ПЕНЗЕНСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ
КАФЕДРА ГОСУДАРСТВЕНННОГО УПРАВЛЕНИЯ
И СОЦИОЛОГИИ РЕГИОНА
Е.В.Еремина
ЭТИКА ГОСУДАРСТВЕННОЙ
СЛУЖБЫ
КУРС ЛЕКЦИЙ
Содержание
Тема 1. Возникновение этики как науки……………………………………….…………..3
Тема 2. Понятие профессиональной этики……………………………….……………..13
Тема 3. Специфика формирования этики
государственной службы……………………………………………….….….…………….27
Тема 4. Тема 4. Условия формирования этических основ
государственной службы.………………………………………………………..………….39
Тема 5. Законодательные основы регулирования этических аспектов
поведения государственных служащих………………………………………………..51
Тема 6. Особенности профессиональной деформации государственных
гражданских служащих.……………………………………………………………………..66
Литература…………………………………….……………………………………..….………91
Тема 1. Возникновение этики как науки
1. Понятие этики как науки, ее предмет и основные функции.
2. Основные этапы и направления развития этики как науки.
Тема 2. Понятие профессиональной этики
Основные этапы формирования профессиональной этики
Понятие служебной этики, этики управления и административной этики
Этика замкнутых идеологизированных систем
Тема 3. Специфика формирования этики государственной службы
Государственные служащие как социально - профессиональная группа
Основные нравственные категории профессиональной этики
госслужащих
Особенности функционирования государственной службы
Тема 4. Условия формирования этических основ
Государственной службы
Основные тенденции изменения государственной службы
Особенности этики государственного служащего
Тема 5. Законодательные основы регулирования этических аспектов поведения государственных служащих
Профессиональные этические кодексы
Нормативные основы этического поведения государственных служащих
в РФ
Международный опыт правового регулирования этических правил
поведения гражданских служащих
Зарубежный опыт
Процесс принятия кодексов служебного поведения был инициирован крупными зарубежными корпорациями несколько десятилетий назад. Кодексы отличались детальностью разработки и тщательностью прописанности мер воздействия. Наиболее ярким примером, наиболее совершенной формой подобного документа может служить кодекс японской корпорации «Мацусита». Он представлен в декларативной форме семью принципами, на основании которых сотрудники сами должны принимать решения в спорных ситуациях.
В американских корпорациях приняты более детальные кодексы. Они предназначены, в первую очередь, для среднего и высшего уровней менеджмента. Рядовых сотрудников может касаться только закрепленный кодексом внешний вид, стиль общения с клиентами, некоторые другие особенности, касающиеся сферы работы этих сотрудников.
Соединенные Штаты Америки стали страной-пионером, где корпоративные кодексы этики стали развиваться в сфере государственной службы. Так, Кодекс этики государственной службы был утвержден резолюцией Конгресса США в 1958 году. Принятие законодательно закрепленных этических норм для госслужащих было логично обусловлено несколькими факторами. Один из основных – противодействие коррупции.
Вторая причина, которая толкнула законодателей США на принятие кодекса этики госслужащих, – попытка сохранить интересы государства при постоянной миграции сотрудников между государственными структурами и частными фирмами.
Особенности кодекса:
четко прописанные стандарты поведения;
открытая информация о доходах;
полное неприятие каких-либо частных поощрений за выполнение служебных обязанностей.
Эти и другие нормы со временем сложились в систему административной этики. Из США эта система распространилась в другие страны, в том числе в Россию. Естественно, как было указано выше, документы претерпели ряд изменений, приспосабливаясь к местному законодательству. Например, в США высшие госчиновники не имеют иммунитета, могут быть привлечены к уголовной ответственности наряду с рядовыми гражданами. У нас в Российской Федерации это невозможно.
Морально-ценностный требованиям общественного мнения в США предоставлен вид нормативных. Здесь действует разветвленная система специального «этического» законодательства, согласно которому и на основании которого создана и функционирует отдельная «этическая» государственная структура управления, которая призвана и регулировать, и расследовать и преследовать неэтичные действия государственных служащих. Введена или разрабатываются специальные процедуры решения «этических» дел и механизмы принудительного применения этических норм.
Законом 1978 г. о реформе государственного управления были предусмотрены меры по борьбе с коррупцией и повышение оперативности и эффективности деятельности правительственных учреждений. Основным принципом, который вводит этот закон, является конкурсный порядок назначений на государственные должности, причем единственные критерии отбора - достаточный опыт, уровень квалификации и честность.
Представляет интерес опыт США по повышению этики государственной службы и борьбы с коррупцией. Публичная служба - это публичная доверие. Каждый служащий обязан ставить верность конституции, законам и этическим принципам выше частную пользу. Для того чтобы каждый гражданин мог быть уверенным в честности федерального правительства, каждый служащий должен уважать и соблюдать принципы этического поведения.
В Соединенных Штатах существуют гарантии защиты прав обличителя фактов неэтичное поведение или коррупции государственных служащих. Было создано бюро советника по специальным вопросам, главной задачей которого является защита прав работников государственных учреждений, которые публично заявляют о случаях обмана, расточительства и служебных злоупотреблений.
Интересен опыт мероприятий, начатых в этой сфере правительством М. Тэтчер в Великобритании. Был установлен контроль над «эффектом витая двери», т.е. миграции работников между государственной службой и коммерческими структурами, а также над «эффектом челноков», т.е. переходом бывших высших служащих государственного аппарата после их отставки в фирмы той самой сферы, которую они недавно курировали. Эти «эффекты» стимулируют коррупцию, утечки в сферу бизнеса государственных секретов, подрывают принцип равенства условий на конкурсах за получение государственных заказов. Сейчас бывший служащий в течение лет после отставки для подобных перемещений должен получить санкцию соответствующих органов.
Власть должна всегда чувствовать, что ее контролируют, - главный принцип деятельности чиновников. На лицо, которое выполняет службу для правительства, возлагается огромная общественное доверие, потому что эта служба дает широкие возможности для злоупотреблений. Приходя на государственную службу, работник делает сознательный выбор и соглашается на строгое ограничение как в публичной, так и в частной деятельности. Чем выше должность, тем больше ограничений.
Также представляет научный и практический интерес изучение особенностей японского опыта создания этических кодексов и их роли в формировании политических компетенций государственных служащих.
В основе как традиционной, так и современной японской морали и этики (а можно сказать и всей жизни японского общества) лежит своеобразное триединство конфуцианского учения, синтоизма и буддизма. Конфуцианство - это максимы должного поведения и выполнения обязанностей, прежде всего, применительно к властным отношениям. Синтоизм - древнее японское религиозное учение, обожествляющее природу, требующее чистоты (и в помыслах и в экологии). Буддизм - религия самосовершенствования.
Правила и принципы японского характера, этики формировались столетиями. Среди наиболее характерных:
- уважение старших и начальников;
- вежливость, помогающая урегулировать конфликты;
- чувство долга и ответственности перед семьей, обществом, корпорацией, коллегами;
- повсеместное использование намеков, подтекста, а не деклараций (принцип, который можно назвать общей чертой островных наций - японцев, англичан и др.);
- позитивное отношение к искреннему раскаянию провинившихся;
- осознание японцами себя членами общей семьи и небольшой страны (скоростной поезд пересекает всю ее с Севера на Юг за 6 часов), окруженной иными - иностранными государствами (Япония очень долгое время была закрытым государством);
- важная роль института монархии в стабилизации и мобилизации японского общества и соответствующее отношение к нему.
В социальных отношениях в Японии выделяется система отношений оябун-кобун, описываемая в европейских терминах как отношения старший - младший. В правилах политической игры она означает, что служащий обязан принадлежать определенной группе и начинать свою карьеру как ее младший член, подчиненный одному из ее руководителей того или иного звена. Преданное и результативное служение в этих правилах должно вознаграждаться политическим или карьерным ростом, и иные пути кадровой политики в частных фирмах рассматриваются как нарушение традиционных принципов.
В японской морали существуют невидимые нити признательности-долга (он), которые, как бы задают ориентиры, нормы поведения людей. Это - признательность, верность долгу перед природой, родной землей; признательность родителям (верность долгу родителям - эквивалент воспитанности человека); признательность учителю (Не смей наступать даже на тень учителя - сенсея); признательность фирме; благодарность старшим (сэнпай) за работу. Каждый японец должен терпеливо ждать того часа, когда его положительно оценят старшие. В силу этого нетерпение или стремление выделиться не принятыми (не одобренными) способами не одобряется. Знай свое место; веди себя, как подобает; делай что тебе положено - вот неписаные правила, регулирующие жизнь и поведение японцев.
Другой механизм контроля за социальным и политическим поведением японцев - высокоразвитое чувство стыда (сохранения достоинства, лица, боязнь их потери). Каждый шаг японца, который может быть негативно оценен окружающими, особенно, старшими, является потенциальным источником стыда для него и для соответствующей социальной группы, членом которой он является. Лояльность по отношению к группе сильна, также как и обязанность постоянно поддерживать престиж.
В японском стиле управления не принято открыто обвинять человека в том, что он ошибается. Обычно ищется деликатная форма воздействия на сознание нарушителя. Далее, он должен сам осознать, что нарушил какое-то правило. Наконец, нарушитель сам выбирает путь устранения конфликтной ситуации, сохраняя при этом свои достоинство, честь и уважение в коллективе, семье и т.д.
Японцы в политическом и деловом общении, обычно уклоняются от жестких отрицательных ответов. Если они хотят ответить отрицательно, но не имеют веских аргументов, то говорят, что это трудно, ссылаются на плохое самочувствие, ранее данные обещания и т. п. Сдержанность является нормой их поведения.
Ведущий специалист по менеджменту Сеити Танабэ показал, что в соответствии с требованиями японской культуры необходимо культивировать следующее:
1. Воспитывать членов команды, чувство коллективизма. Организация - это соединение по вертикали и горизонтали. Надежность этого соединения зависит от знаний каждого члена коллектива. Но как бы ни были глубоки знания отдельного члена, если эти знания не воплощаются в коллективизме, то они являются мертвым капиталом.
2. Использовать любое место для воспитания человека (через учебу, тренировку, заседания, корпоративную культуру и ее символику (гимн, флаг, приветствия и т.д.).
3. Воспитывать импульс к познанию человека. Важно помочь людям найти импульс самообразования и любознательность: Сравнивай, учись и догоняй.
4. Постоянно искать пути рациональной организации труда: Работайте качественно втроем вместо пяти и получите вдвое больше.
5. Учиться соединять гуманитарные знания с техническими. [Зарубежный опыт управления административной этикой// www.park.ru/doc.jsp?urn=20269211]
Японцам свойственна двойственность мировоззрения: спокойная адаптация к западному образу жизни и в то же самое время защита национальных ценностей и обычаев. В результате зачастую возникает ситуация, когда внешний рисунок поведения, облик, одежда - заимствованы, а мотивация жизненных решений - традиционна. На работе и в политике внешне японец может вести себя по-европейски, но внутренне - находится в системе традиционный ценностей. В противоположность неограниченному активному началу западной культуры в Японии издревле культивируется мудрость созерцания, ведущего к постижению законов внутреннего и внешнего мира человека. Для японца добродетелью является умение человека контролировать свои чувства и не показывать их внешнему миру. Улыбка по-японски - это приятное выражение лица, скрывающие истину.
Японская государственная служба имеет ряд особенностей. Это супер-элитарная, суперпрестижная чиновничья профессия. В чиновники в Японии идут выпускники самых престижных университетов, причем самые лучшие выпускники. Первый цикл собеседований выпускников в Тодай (самый престижный в стране Токийский университет) - это как раз отбор для работы в правительстве, в министерствах и ведомствах. Те, кого не отобрали туда, идут на собеседования в крупнейшие корпорации, то есть японская бюрократия акцептует в себя самую элитарную часть студенчества из самых элитарных вузов. Никакой особо специализированной подготовки здесь нет, потому что они берут самых лучших из всех, из кого только можно, и это исторически сложившаяся традиция престижности госслужбы.
Япония обладает превосходной, хорошо подготовленной и неподкупной государственной службой, играющей очень важную - если не сказать образцовую - роль в обеспечении Японии позиции преуспевающей страны. Японская государственная служба имеет свои особенности. Здесь действует система пожизненного найма, которая предполагает длительную (до ухода на пенсию) службу работающего по найму в одной и той же организации. При этом должность и размер вознаграждения служащего ставятся в зависимость от непрерывного стажа работы.
Одним из главнейших направлений борьбы с коррупцией является кадровая политика. Система государственной службы построена на принципе меритократии и ориентирована на службу обществу. В конце XIX в. должности в Японии были разделены на политические и административные. В связи с этим административные должности заполнялись на конкурсной основе. В министерствах кроме должности вице-министра вводится должность административного вице-министра (в др. странах называются постоянные секретари или статс-секретари) для обеспечения деятельности аппарата и парламентский секретарь министра для оказания помощи министрам в законопроектной и парламентской деятельности. При отставке правительства вместе с министром уходит вице-министр, парламентсткий секретарь, а административный вице-министр остается и обеспечивает преемственность.
Важным средством поддержания высокой эффективности госаппарата в Японии является контроль за количеством и состоянием персонала. В 1948 г. было учреждена Национальная кадровая служба, ее решения и распоряжения, принятые в пределах его компетенции, не подлежат чьей-либо инспекции. С апреля 2000 г. в Японии действует Закон Об этике государственных служащих, а так же утверждённые правительственным указом этические правила государственного служащего и нормы административных наказаний за их нарушение. Для решения указанных вопросов действует Комиссия по этике государственных служащих, имеющая сложную систему назначения ее руководства для обеспечения независимости и стабильности деятельности.
Этика государственной службы тесно связана с социальной структурой конкретного общества и четко определяется ею. В этом, как правило, отражаются традиционные представления субъектов того или иного общества о статусе своего общества в целом, о преимуществе своей цивилизации и т.д. Вместе с тем этика государственной службы представляет собой объединение универсальных правил, которые применяются во всем цивилизованном мире.
В России длительное время не было обязательного нормативно закрепленного регламента поведения для государственных служащих. Те регламенты, которые существовали, касались исключительно исполнения профессиональных обязанностей, а вопросы этики в них не затрагивались. Вряд ли именно это является причиной того, что у нас сложился образ чиновника, далекий от позитива: еще с гоголевских времен российский чиновник ассоциируется со словами «бюрократизм», «хамство», «равнодушие». Однако принятие кодекса может изменить исторические стереотипы, послужит для поднятия престижа государственной службы в глазах рядовых россиян. Как в Японии, где престиж госслужбы – одна из приоритетных задач административного кодекса этики.
Коррупция
В этимологическом значении коррупция (от греч. сorrumpere) определяется как порча. Начальное ее значение — порча воды, расстройство желудка в следствие принятия недоброкачественной пищи. В античной Греции это понятие имело и социальный смысл — упадок нравов, расстройство порядка. В древнем Риме под коррупцией понимался подкуп судьи. С XV — XVI вв. коррупцию стали определять как подкупаемость и продажность чиновников и общественно-политических деятелей. Это явление получило в указанный период необычно широкое распространение.
Современное международно-правовое определение коррупции дано в комментарии к ст. 7 принятого Генеральной Ассамблеей ООН Кодекса поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка. В этом определении понятие коррупции включает в себя совершение или несовершение какого-либо действия при исполнении обязанностей или по причине этих обязанностей в результате требуемых или принятых подарков, обещаний или стимулов или их незаконное получение всякий раз, когда имеет место действие или бездействие.
Необходимо различать коррупционное действие и коррупцию как явление. Это различие принципиально важно при определении причин и условий коррупции, ее диагностике, а также при разработке и реализации противокоррупционных мер и оценке их результативности. Коррупционное действие — это конкретный случай взаимодействия субъекта и объекта подкупа, процесс реализации в этой форме их частных интересов. Это — микроуровень коррупции. Коррупция как явление раскрывается совокупностью распространенных, устойчиво повторяющихся коррупционных действий, производимых и обусловленных общими в системах социального управления факторами. В этом аспекте коррупция может рассматриваться на мезоуровне, когда коррупционные отношения формируются локально, в определенных сферах деятельности, и на макроуровне — при тотальном поражении коррупцией национального и мирового сообщества.
КОРРУПЦИЯ – злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами.(Статья 1 Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»)
Коррупция — опаснейший вид социальной патологии, поражающий систему государственного и муниципального управления. Сложность преодоления коррупции заключается в том, что она реализуется в сфере действия сверхактивных факторов мотивации поведения людей — богатства и власти. Происходящий в коррупционном процессе саморегулируемый обмен материальными ресурсами и информацией (управленческим решением) наделяет ее способностью самоорганизации и, следовательно, устойчивого самосохранения.
В коррупции как социальном явлении участвуют субъекты двух сторон — политико-административный аппарат государства и граждане. Попытки одностороннего решения проблемы путем пресечения коррупционного поведения государственных должностных лиц не дают удовлетворительных результатов. Спрос на коррупционные действия политика и чиновника формируется в основном в гражданской среде, которая чувствительна к бюрократическим сдержкам или правовым просчетам в процессе решения жизненных задач и находит способы их незаконного преодоления. Заинтересованное в избавлении от коррумпированного бюрократического пресса население более открыто для аналитиков проблемы коррупции, чем госслужащие. В связи с эти настоящее исследование базировалось на получении общественного мнения в сопоставлении с заключениями экспертов из числа государственных служащих и служащих негосударственных учреждений.
Виды коррупции:
Верхушечная коррупция охватывает политиков, высшее и среднее чиновничество и сопряжена с принятием решений, имеющих высокую цену (нормы законов, госзаказы, приговоры судов высших инстанций, изменение форм собственности и т.п.).
Низовая коррупция распространена на среднем и низшем уровнях и связана с постоянным, рутинным взаимодействием чиновников и граждан (штрафы, регистрации, услуги в сфере здравоохранения, жилья, социального обеспечения и т.п.)
Бытовая коррупция связана с повседневной жизнью граждан и их семей. Она порождается необходимостью удовлетворять заботы частной жизни — здоровье, образование, отдых, жилье, индивидуальная защита.
Деловая коррупция связана с хозяйственной (в широком смысле) деятельностью физических и юридических лиц. Она порождается потребностями создания и развития фирм, необходимостью улаживать их взаимоотношения с государством и друг с другом
Важное обстоятельство, которое следует учитывать при анализе сущности коррупции, причем как в качестве социального явления, так и объекта правового воздействия. Речь идет о так называемой мелкой (низовой) и крупной (элитарной) коррупции. Несмотря на существенную разницу в уровнях, между ними существует тесная взаимосвязь и взаимозависимость, обусловленность и общность централизованного, патерналистского, организационного или социально-психологического характера.
Низовая коррупция, существуя на уровне повседневных потребностей граждан и предпринимателей, фактически стала нормой жизни, пронизывает самые различные слои общества. Однако, это же делает ее более уязвимой с точки зрения разоблачения конкретных проявлений. Не случайно основная масса официально регистрируемых коррупционных проявлений разоблачается и пресекается именно на этом уровне.
Гораздо изощреннее выглядит элитарная коррупция. Она характеризуется высоким социальным положением субъектов ее совершения, интеллектуальными способами их действий, огромным материальным и нравственным ущербом, латентностью посягательств, снисходительным, если не покровительственным, отношением властей к этому уровню коррупционеров.
Общеизвестно, что коррупционные действия властной элиты, как правило, совершаются в очень сложных и конфиденциальных видах государственной деятельности, куда профессионалов борьбы с ее проявлениями практически не допускают, а непрофессионалу разобраться трудно. Этот вид коррупции обладает высочайшей приспособляемостью, она непрерывно видоизменяется, совершенствуется, выстраивается в целостную систему с высокой степенью самозащиты, включающей лоббирование законодательных актов, увод от ответственности виновных и, напротив, преследование в различных формах лиц, вскрывающих коррупционную деятельность. Элитарная коррупция, обладая скрытым и согласительным характером, в условиях доминирования алчности и продажности властей взаимовыгодна как для берущих, так и для дающих. Если мелкая коррупция повседневно посягает на материальное благосостояние населения, то элитарная коррупция поглощает огромные куски государственной и частной экономики
Несмотря на достаточно широкий спектр воззрений на коррупцию, специалисты, тем не менее, почти единодушно сходятся на том, что:
а) она всегда связана с государственной властью и в силу этой зависимости неизбежно оказывает в большей или меньшей степени воздействие на характер и содержание власти, ее репутацию в обществе;
б) она как злоупотребление властью, может осуществляться для получения выгоды не только в целях личного, но и корпоративного, кланового интереса.
Согласно данным Индекса восприятия коррупции за 2013 год, наименее коррумпированными государствами в мире являются Дания и Новая Зеландия, которые набрали по 91 баллу из 100 возможных и заняли первое место в рейтинге. В десятку государств, наименее пораженных коррупцией, также вошли Финляндия, Швеция, Норвегия, Сингапур, Швейцария, Нидерланды, Австралия и Канада.
В 2013 году Россия набрала 28 баллов и заняла 127 место в рейтинге. Такой же результат показали Азербайджан, Коморы, Гамбия, Ливан, Мадагаскар, Мали, Никарагуа и Пакистан. Если сравнивать нынешний показатель России с результатом предыдущего года, позиции страны не изменились (см. публикацию), а повышение места в рейтинге на шесть пунктов связано с отрицательной динамикой ряда других стран.
Что касается бывших советских республик, то некоторые из них заметно перегнали Россию по Индексу восприятия коррупции. Лучшие результаты показали Эстония (28 место), Литва (43), Латвия (49), Грузия (55), Армения (94), Молдова (102). Ниже России в рейтинге оказались Казахстан (140 место), Украина (144, самая коррумпированная страна в Европе), Кыргызстан (150), Таджикистан (154), а также Туркменистан и Узбекистан (делят 168 место).
Самыми коррумпированными странами в мире являются Афганистан, Северная Корея и Сомали, которые разделили последнее, 175 место в рейтинге.
Социальная оценка коррупции.
Большая и длительно сохраняющаяся распространенность любого негативного социального явления непременно вызывает «привыкание» к нему и формирует отношение как к неизбежности и даже норме жизни.
Такая опасность не исключена и в восприятии коррупции. Об этом свидетельствуют периодически возникающие как на обыденном уровне, так и в высказываниях политиков предположения о целесообразности легализации подношений чиновникам со стороны граждан. Высказывается и научное мнение о полезности коррупции как «болевом» сигнале о неблагополучии в государственной деятельности, способе самозащиты граждан от произвола чиновников, о ее положительном значении в борьбе с дефицитом в процессе модернизации общества. Мысль не нова: известный классик социологии Э.Дюркгейм в свое время утверждал, что преступность, несмотря на ее явную социальную патологичность, неизбежна и, более того, в каком-то выражении необходима для стимулирования защитных сил общества.
Признаки индифферентного отношения части населения к фактам коррупции имеются. Так, на вопрос «как относится большинство граждан к служащим, берущим взятки?» каждый третий из опрошенных ответил: «безразлично». Среди них в равной степени представлены рабочие и ИТР, учителя и врачи, пенсионеры и работники коммерческих структур.
Коррупция увеличивает диспропорцию социальной структуры общества, усиливает имущественную дифференциацию граждан, социальную напряженность. «Богатые становятся богаче, бедные — еще беднее».
Высказываемая отдельными аналитиками и комментаторами надежда на то, что реформа ослабит разрушительное действие коррупции, очевидно лишена основания, поскольку сама реформа чрезвычайно осложняется коррупционным процессом. На это указывает каждый пятый респондент и каждый второй эксперт из числа государственных служащих.
Коррупционное пространство.
Коррупционное пространство в настоящее время представлено практически всеми сферами государственно-общественных отношений с наибольшей концентрацией коррупции в высших органах государственной власти и достаточно активном участием в ней среднего и нижнего уровней государственного и муниципального управления. Чрезвычайное распространенность коррупции указывает на эпедемический характер этого вида социальной патологии на современном этапе развития российского общества.
Готовность сторон к коррупционным действиям.
В коррупционном действии участвуют две стороны: 1) должностное лицо, принимающее решение и готовое его продать; 2) гражданин, заинтересованный в этом решении и готовый его купить. От того, насколько выражена обоюдная готовность, зависит интенсивность распространения коррупции. Знание общественного мнения о состоянии коррупционной готовности особенно важно, поскольку оно не только отражает это состояние, но и является фактором, облегчающим формирование таких отношений.
Если исходить из теоретического представления об идеальной модели государственной службы, то ведущей стороной в сдерживании коррупции (отказ от коррупционных предложений) является чиновник. В общественном сознании все больше утверждается мнение о том, что государственная служба практически полностью состоит из взяточников и коррупционеров.
Исследования доказывают, что инициаторами взяток в равной мере являются и государственные служащие, и граждане.
Высокая готовность обеих сторон к коррупции и встречная инициативность в реализации этой готовности поддерживают устойчивость коррупционного процесса и превращают его в систему, с которой крайне трудно бороться.
Причины и условия коррупции.
Коррупция — явление, относящееся к категории рыночных отношений. Предметом купли и продажи (товаром) является действие (или бездействие) должностного лица, которое пользуется спросом потребителя. Спрос встречает соответствующие предложения со стороны субъекта управленческого решения (или услуги). Почему появляется спрос и возникает предложение? Какие условия способствуют возникновению коррупционных отношений? Ответы на эти вопросы являются базисными при разработке мер противокоррупционной защиты как государства, так и гражданского общества.
Центральной идеей сегодняшних российских реформ является формирование многоукладной национальной экономики, основным субъектом которой призван стать частный собственник-предприниматель. Естественный способ образования класса собственников — накопление частного капитала за счет прибыли от производственной (общественно-полезной) деятельности. Этот путь долгий, тяжелый, насыщенный конкурентной борьбой и сопряженный с высоким риском банкротства. В России избран ускоренный курс, внешне более простой — собственник не зарабатывает свой капитал, а получает его от государства — владельца ранее накопленных обществом средств. Государство же определяет и условия распределения, перераспределения и накопления частного капитала. На этой почве рождаются рыночные отношения не между производителем и потребителем, а между государством и «предпринимателем». Под предприимчивым потребителем государственных средств и услуг, озабоченным к тому же проблемой быстрого получения высоких прибылей за счет коммерческих операций. Такого рода отношения не могут не быть коррумпированными и продуцирующими коррупцию как социальное явление.
Антикоррупционные факторы, институты и меры.
В традиционном представлении решение проблемы преодоления коррупции преимущественно связывается с усилением репрессивных мер в отношении коррупционеров. Учитывая высочайшую социальную опасность коррупционных действий и, соответственно, их преступный характер, такие меры безусловно необходимы.
В чем же видит население главные опорные силы в борьбе с коррупцией? Безусловный приоритет общественного мнения в антикоррупционном значении отдан Закону (61% утверждений). Этот вывод согласуется с раскрытыми выше суждениями граждан об отсутствии четкого, законодательно установленного порядка в государственно-общественных отношениях, произволе и безнаказанности чиновников и работников государственных учреждений, фактическом бесправии граждан перед властью и т.д. Следующая важная составляющая противостоящих коррупции сил — забота государства о благополучии граждан (44% ответов). Очевидно, что этот вывод обострен в связи со сложным материальном положением большей части населения: каждый третий из опрошенных оценивает свое положение как неудовлетворительное, каждый второй живет «от зарплаты до зарплаты». И первую, и вторую антикоррупционные силы необходимо инициировать, активизировать и направлять. Отсюда третья главная, по мнению граждан, сила в борьбе с коррупцией — воля и искреннее желание высшего руководства страны (35%).
Приведенные данные раскрывают причину несостоятельности редукционного подхода к сдерживанию коррупции. Ни правоохранительные органы, ни специальные контрольные подразделения государственной структуры, ни отдельные (даже самые грозные) указы и указания не будут эффективно действовать, если не будет реализовываться главное положение Конституции Российской Федерации о правовом, социальном и демократическом государстве. Только в русле социально-продуктивных реформ, осуществляемых в строгом правовом поле, формируемом чистыми руками высших руководителей, возможно реальное противодействие порче государственного и в целом — социального организма нашей страны.
Коррупция — сложный самоорганизующийся системный процесс. Нейтрализовать его может только более эффективно организованная система. Общественное мнение подсказывает названные выше фундаментальные основы этой системы. Анализ полученных данных, дополненных заключениями экспертов, позволяет определить ее наиболее важные компоненты .
Полномочия государственных органов и высокопоставленных должностных лиц обеспечивает многотысячная армия государственных служащих. Как уберечь ее от соблазнов коррупции? От института воспитательной работы сегодня отказались даже в местах лишения свободы. И все же идею воспитания государственных служащих отбрасывать нельзя. Воспитывают не речи и не своды правил поведения на службе. Служащего воспитывают связанные со службой социальные условия, организация порядка деятельности и морально-психологическая атмосфера служебной жизни. В этих направлениях и фокусируются заключения экспертов.
Среди наиболее эффективных мер в борьбе с коррупцией на государственной службе можно назвать обеспечение высоких социальных гарантий государственным служащим. Действительно, государственная служба должна привлекать людей, а служащие -дорожить честью принадлежности к социально престижному профессиональному корпусу. При этом условии начнет действовать «пробуксовывающая» сегодня система отбора на государственную службу, соответственно, оживится институт конкурса, деформализуется процедура аттестования и т.д., и т.д.
He менее важное место в рейтинге антикоррупционных факторов и мер на государственной службе занимает повышение ответственности служащих за действия, способствующие коррупции. Здесь необходимо подчеркнуть профилактическое значение этой меры. Речь идет об ответственности не только за состоявшееся коррупционное деяние, но и за действия, которые порождают коррупцию. С одной стороны, это могут быть действия, искусственно тормозящие рассмотрение вопросов граждан в государственных органах и подталкивающие «клиентов» к подкупу (волокита, немотивированные отказы и т.п.). С другой стороны, что особо опасно, это — принятие должностными лицами решений, создающих корруптогенные условия в государственно-гражданских отношениях. Видимо, в этой связи каждым третьим экспертом указано на необходимость, например, независимой экспертизы, законопроектов на предмет коррупционных последствий.
Существенное значение в предупреждении коррупции имеет более четкая правовая регламентация исполнения служебных обязанностей. Там, где обеспечен порядок и регламент служебных отношений, заметнее факты превышения должностных полномочий или пассивности в их реализации, в том числе с корыстных целей, эффективнее служебный и социальный контроль.
Коррупция процветает в условиях своего рода приватизации государственной службы, ее подчинения личным или групповым интересам, употребления должностных прав в ущерб служебным делам. В комплексе противокоррупционных мер каждым вторым экспертом признается необходимость создания на государственной службы обстановки нетерпимости к любым злоупотребителям. Эту задачу можно решать административным путем, но более эффективно она могла бы решаться самими служащими, заинтересованными в защите своего профессионального статуса (при условии его социальной достойности).
В заключение необходимо акцентировать внимание на том, что ни в государственной системе, ни в отдельно взятом регионе страны невозможно преодоление коррупции без решения общих проблем в сегодняшней жизни российского общества. Исходя из данных анализа общественного мнения о причинах и условиях коррупции, можно определить следующие особо важные направления в сдерживании этой патологии.
Размашистое движение политического маятника в России от ультралиберальной концепции реформ до ультрасоциалистических настроений ничего, кроме социальной деструкции обществу не дает. Порождаемая этой неопределенностью неуверенность в завтрашнем дне сдерживает инвестиции и в реальную экономику, и в государственный бюджет, направляя их в личный запас на случай смены режима власти. Сегодня, когда страна переживает системный кризис, государственная политика должна быть направлена на формирование многоукладной экономики под жестким контролем антисоциальной преступной игры на диком рыночном поле. Эти задачи можно решать с четко обозначенных центристских позиций, позиций демократии, социальной сбалансированности, гуманизма.
Прекращение зарубежных финансовых вливаний, направляемых на временное снятие социального напряжения, а не на оживление национальной экономики. Государство, воздерживаясь от патернализма в отношении отечественного производителя, в то же время не может само обходиться без внешних займов. Незаработанные деньги, тем более не вкладываемые в реальную экономику, легко включаются в коррупционные обменные процессы.
Антикоррупционное законодательство:
- Федеральный закон от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной Гражданской службе Российской Федерации»
- Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции»
- Указ Президента РФ от 19.05.2008 № 815 «О мерах по противодействию коррупции»
- Указ Президента РФ от 3 марта 2007 года № 269 «О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению государственных гражданских служащих РФ и урегулированию конфликта интересов»
- Указы Президента РФ о представлении гражданами, претендующими на замещение государственных должностей Российской Федерации, и лицами, замещающими государственные должности Российской Федерации, сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера и размещении сведений на сайтах и предоставления их СМИ от 18 мая 2009 г. № 557-561
- Указ Президента РФ от 13 марта 2012 г. N 297 «О Национальном плане противодействия коррупции на 2012-2013 годы и внесении изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции»
- Постановление Правительства РФ от 26 февраля 2010 г. N 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»
ПРОГРАММА БОРЬБЫ С КОРРУПЦИЕЙ ДОЛЖНА ИСХОДИТЬ ИЗ СЛЕДУЮЩИХ ПРЕДПОСЫЛОК:
n абсолютная победа над коррупцией невозможна;
n не существует стран, обреченных на масштабную и хроническую коррупцию. Россия не является исключением из этого правила;
n ограничение коррупции не может быть разовой кампанией. за окончанием любой кампании всегда может последовать новый, более страшный виток коррупции;
n коррупцию нельзя ограничить только законодательными методами и борьбой с ее проявлениями: когда коррупция достигла больших масштабов и забралась на весьма высокие уровни власти, более эффективна борьба против условий, порождающих коррупцию, чем неподготовленная атака на ее проявления;
n борьба с коррупцией достигает успеха, если она комплексна и постоянна, на это направлены все силы властей и общества;
n антикоррупционная программа должна реализовываться на высшем уровне политического руководства страны при максимальном сотрудничестве с институтами гражданского общества;
n потери, которые несут от коррупции государство и общество в россии, настолько велики, что любые разумные затраты на реализацию антикоррупционной программы обеспечат быструю отдачу, в несколько десятков раз превышающую вложения.
Чрезвычайная сложность преодоления карьеризма, бюрократизма и коррупции как корневых продуцентов множества других аномалий системы государственного управления заключается в парадоксе — единстве самоорганизации, организации и управления, но в отрицательном для общества их значении. Как самоорганизующиеся системы эти аномалии спонтанно возникают, развиваются и креативно самовоспроизводятся при попытках их пресечения. Они изощренно используют возможности организации, наполняя имеющиеся структуры содержанием, обеспечивающим их устойчивость, и производят новые структуры, изначально наполненные таким содержанием.
Разрушение самоорганизующихся таким образом систем может происходить спонтанно в связи с нарастающим обострением ее внутренних противоречий, а также при воздействии на нее другой самоорганизующейся системы противоположной целевой направленности. Наиболее эффективна эта разрушительность, если контрдействующая система зарождается и развивается как продукт внутренних противоречий системы, подлежащей разрушению. Сознательное стимулирование этих процессов является важной частью содержания управленческой деятельности по преодолению опасных для социального организма аномалий.
Главным социальным противоречием дезорганизаций является противопоставление частного интереса интересам социальной системы. Это противопоставление имеет границы, преодоление которых ослабляет положение субъекта как компонента системы, потребляющего ресурсы системы, но не производящего эквивалентного продукта общего предназначения. Достигнув предела профессиональной некомпетентности, система государственной службы испытывает нарастающее давление общества, с одной стороны, и социально ориентированной государственной политики — с другой, и вынуждена производить отбор на должности руководителей специалистов — профессионалов. Образование в кадровом корпусе государства «критической массы» таких руководителей разрушает систему служебных аномалий как противоречащую социально-продуктивной цели государственного управления. Происходящее при этом возрастание авторитета государственно-служебной деятельности привлекает в кадры госслужбы профессионально перспективное пополнение. Нечто подобное произошло в свое время в западных системах управления, вошедшее в историю развития управленческой науки и практики как «революция менеджеров».
Литература
1. Федеральный закон «О системе государственной службы Российской Федерации» от 27.05.2003 N 58-ФЗ
2. Федеральный закон «О государственной гражданской службе Российской Федерации» от 27 июля 2004 г. N 79-ФЗ
3. - Федеральный закон «О противодействии коррупции» от 25.12.2008 № 273-ФЗ
4. Указ Президента Российской Федерации «Об утверждении общих принципов служебного поведения государственных служащих» от 02.08.2002 г. № 885
5. Алиева С.В. Профессиональная культура государственных и муниципальных служащих: состояние и условия инновационной трансформации. - Ростов н /Д.: Наука-Пресс, 2007Бачинин В.А. Этика: Энциклопедический словарь. М.: Изд-во Михайлова В.А., 2005.
6. Гусейнов А.А., Апресян Р.Г. Этика: Учебник. М.: Гардарики, 2006.
7. Золотухина-Аболина Е.В. Современная этика: Учебное пособие. 3-е изд., перераб. и доп.. Ростов-на-Дону: МарТ, 2005.
8. Иванов В.П. Государственная служба Российской Федерации: основы управления персоналом / В.П. Иванов. – М.: Известия, 2004.
9. Ионова А.И. Этика и культура государственного управления. Учебное пособие. М.: Изд-во РАГС, 2005.
10. Канке В.А. Современная этика: учебник /В.А. Канке. М., 2008.
11. Курбанов Р. Формирование нравственности и морали государственных служащих в Российской Федерации. // Власть. – 2008. - № 1.
12. Омельченко Н.А. Этика и культура управления в системе государственной власти и госслужбы: учебное пособие для студентов специальности «Государственное и муниципальное управление» -080504: Допущено Министерством образования Российской Федерации. – 4-е изд. стер. М.:ГУУ, 2010.
13. Осипова И.Н. Этика и культура управления: учебное пособие. М.: ФОРУМ, 2011.
14. Петрунин Ю.Ю., Борисов В.К. Этика бизнеса: Учебник. 4-е изд. М.: ТК Велби, Проспект, 2007.
15. Профессиональная этика: учеб. пособие /отв. Ред. М.И. Росенко. СПб., 2006.
16. Степнов П.П. Этические нормы государственных служащих (социально-философский аспект). М., 2006.
17. Турчинов А.И. Государственная служба России: теория, приоритеты, кадры // Государственная служба. - №5. – 2007
18. Черепанов В.В. Основы государственной службы и кадровой политики / В.В. Черепанов. – М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2008.
19. Шувалова Н.Н. Служебное поведение государственного гражданского служащего: моральные основы. Учебно-практическое пособие. Ростов н/Д: Феникс, 2006.
20. Этика взаимоотношений руководителя и подчиненного// www.humancapital.ru/index/?node_id=442
21. Этика государственного служащего. Зарубежный опыт //www.gosudrabota.ru/kulturnyj-instiut/67-jetika-gosudarstvennogo-sluzhawego.html
ПЕНЗЕНСКИЙ ГОСУДАРСТВЕННЫЙ УНИВЕРСИТЕТ
КАФЕДРА ГОСУДАРСТВЕНННОГО УПРАВЛЕНИЯ
И СОЦИОЛОГИИ РЕГИОНА
Е.В.Еремина
ЭТИКА ГОСУДАРСТВЕННОЙ
СЛУЖБЫ
КУРС ЛЕКЦИЙ
Содержание
Тема 1. Возникновение этики как науки……………………………………….…………..3
Тема 2. Понятие профессиональной этики……………………………….……………..13
Дата: 2018-11-18, просмотров: 301.
