой формой разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и ее субъектов, а соглашение – правовой формой передачи федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ друг другу части своих полномочий.
Аналогичного характера косвенные варианты некоторых административно-правовых связей, имеющих договорную форму, можно обнаружить при анализе взаимоотношений между органами исполнительной власти субъектов Федерации. Так, краевая, областная администрация может осуществлять полномочия, дополнительно передаваемые ей по договорам органами исполнительной власти РФ и исполнительными органами системы местного самоуправления; также на договорной основе вправе передавать им часть своих полномочий; вступает в договорные связи с исполнительными органами других краев, областей, автономий и республик, в частности, для координации деятельности в различных сферах и отраслях управления, для объединения финансовых ресурсов и т.п.
В настоящее время такого рода соглашения заложены в основание контрактной системы замещения должностей в Вооруженных Силах, других милитаризованных организациях, при формировании администрации государственных предприятий. При этом контракт содержит в себе не только обычные для трудовых отношений элементы, но и определяет объем исполнительных функций и соответствующих им полномочий, что весьма важно с административно-правовых позиций.
Административный договор – это соглашение, заключаемое на основе норм административного права с участием в качестве хотя бы одной из сторон субъекта исполнительной власти (государственного управления) и имеющее своим предметов отношения общественно значимого характера. С договорами в частном праве (гражданским, трудовым) его роднит добровольный характер заключения, двусторонность или многосторонность, а отличает, прежде всего, публичная направленность, связанность со сферой государственного управления.
Основными чертами административного договора являются: 1) административный договор имеет организационное содержание, его целью является достижение общественно значимых результатов; 2) он выступает как правовая форма деятельности субъекта исполнительной власти (государственного управления); 3) неисполнение договора, как правило, не влечет применения имущественных санкций; 4) нормативно-правовой базой для административного договора являются нормы административного права.
По содержанию различают договоры: 1) о компетенции (делегировании, разграничении полномочий и предметов ведения); 2) договоры в сфере управления государственной собственностью; 3) договоры о выполнении госзаказов, обеспечивающих государственные нужды; 4) контракты с государственными служащими и военнослужащими; 5) финансовые и налоговые соглашения; 6) договоры о взаимодействии и сотрудничестве; 7) инвестиционные соглашения; 8) договоры об оказании некоторых услуг частным лицам (содействие занятости населения, коммунальные услуги).
Оценивая проблему административно-правовых договоров (соглашений) в целом, можно утверждать, что они чаще всего и наиболее отчетливо выступают в роли юридических фактов особого рода, вызывающих возникновение административно-правовых отношений. Однако они предшествуют собственно юридическо-властной форме реализации исполнительной власти, сами таковой по своей сути не являясь. В случае заключения контрактов они требуют последующего юридическо-властного волеизъявления полномочного исполнительного органа (должностного лица); достижение соглашения между различными субъектами государственно-управленческой деятельности также затем требует соответствующего юридическо-властного оформления. В силу этого само соглашение непосредственно не порождает конкретные административные правоотношения, но способствует формированию сложного состава юридического факта: соглашение плюс последующее (как результат) правомерное действие властного субъекта управления в виде издания индивидуального правового акта. В других случаях результатом соглашения может быть издание нормативного административно-правового акта, что означает невозможность рассматривать соглашение как юридический факт.
Следовательно, говорить о том, что такого рода соглашения (договоры) стали реальной правовой формой реализации исполнительной власти оснований не имеется. Их роль пока вспомогательная. Концептуальная база для их реального использования в сфере государственно-управленческой деятельности пока еще не сформирована.
58. Действие правовых актов управления: юридическая сила, ее утрата, приостановление исполнения.
Действие актов управления — это правовой режим их прак-тического применения: они начинают устанавливать, изменять или прекращать правоотношения; они применяются при разре шении споров и иных индивидуальных дел в управлении; на них ссылаются при рассмотрении различных дел; они исполь зуются в качестве юридических документов и доказательств в государственных органах (например, в судах, органах админи стративной юрисдикции). Действие правовых актов управления всегда связано с необходимостью нормативной регламентации управленческих отношений, формированием новых админист ративно-правовых отношений, решением конкретного спора (дела), появлением конкретных юридических последствий. Действие правового акта управления (т. е. применение его при разрешении споров и регулировании общественных отно шений) возможно лишь при наличии у него юридической си лы. Под юридической силой акта управления понимается реаль ность практического использования данной правовой формы управленческих действий в рамках системы публичного управ ления. Юридическая сила показывает способность акта управ-ления выступать в роли нормативного регулятора управленче ских отношений, а также решать конкретные (или общие) за дачи государственного управления и его функции. Она обеспечивает необходимость обязательного исполнения данно го акта всеми субъектами, которым он адресован. В случае не исполнения или нарушения акта управления государство и его органы вправе требовать от этих субъектов исполнения данно го акта, причем в некоторых случаях могут применяться и ме ры принудительного воздействия. В этом смысле правовой акт управления отличается от актов управления, принятых различ-ными органами общественных объединений, которые не ха рактеризуются государственно-правовой властной направлен ностью своего действия. В государственном управлении существуют принципы пре зумпции законности актов управления (его соответствие требо ваниям и положениям законов, издание в рамках предостав ленной компетенции, соблюдение процессуальных правил), а также презумпции их правильности и обоснованности, т. е. пред полагается, что акт управления издан с соблюдением всех юри дических требований и обязателен для всех лиц, которым он адресован. Правовые акты управления начинают действовать, т. е. приобретать юридическую силу, с момента их издания (принятия, утверждения) или опубликования в установленном порядке и действуют до момента их официальной отмены (или изменения); они утрачивают силу в связи с истечением срока их действия. В некоторых случаях устанавливаются специаль ный порядок приведения акта управления в действие, т. е. всту пление его в силу (например, он приобретает юридическую си лу с конкретной даты или устанавливаются иной срок и поря док вступления его в силу). Важнейшими условиями вступления акта управления в юри дическую силу являются его подписание уполномоченным ли цом и официальное опубликование. Момент вступления акта управления в действие, как правило, определяется при его при нятии; может быть установлено, что акт вступает в силу с мо мента подписания или опубликования или даты, указанной в самом акте. Если при издании акта управления имеет место нарушение принципа законности, то его юридическая сила, практическая целесообразность и обоснованность могут быть поставлены под сомнение. В связи с этим следует прибегнуть к процедуре про верки актов управления на соответствие законам. В результате проведенной проверки судебными или административными ор ганами акт управления может быть признан недействующим, так как он нарушает принцип законности и обоснованности, а поэтому органам, принявшим его, предстоит работа по отмене или изменению соответствующих актов управления. Современное конституционное законодательство России ус танавливает важные положения относительно вступления в силу правовых актов управления. Например, в соответствии с ч. 6 ст. 76 Конституции РФ в случае противоречия между федераль ным законом и нормативным правовым актом органов исполни тельной власти субъектов РФ, принятым вне пределов ведения Российской Федерации или совместного ведения Федерации и ее субъектов, действует правовой акт, принятый региональными органами государственной власти (т. е. органами субъекта РФ). В иных случаях при обнаружении противоречия действует феде-ральный закон или нормативный правовой акт, принятый феде ральными органами исполнительной власти. Другим существен ным положением является то, что нормативный правовой акт управления, затрагивающий права, свободы и обязанности гра-ждан, не может действовать (применяться), если он не был опуб ликован для всеобщего сведения в установленном порядке (ч. 3 ст. 15 Конституции РФ). Порядок подготовки, вступления в силу и опубликования правовых актов управления устанавливается различными нор мативными правовыми актами в зависимости от вида акта и из дающих (принимающих) их органов федеральной и региональ ной исполнительной власти, а также органов местного само управления. При этом можно выделить следующие характерные для всех производств по изданию (или принятию) администра тивных актов элементы. Наличие нормативно установленной процедуры издания или принятия актов управления. Виды административных актов, которые вправе издавать те или иные органы исполнительной власти, а также должност ные лица. Подготовка проекта правового акта управления. На этой стадии определяется срок подготовки проекта правового акта управления и ведется его разработка одним из органов испол нительной власти (или несколькими органами по согласова нию). Подготовка акта управления производится тем органом, в компетенцию которого входит его издание, или по его пору чению одним или несколькими подчиненными ему органами, организациями или должностными лицами. Инициаторами проекта административного акта могут быть различные органи зации, структурные подразделения, должностные лица, госу дарственные и муниципальные служащие, которые, основыва ясь на знании практики, пытаются совершенствовать ту или иную сферу своей управленческой деятельности.
Определение структуры проекта правового акта управле ния, которая должна обеспечивать логическое развитие темы правового регулирования, и его обсуждение. Согласование акта управления с заинтересованными ве домствами и должностными лицами; согласование может яв ляться обязательной стадией разработки акта управления, если УТО устанавливается в специальном нормативном акте (напри- 13 Административное право мер, обязательность согласования постановления федеральных органов исполнительной власти, в котором затрагиваются фи нансово-экономические вопросы, с министерством финансов и министерством экономики). Подготовка предложений об изменении и дополнении или признании утратившими силу соответствующих ранее из данных актов или их частей в связи с изданием нового админи-стративного акта. Издание (подписание, утверждение) правового акта управления. Доведение принятого административного акта до сведе ния лиц, которые будут его исполнять или соблюдать его тре бования и положения, является необходимой стадией принятия акта управления. Направление принятого (утвержденного) правового акта управления в Министерство юстиции РФ для его государствен ной регистрации (если в силу действия специальных норматив ных актов это обязательно). Официальное опубликование правового акта управления и вступление его в силу имеет особо важное значение, посколь ку оно: влечет серьезные правовые последствия, будучи важней-шим основанием (предпосылкой) начала юридического дейст вия акта управления; выполняет процессуальную функцию, так как опублико вание акта во многих случаях — момент вступления его в силу; обусловливает правильное применение правовых актов государственными органами, организациями, должностными лицами и гражданами. На режим действия правовых актов управления оказывают решающее влияние два фактора, от которых и зависит их юри дическая судьба: а) соблюдение установленных требований к правовому содер жанию акта управления; б) соблюдение порядка их издания и вступления в силу. При соблюдении указанных требований акты управления являются законными (отвечающими всем установленным тре бованиям); при несоблюдении же таких требований они могут быть признаны недействительными (незаконными) и соответ ственно утрачивают свою юридическую силу. Законные и отвечающие всем требованиям принятые в уста-новленном порядке правовые акты управления могут терять юридическую силу в связи с наступлением определенных об стоятельств, например в связи с истечением срока действия данного акта, в связи с принятием нового акта, заменяющего старый, и т. д. Таким образом, утрата юридической силы бази руется и на законных основаниях. В данном случае можно го ворить о законном фактическом прекращении действия адми-нистративного акта. Новый акт по поводу прекращения старого решения уже не принимается. На практике существует несколько способов обеспечения законности правовых актов управления. Такими способами яв ляются: отмена акта управления (или внесение в него необходи мых изменений или дополнений); приостановление их действия или их исполнения. Российское законодательство и соответствующие админист ративно-правовые нормы определяют, что утрата юридической силы акта управления происходит в случае его отмены в поряд ке, установленном нормативными актами. Отмена правового акта управления может быть осуществлена как органами (долж ностными лицами), которые приняли данный акт управления (а также вышестоящими органами или должностными лицами), так и органами, имеющими право отмены акта управления в случае обнаружения его несоответствия принципу законности. Особое значение в системе современного административ ного права имеет возможность признания административных актов недействующими или незаконными в судах. Главная причина прекращения действия актов управления судом и фе деральными органами исполнительной власти общей компе тенции (по отношению к актам нижестоящих органов испол нительной власти) — нарушение принципа законности при их подготовке и издании, а также нарушение законности в самом тексте административных актов. Органы исполнительной вла сти специальной компетенции вправе отменять акты управле ния нижестоящих органов или должностных лиц не только по причине нарушения актом управления законности, но и учи тывая его полезность и целесообразность для социальной практики. Конституционный Суд РФ рассматривает жалобы уполномо ченных субъектов права (граждан и других лиц, а также органов государственной власти) и дела о соответствии Конституции РФ нормативных актов Президента РФ и Правительства РФ, а так же актов органов исполнительной власти субъектов РФ. Поста- новлениями Конституционного Суда РФ акты управления или отдельные их части и положения могут быть признаны некон ституционными; в этом случае они утрачивают свою юридиче скую силу. Суды общей юрисдикции и арбитражные суды (в случае признания недействующими индивидуальных актов управления) фактически обладают правом отмены правовых ак тов управления. Законодательные (представительные) органы государствен ной власти края, области и других субъектов РФ в соответствии с действующим федеральным и региональным законодательст вом могут отменять правовые акты управления соответствую щих государственных администраций. Глава администрации субъекта РФ имеет право отменять приказы органов и струк турных подразделений данной администрации. Глава адми нистрации при соответствующем обращении к нему руково дителей законодательных (представительных) органов государ-ственной власти субъекта Федерации обязан отменить не соответствующие законодательству акты органов администра ции. Администрация субъектов РФ имеет право внесения в Правительство РФ представления о признании недействитель ными правовых актов федеральных органов исполнительной власти (федеральных министерств, государственных комитетов, федеральных служб и т. д.). В соответствии с законодательст вом республик, входящих в состав Российской Федерации, гла вы исполнительной власти этих республик имеют право отме нять или приостанавливать действие нормативных и иных пра вовых актов управления, принятых органами исполнительной власти этих республик.
Правовой акт утрачивает юридическую силу, когда он: признан судом (Конституционным Судом РФ, конститу ционными (уставными) судами субъектов РФ, судом общей юрисдикции, арбитражным судом) не соответствующим Кон ституции РФ и иным федеральным законам или признан незакон-ным (недействительным)\ отменен органом, его издавшим, или вышестоящим орга-ном, уполномоченным на совершение таких действий. Органы исполнительной власти имеют право пересмотра принятых ими административных актов, их изменения и отмены в связи с их незаконностью, необоснованностью, отсутствием позитивного действия, нецелесообразностью. Сам орган управления (или должностное лицо) может отменить свое решение только в том случае, если будет подтверждено, что принятие этого решения опиралось на незаконные основания (подделаны документы; недостоверная информация о лицах, в отношении которых принимался документ). Основаниями для отмены акта управления или для внесения в них изменений и дополнений являются: незаконность акта управления (противоречие нормам за конодательства) ; практическая нецелесообразность; отсутствие положи тельных результатов действия актов управления; необходимость замены устаревшего акта управления но вым или внесения в него многочисленных существенных изме нений и дополнений; истечение срока действия акта управления. Приостановление акта управления — официальное времен ное прекращение действия данного акта до момента рассмотре ния и принятия по нему окончательного решения органом, имеющим право отменять или изменять правовой акт управле ния. Акт управления не подлежит применению, т. е. временно не действует (однако он не утрачивает своей юридической си лы), когда, например: Президент РФ приостанавливает действие актов органов исполнительной власти субъектов РФ (актов высшего долж ностного лица субъекта РФ или акта органа исполнительной власти субъекта РФ) в случае их противоречия Конститу ции РФ, федеральным законам, международным обязательст вам России или нарушения прав и свобод человека и гражда-нина до решения этого вопроса соответствующим судом (ч. 2 ст. 85 Конституции РФ; ст. 29 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»). В соответствии со ст. 15 Федераль ного конституционного закона от 30 мая 2001 г. «О чрезвычай ном положении» Президент РФ вправе приостанавливать дей ствие правовых актов органов государственной власти субъек тов РФ, правовых актов органов местного самоуправления, действующих на территории, на которой введено чрезвычайное положение, в случае противоречия этих актов указу Президен та РФ о введении на данной территории чрезвычайного поло жения; Правительство РФ может принять решение о приостанов лении действия актов федеральных органов исполнительной власти или внести предложения Президенту РФ о приостанов- лении действия актов органов исполнительной власти субъек тов РФ; суд общей юрисдикции вправе приостановить действие оспариваемого решения органа государственной власти, органа местного самоуправления, должностного лица, государственно го или муниципального служащего до вступления в законную силу решения суда по заявлению гражданина или организации (ч. 4 ст. 254 ГПК РФ). Вместе с тем подача заявления об оспа ривании нормативного правового акта в суд не приостанавли вает действие оспариваемого нормативного правового акта (ч. 7 ст. 251 ГПК РФ); принесение протеста прокурора на вступившее в закон ную силу постановление по делу об административном право нарушении приостанавливает его исполнение до рассмотрения протеста (ч. 1 ст. 31.6 и ст. 30.11 КоАП РФ). Судья, орган, должностное лицо, вынесшие постановление о назначении ад министративного наказания, приостанавливают исполнение постановления в случае принесения протеста. О приостановле нии исполнения постановления выносится определение, кото рое при необходимости немедленно направляется в орган, должностному лицу, для исполнения. Многие российские федеральные законы содержат нормы, устанавливающие для граждан и юридических лиц возмож ность обжалования действий и решений органов исполнитель ной власти и их должностных лиц, нарушающих их права и за конные интересы. Большая часть всех административно-право вых споров разрешается в административном (внесудебном) порядке. Гражданин направляет свою жалобу в соответствую щий вышестоящий орган управления по отношению к органу (должностному лицу), принявшему неблагоприятное, по мне нию гражданина, решение . Данный способ разрешения адми нистративно-правового спора представляет собой часть управ ленческой деятельности, так как вышестоящее должностное лицо, рассматривая жалобу гражданина, осуществляет обычные контрольно-надзорные функции, распространяемые на всю систему и структуру подчиненных ему органов, организаций, должностных лиц, государственных и муниципальных служа щих. В результате такого рассмотрения вышестоящий орган (или должностное лицо) принимает по жалобе решение, в котором устанавливается законность, обоснованность и целесообраз-ность обжалуемого решения или действия подчиненного долж ностного лица или самого органа управления. Здесь также налицо действие важного административно-правового метода регулирования общественных отношений, а именно при рас смотрении спора реализуются правоотношения «властиподчи- нения», несмотря на то что административно-правовой спор возник при реализации отношений «горизонтального» типа (т. е. во взаимоотношениях не подчиненных друг другу субъек тов
59. Правовая природа административного регламента исполнения государственной функции.
Понятие "административный регламент исполнения государственной функции". Административный регламент исполнения государственной функции - нормативный правовой акт органа исполнительной власти, определяющий сроки, последовательность и условия осуществления административных процедур (действий), а также процедуры государственного контроля (надзора) за соблюдением юридическими лицами и физическими лицами обязательных требований и норм, в установленной предметной сфере властной деятельности данного органа исполнительной власти.
Административный регламент исполнения государственной функции также устанавливает порядок взаимодействия между структурными подразделениями органа исполнительной власти и должностными лицами, взаимодействие органа исполнительной власти с физическими и юридическими лицами, иными органами государственной власти и местного самоуправления, учреждениями и организациями при исполнении государственной функции.
Разработка административного регламента вновь устанавливаемой государственной функции осуществляется одновременно с учреждением новой государственной функции. Административный регламент вновь устанавливаемой государственной функции утверждается не позднее, чем в течение года после ее учреждения.
Исполнение вновь устанавливаемой государственной функции без утверждения соответствующего административного регламента по истечении года с момента ее установления не допускается. Совершенные в отсутствии административного регламента действия по выполнению этой функции могут быть оспорены в судебном порядке.
Административные регламенты исполнения государственных функций разрабатываются органами исполнительной власти, к сфере деятельности которых относится исполнение соответствующей государственной функции, в соответствии с федеральными законами, нормативными правовыми актами Президента РФ и Правительства РФ, законами субъекта Федерации и иными нормативными правовыми актами субъекта, а также с учетом решений комиссии по проведению административной реформы, созданной при высшем органе исполнительной власти Российской Федерации или субъекта Федерации.
В решениях указанных комиссий устанавливаются критерии, сроки и последовательность административных процедур, административных действий и (или) принятия решений и иных требований к порядку исполнения государственных функций. Важным аспектом назначения административного регламента исполнения государственных функций является требование оптимизации (повышение качества) исполнения государственных функций.
Критериями, которым должен отвечать регламент, являются: упорядочение административных процедур и административных действий; устранение избыточных административных процедур и избыточных административных действий; сокращение срока исполнения государственной функции, а также сроков исполнения отдельных административных процедур и административных действий в рамках исполнения государственной функции; указание на персональную ответственность должностных лиц за несоблюдение ими требований административных регламентов исполнения государственных функций при выполнении административных процедур или административных действий; возможность осуществления отдельных административных процедур и административных действий в электронной форме.
На основе анализа действующих регламентов исполнения государственных функций исследователи приходят к выводу, что многие из них не отвечают критериям качества: "...подавляющее большинство административных регламентов исполнения государственных функций регулирует исполнение не функций исполнительных органов, но реализацию отдельных полномочий"*(73). Этот вывод отражает содержание подавляющего большинства административных регламентов исполнения государственных функций. Одобрение такой практики*(74) вряд ли заслуживает поддержки. Она неизбежно приведет к неоправданному росту численности административных регламентов "...к "потере управляемости" массой таких актов"*(75). Рациональной представляется рекомендация о повышении степени консолидированности регламентов "...за счет расширения и обобщения предмета регулирования административных регламентов исполнения государственных функций до уровня собственно функций (как основных направлений властной деятельности)"*(76) ...органов исполнительной власти.
Если в процессе разработки проекта административного регламента выявляется возможность оптимизации (повышения качества) исполнения государственной функции при условии соответствующих изменений административных актов (нормативных и индивидуальных), проект административного регламента разрабатывается в установленном порядке с приложением проектов указанных актов.
Административные регламенты исполнения государственных функций, как и другие регламенты, имеют форму административных актов (приказ, постановления) органа исполнительной власти, к компетенции которого относится исполнение соответствующей функции. Наименование административного регламента исполнения государственной функции определяется органом исполнительной власти, ответственным за ее исполнение по своему усмотрению. При этом должна учитываться формулировка соответствующей редакции положения нормативного правового акта, которым предусмотрена данная государственная функций.
Если в исполнении государственной функции участвуют несколько органов исполнительной власти, административный регламент исполнения соответствующей государственной функции утверждается совместным административным актом (приказ, постановление) органов исполнительной власти либо административным актом вышестоящего органа исполнительной власти.
Осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий субъекта Федерации, переданных им на основании закона субъекта с предоставлением субвенций из регионального бюджета, осуществляется в порядке, установленном соответствующим административным регламентом, утвержденным органом исполнительной власти субъекта Федерации, если иное не установлено законом субъекта Федерации.
Как и все административные акты нормативного характера, административные регламенты исполнения государственных функций представляются органами исполнительной власти на государственную регистрацию в Министерство юстиции РФ и его территориальные органы.
В случае изменения законодательства Российской Федерации, законодательства субъекта Федерации, регулирующего исполнение государственной функции, изменения структуры органов исполнительной власти, к сфере деятельности которых относится исполнение соответствующей государственной функции, в административные регламенты исполнения государственных функций должны вноситься соответствующие изменения. Такого рода изменения могут вноситься в административные регламенты исполнения государственных функций по предложениям органов исполнительной власти, основанным на результатах анализа практики применения административных регламентов исполнения государственных функций.
Структура административных регламентов исполнения государственных функций. Административный регламент исполнения государственной функции включает в себя следующие элементы: общие положения; требования к порядку исполнения государственной функции; состав, последовательность и сроки выполнения административных процедур, требования к порядку их выполнения, в том числе выполнения административных процедур в электронной форме; порядок и формы контроля над исполнением государственной функции; досудебный (внесудебный) порядок обжалования решений и действий (бездействия) органа, исполняющего государственную функцию, а также должностных лиц государственных служащих.
Общие положения отражают: наименования государственной функции и органа исполнительной власти, непосредственно исполняющего государственную функцию. Если в исполнении государственной функции участвуют иные органы исполнительной власти, территориальные органы, государственные внебюджетные фонды и их территориальные подразделения, органы местного самоуправления и организации, то все они указываются в регламенте как соисполнители государственной функции.
Общие положения отражают также правовую основу государственной функции. В них содержится перечень нормативных правовых актов, непосредственно регулирующих исполнение государственной функции (с указанием реквизитов нормативных правовых актов и источников их официального опубликования).
В общих положениях определяется предмет государственной функции, а также содержатся указания на права и обязанности должностных лиц при осуществлении государственной функции, права и обязанности лиц, в отношении которых проводятся мероприятия по осуществлению государственной функции.
Важным элементом общих положений является определение результатов исполнения государственной функции, указание на юридические факты, которыми должно заканчиваться исполнение государственной функции (например, выдача водительских документов после проведения необходимых действий по допуску к приему квалификационных экзаменов).
Требования к административным регламентам исполнения государственных функций. Центральный юридически значимый элемент содержания административных регламентов - это процедуры исполнения государственной функции. Требования к определению процедуры включают в себя: указание на юридические факты, являющиеся основанием для начала административного действия; указание на должностное лицо (или конкретную должность), ответственное за выполнение административного действия, входящего в состав административной процедуры; содержание административного действия, входящего в состав административной процедуры, продолжительность и (или) максимальный срок его выполнения; условия, порядок и срок приостановления исполнения государственной функции; критерии принятия решений; результат административного действия и порядок передачи результата (который может совпадать с юридическим фактом, являющимся основанием для начала исполнения следующего административного действия; способ фиксации результата выполнения административного действия (в том числе в электронной форме).
Важным элементом содержания регламентов является определение процедуры информирования об исполнении государственной функции и сроков исполнения, а также указание сведений о размере платы за услуги организации (организаций), участвующей (участвующих) в исполнении государственной функции, взимаемой с лица, в отношении которого осуществляются процедуры по исполнению государственной функции.
Процедура информирования об исполнении государственной функции включает в себя следующие требования: информация о местах нахождения и графиках работы органов исполнительной власти, их структурных подразделений, организаций, участвующих в исполнении государственной функции; порядок связи, адреса официальных сайтов; порядок получения информации заинтересованными лицами по вопросам исполнения государственной функции.
Под "сроком исполнения государственной функции" имеется в виду общий срок ее исполнения.
Принципиальное значение для административных регламентов исполнения государственных функций имеет детальное описание полноты (исчерпывающего) состава последовательности и сроков выполнения административных процедур, требований к порядку их выполнения, в том числе особенностей выполнения административных процедур.
Детализация административных процедур в регламенте позволяет логически обособить последовательность административных действий при исполнении государственной функции, имеющих конечный результат и выделяемых в рамках исполнения государственной функции.
В рамках практического исполнения государственной функции такой детальный анализ процедур не проводится. Поэтому разработка регламента исполнения государственной функции позволяет выявить процедуры и административные действия, нецелесообразность которых становится очевидной при попытке их формализации. Детализация административных процедур и действий в регламенте позволяет довести их описание до уровня ответственных должностных лиц.
Актуальность подобной детализации в административных регламентах исполнения государственных функций подвергалась сомнению со стороны и практиков и ученых. При этом "...использовался тезис о высоком качестве описания административных процедур в текущих нормативных правовых актах". А.В. Яцкин на подобного рода утверждения, на наш взгляд, правильно ответил: "...ни один федеральный закон или постановление Правительства не дает возможности установления персональной ответственности при реализации административных процедур"*(77).
В регламенте должен определяться порядок и формы контроля над исполнением государственной функции. Это означает установление: процедур осуществления текущего контроля за соблюдением и исполнением ответственными должностными лицами положений административного регламента и иных нормативных правовых актов, устанавливающих требования к исполнения государственной функции, а также принятием решений ответственными лицами; процедур и периодичности осуществления плановых и внеплановых проверок полноты и качества исполнения государственной функции; указание на ответственность лиц и государственных служащих органа исполнительной власти за решения и действия (бездействие), принимаемые (осуществляемые) в ходе исполнения государственной функции. В регламент также должны входить положения, характеризующие требования к процедурам и формам контроля над исполнением государственной функции, в том числе со стороны граждан, их объединений и организаций.
Закрепление в регламентах процедур досудебного (внесудебного) обжалования решений и действий (бездействия) органа, исполняющего государственную функцию (а также должностных лиц, государственных служащих) для российской правовой практики является делом новым и принципиально важным. Регламентация порядка досудебного (внесудебного) порядка обжалования решений и действий (бездействия) органа, исполняющего государственную функцию, позволяет гарантировать реальное выполнение административных регламентов и иных нормативных правовых актов, устанавливающих требования к исполнению государственной функции, а также решений, принятых ответственными лицами.
В административных регламентах должны определяться: предмет досудебного (внесудебного) обжалования; основания для отказа в рассмотрении жалобы (претензии) либо приостановления ее рассмотрения; основания для начала процедуры досудебного (внесудебного) обжалования; права заинтересованных лиц на получение информации и документов, необходимых для обоснования и рассмотрения жалобы (претензии); органы государственной власти и должностные лица, которым может быть адресована жалоба (претензия) заявителя в досудебном (внесудебном) порядке; сроки рассмотрения жалобы (претензии); результаты досудебного (внесудебного) обжалования применительно к каждой процедуре либо инстанции обжалования.
60. Правовая природа административного регламента оказания государственной услуги.
В рамках административной реформы была проведена четкая инвентаризация и оптимизация государственных и муниципальных функций, т.е. конкретных направлений действий исполнительных органов. На каждую функцию был составлен паспорт этой функции (какой орган, в отношении кого, в чем заключается функция, какая ее цель, чем регламентируется). Все функции были распределены между конкретными ведомствами. Была поставлена задача – четко прописать алгоритм взаимодействия между органом ПА и частными лицами в пределах конкретной функции. В итоге была избрана форма регулирования – административный регламент.
Административный регламент – нормативный акт органа ПА, устанавливающий сроки и последовательность административных процедур и действий соответствующего органа в пределах выполнения им конкретной государственной или муниципальной функции.
Сфера действия: применяется в отношении отдельных гос услуг и муниципальных функций. Здесь достигнута предельная специализация норм => больше детализировать невозможно
Форма: административный регламент – это нормативный акт, подлежит официальному опубликованию. По своей природе это акт подзаконный – издается органами публичной администрации, т.е. ОИВ или исполнительно-распорядительными ОМС.
На федеральном уровне издаются либо федеральными министерствами, либо службами и агентствами (либо предоставлено право нормотворчества, либо если напрямую подчинены Президенту или Правительству). Принимает центральный аппарат.
На региональном уровне – органы исполнительной власти специальной компетенции (МинФин, МинЗдрав)
На муниципальном уровне регламенты принимает Администрация.
Предоставление нормотворческой функции публичной администрации, с одной стороны положительный момент, с другой стороны - отрицательный, поскольку нормы создает тот, кто их принимает.
Порядок разработки административных регламентов 1. Проект разрабатывает профильный орган ПА 2. размещение для обсуждения и экспертизы, в том числе в Интернете (ar.gow.ru) 3. проведение независимой экспертизы, а также учет поступивших замечаний и предложений. Некоторые регламенты подвергаются на этой стадии изменению. 4. утверждение, регистрация в МинЮсте (если федеральный регламент), в специальном регистре (муниципальные, региональные регламенты) 5. опубликование
Дата: 2018-12-28, просмотров: 311.