Общие положения. Наряду с гражданами, субъектами административного права выступают юридические лица. Их определение дается в ст. 48 Гражданского кодекса РФ. Юридическим лицом признается организация, которая имеет в собственности, хозяйственном ведении или оперативном управлении обособленное имущество и отвечает по своим обязательствам этим имуществом, может от своего имени приобретать и осуществлять имущественные и личные неимущественные права, нести обязанности, быть истцом и ответчиком в суде.

Это определение значимо для всех отраслей права. Помимо этого, Гражданский кодекс в ст. 51 содержит и чисто административные нормы о том, что юридическое лицо подлежит государственной регистрации и считается созданным со дня внесения соответствующей записи в единый государственный реестр юридических лиц. Подробнее регистрация регулируется Федеральным законом «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей» (см. также Постановление Правительства РФ от 19 июня 2002 г.
№ 439 «Об утверждении форм и требований к оформлению документов, используемых при государственной регистрации юридических лиц, а также физических лиц в качестве индивидуальных предпринимателей»). Регистрирующим органом власти является Федеральная налоговая служба (см. Положение о Федеральной налоговой службе). Государственная регистрация осуществляется в срок не более чем пять рабочих дней со дня представления документов. Документы представляются в регистрирующий орган непосредственно или направляются почтовым отправлением с объявленной ценностью при его пересылке и описью вложения. Не позднее одного рабочего дня с момента регистрации заявителю выдается (направляется) документ, подтверждающий факт внесения записи в государственный реестр. Регистрирующий орган в срок не более чем пять рабочих дней с момента государственной регистрации представляет сведения в государственные внебюджетные фонды для регистрации и снятия с регистрационного учета юридических лиц в качестве страхователей, а также в государственные органы, определенные Правительством РФ, в частности, в Росстат. Последнее правило направлено на практику «одного окна» для удобства учредителей. В дальнейшем регистрации также подлежат внесение изменений в устав, реорганизация и ликвидация юридических лиц.

В гражданском праве, как известно, юридические лица делятся на коммерческие и некоммерческие организации, а также на виды лиц в зависимости от имущественных прав учредителей на передаваемое в уставный капитал имущество, наконец, на организационно-правовые формы юридических лиц (общества, кооперативы, союзы и др.). Ни в одном нормативном акте административного права нет своей четкой классификации юридических лиц, но, исходя из публичных целей данной отрасли права, научно-практическое значение будет иметь деление нами их при рассмотрении на государственные и негосударственные организации. Надо, конечно, понимать всю условность такого деления, т.к. с точки зрения гражданского права частной собственностью является собственность всех юридических лиц, получается, что и любые юридические лица являются частными субъектами. Тем не менее административный подход требует выделения государственных организаций с особыми властными правами государства в отношении их.

Также как и физические, юридические лица по ходу своей деятельности вступают в многочисленные административно-правовые отношения. Кроме уже названного, это, например, отношения с трудовыми инспекторами, статистической и противопожарной службой, лицензионными органами, местными администрациями по разнообразным вопросам. В этом смысле субъектами административного права выступают все юридические лица. Помня об этом, мы посвятим большую часть параграфа организациям, теснее других связанным с органами исполнительной власти, прежде всего государственным организациям. Следует также иметь в виду, что в отличие от гражданского права, где филиалы и представительства юридических лиц не являются субъектами правоотношений, в административном праве, в частности, в налоговых целях, они приобретают статус особого зависимого субъекта.

Государственные организации. Основными организационно-правовыми формами государственных организаций, предусмотренных различными федеральными законами, являются: унитарные предприятия, учреждения, государственные корпорации, государственные фонды и ассоциации экономического взаимодействия субъектов РФ. (Следует также иметь в виду, что близкими по природе к государственным выступают муниципальные унитарные предприятия и учреждения, и правила о них довольно сходны.) Основными их следует считать в отличие от, например, хозяйственных обществ, которые в случае преобладающего участия в них государства также, по сути, будут государственными организациями.

Унитарные предприятия могут учреждаться только государством в виде Российской Федерации или субъекта федерации и муниципальным образованием. Несмотря на свой публичный статус – это коммерческие организации, но особенностью их является владение переданным им имуществом не на праве собственности, а праве хозяйственного ведения или оперативного управления (казенные предприятия), и запрет деления имущества на доли (ст. 113 Гражданского кодекса РФ и ст. 2 Федерального закона от 14 ноября 2002 г. № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях»). Сразу приведем в качестве реальных примеров таких предприятий ФГУП «Рособоронэкспорт», ФГУП «Учхоз «Пригородное», ГУКП «Бийский олиумный завод» и ГУКП «Алтайагропрод». Встречаются государственные предприятия, не являющиеся унитарными – форма, не предусмотренная Гражданским кодексом, например, Федеральное государственное предприятие «Ведомственная охрана железнодорожного транспорта РФ» (ФГП ВО ЖДТ России). Само создание и прекращение, вещные и обязательственные права, принятие на работу руководителей и ряд иных вопросов данных юридических лиц укладываются в предмет гражданского и трудового права. Мы лишь остановимся на сугубо административных аспектах правового положения.

Унитарные предприятия создаются только по решению органов исполнительной власти, значит, в регистрирующий орган предоставляется в т.ч. соответствующий распорядительный акт. Закон (п. 4.
ст. 8) при этом прописывает причины для принятия такого решения. Государственное или муниципальное предприятие может быть создано в случае: 1) необходимости использования имущества, приватизация которого запрещена, в том числе имущества, которое необходимо для обеспечения безопасности РФ; 2) необходимости осуществления деятельности в целях решения социальных задач (в том числе реализации определенных товаров и услуг по минимальным ценам), а также организации и проведения закупочных и товарных интервенций для обеспечения продовольственной безопасности государства; 3) необходимости осуществления деятельности, предусмотренной федеральными законами исключительно для государственных унитарных предприятий; 4) необходимости осуществления научной и научно-технической деятельности в отраслях, связанных с обеспечением безопасности РФ; 5) необходимости разработки и изготовления отдельных видов продукции, находящейся в сфере интересов РФ и обеспечивающей безопасность РФ; 6) необходимости производства отдельных видов продукции, изъятой из оборота или ограниченно оборотоспособной. Казенное предприятие может быть создано в случае: 1) если преобладающая или значительная часть производимой продукции, выполняемых работ, оказываемых услуг предназначена для федеральных государственных нужд, нужд субъекта федерации или муниципального образования; 2) необходимости использования имущества, приватизация которого запрещена, в том числе имущества, необходимого для обеспечения безопасности РФ, функционирования воздушного, железнодорожного и водного транспорта, реализации иных стратегических интересов РФ; 3) необходимости осуществления деятельности по производству товаров, выполнению работ, оказанию услуг, реализуемых по установленным государством ценам в целях решения социальных задач; 4) необходимости разработки и производства отдельных видов продукции, обеспечивающей безопасность РФ; 5) необходимости производства отдельных видов продукции, изъятой из оборота или ограниченно оборотоспособной; 6) необходимости осуществления отдельных дотируемых видов деятельности и ведения убыточных производств; 7) необходимости осуществления деятельности, предусмотренной федеральными законами исключительно для казенных предприятий. Проекты уставов предприятий, например, согласно Порядку утверждения уставов государственных унитарных предприятий, находящихся в ведении Минэкономики России (утв. Минэкономики РФ 16 октября 1997 г.
№ АП-108/243-19/65) разрабатываются в соответствующих департаментах, согласуются с правовым и заинтересованными департаментами и передаются с проектом приказа на утверждение замминистра. При этом руководствуются Примерным уставом федерального государственного унитарного предприятия, основанного на праве хозяйственного ведения (утв. приказом Минэкономразвития РФ от 25 августа 2005 г. № 205). А в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 3 февраля 2000 г. № 104 «Об усилении контроля за деятельностью федеральных государственных унитарных предприятий и управлением находящимися в федеральной собственности акциями открытых акционерных обществ» зарегистрированные уставы федеральных предприятий в течение 10 дней после их регистрации представляются руководителями этих предприятий в Федеральное агентство по управлению федеральным имуществом для внесения соответствующих сведений в реестр федерального имущества.

Согласно ст. 17 Закона, предприятие ежегодно перечисляет в соответствующий бюджет часть прибыли, остающейся в его распоряжении после уплаты налогов и иных обязательных платежей, в порядке, в размерах и в сроки, которые определяются органами власти (прибылью казенного предприятия целиком распоряжаются органы власти). Государство также в отношении предприятия имеет право, в частности, назначать руководителя, согласовывать кандидатуру главного бухгалтера, утверждать показатели экономической эффективности деятельности, доводить до казенного предприятия обязательные для исполнения заказы на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд (ст. 20). Контроль за деятельностью унитарного предприятия осуществляется органом, осуществляющим полномочия собственника, и другими уполномоченными органами. Унитарное предприятие по окончании отчетного периода представляет уполномоченным органам власти бухгалтерскую отчетность и иные документы, перечень которых определяется органами власти (ст. 26).

Учреждения – это некоммерческие организации, созданные собственником для осуществления управленческих, социально-куль-турных или иных функций некоммерческого характера. Обычно, это больницы, университеты, воинские части, колонии, заповедники и др. (например, ГУ «Ведомственная охрана Министерства финансов РФ»). В форме специализированных финансово-кредитных и иных учреждений (форма не вполне подпадающая под понятие учреждения) при Правительстве РФ действуют государственные фонды (Российский фонд федерального имущества, Фонд социального страхования РФ, Фонд обязательного медицинского страхования РФ, Пенсионный фонд РФ) и их отделения, управляющие соответствующими накоплениями (см., например, Постановление Правительства РФ от 12 февраля 1994 г. № 101 «О Фонде социального страхования РФ»). В отличие от унитарных предприятий они могут быть не только государственными и муниципальными, но и частными (ст. 120 Гражданского кодекса РФ). Государственное или муниципальное учреждение может быть казенным (с 2011 г.), бюджетным или автономным. Казенное и бюджетное учреждение, согласно п. 1 ст. 161 Бюджетного кодекса РФ от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ, осуществляет операции по расходованию бюджетных средств в соответствии с бюджетной сметой. Особенностью бюджетного и автономного учреждения в соответствии с Гражданским кодексом РФ и Федеральным законом от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» является то, что по его обязательствам собственник не отвечает. Тем не менее учредитель и для него устанавливает задания в соответствии с предусмотренной его уставом основной деятельностью. В состав учредительных документов государственных учреждений включается акт органа власти о создании. Так, с 2004 г. решения о создании федеральных учреждений принимаются Правительством РФ, а инициативы и проекты документов готовятся в соответствующих цели учреждения ведомствах (см. Постановление Правительства РФ от 10 февраля 2004 г. № 71 «О создании, реорганизации и ликвидации федеральных государственных учреждений»). В отношении тех или иных государственных учреждений нередко принимаются типовые положения (например, уже называемое Типовое положение об образовательном учреждении высшего профессионального образования (высшем учебном заведении)
2008 г.) и примерные уставы (Примерный устав государственного (муниципального) стационарного учреждения социального обслуживания системы социальной защиты населения (утв. приказом Минтруда РФ от 4 ноября 1997 г. № 283). Немаловажным для административного права являются случаи передачи государственным учреждениям отдельных полномочий органов власти. Это наблюдается в государственных фондах, заповедниках, колониях или, к примеру, в ФГУ «Государственная речная судоходная инспекция РФ» (Устав федерального государственного учреждения «Государственная речная судоходная инспекция РФ» (утв. приказом Минтранса РФ от 25 сентября 2003 г. № 193) или в ФГУ «Верхнеобское бассейновое управление по охране водных биологических ресурсов и регулированию рыболовства Федерального агентства по рыболовству (Верхнеобьрыбвод)».

Государственные корпорации – это сугубо государственные и притом федеральные организации некоммерческого характера. Эта форма предусмотрена ст. 7.1 Федерального закона от 12 января
1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях». Итак, это не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная Российской Федерацией на основе имущественного взноса и созданная для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций. Государственные корпорации создаются на основании отдельных федеральных законов, поэтому для их регистрации не требуется учредительных документов. Приняты, например, Федеральные законы от 23 декабря 2003 г. № 177-ФЗ «О страховании вкладов физических лиц в банках РФ», от 17 мая 2007 г. № 82-ФЗ «О банке развития», от 21 июля 2007 г. № 185-ФЗ «О Фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства», от 23 ноября 2007 г. № 270-ФЗ «О Государственной корпорации «Ростехнологии», от 1 декабря 2007 г. № 317-ФЗ «О Государственной корпорации по атомной энергии «Росатом». Имущество, переданное государственной корпорации, является собственностью государственной корпорации. Государство не отвечает по обязательствам государственной корпорации, если законом, предусматривающим создание государственной корпорации, не предусмотрено иное.

Государственные компании – некоммерческие организации, не имеющие членства и созданные Российской Федерацией на основе имущественных взносов для оказания государственных услуг и выполнения иных функций с использованием государственного имущества на основе доверительного управления. Это новая организационно-правовая форма, предусмотренная ст. 7.2 Закона о некоммерческих организациях, в основном совпадающая с государственными корпорациями, за исключением того, что помимо права собственности на переданное в качестве взноса государственное имущество, получает также право доверительного управления в отношении иного определенного государственного имущества.

Государственные академии наук – некоммерческие самоуправляемые научные организации: Российская академия наук (РАН) и отраслевые академии (Российские академия сельскохозяйственных наук, медицинских наук, образования, архитектуры и строительных наук, художеств) (см. ст. 6 Федерального закона от 23 августа 1996 г.
№ 127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике»). В силу своей профессиональной значимости, академии наук в отдельных случаях получают на согласование подзаконные акты министерств (в области экологии и др.).

Фондом, для целей Гражданского кодекса, признается не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная гражданами и (или) юридическими лицами на основе добровольных имущественных взносов, преследующая социальные, благотворительные, культурные, образовательные или иные общественно полезные цели (ст. 118). Несмотря на это определение, учредителями фондов могут выступать и государственные органы. Особенности создания и деятельности фондов отдельных видов могут устанавливаться федеральными законами о таких фондах, например, Федеральный закон от 13 мая 2008 г. № 68-ФЗ «О центрах исторического наследия президентов РФ, прекративших исполнение своих полномочий» предусматривает создание Администрацией Президента РФ соответствующих центров в форме фондов, без права их банкротства. Властями Алтайского края учрежден «Алтайский гарантийный фонд».

Ассоциации экономического взаимодействия субъектов РФ – это некоммерческие организации, учредителями которых являются органы государственной власти субъектов федерации и которые создаются на добровольной основе в целях межрегиональной интеграции и социально-экономического развития субъектов федерации (см. Федеральный закон от 17 декабря 1999 г. № 211-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности ассоциаций экономического взаимодействия субъектов РФ»). Таковой, в частности, является Ассоциация «Сибирское соглашение». Руководящие органы ассоциации и их должностные лица представляют интересы ассоциации в федеральных, региональных и муниципальных органах власти в пределах полномочий, определенных учредительным договором и уставом ассоциации. (Аналогом этих ассоциаций на международном уровне являются международные правительственные организации, но их правовое положение это уже предмет международного права.)

Негосударственные организации. «Частные» организации (коммерческие и некоммерческие) обычно не обладают какой-либо особой правосубъектностью в области административного права. Даже политические партии – разновидность общественных организаций, мало чем отличаются от большинства негосударственных организаций, за исключением отношений с избирательными комиссиями; в прежние, советские годы, было иначе: КПСС играла закрепленную законом руководящую роль и нередко официально была в числе органов принятия подзаконных нормативных актов. Стоит же остановиться, как было сказано, на хозяйственных обществах (акционерных и с ограниченной ответственностью), где так или иначе преобладающим участником является государство. Есть примеры «государственных» обществ с ограниченной ответственностью, например, 99% долей в уставном капитале ООО Алтайский краевой коммерческий «Сибирский социальный банк» принадлежат Алтайскому краю. Более обычным случаем является участие государства в акционерных обществах, например, в 100% акций ОАО «Российские железные дороги», «Особые экономические зоны», «Объединенная зерновая компания» и «Алтайводсервис», что объясняется выбором этой формы при постепенной приватизации госпредприятий (акционирование госсектора). В науке XIX в. (Штейн, Пахман) было даже распространено мнение о необходимости деления акционерных компаний на частные и публичные, преследующие преимущественно государственно-хозяйственные цели. Русский ученый И.Т. Тарасов в своей диссертации по полицейскому (административному) праву (последнее не случайно), посвященной акционерным обществам, в меньшей степени, но также считал данные хозяйственные общества своеобразным органом управления (самоуправления)[63]. Сегодня вряд ли можно согласиться с таким «полицейским» подходом к акционерным обществам, являющимся обычной формой коммерческих организаций. Тем не менее и сегодня среди всех хозяйственных обществ ряд акционерных сильнее вовлечены в административно-правовые отношения.

Когда государству принадлежит большинство акций, то права государства на управление в таких обществах очевидны. Но предусмотрены и случаи особого влияния государства на акционерные общества, где ему принадлежит меньшая часть акций. Во-первых, ст. 6 Федерального закона от 21 декабря 2001 г. № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» предусмотрено утверждение перечня стратегических организаций. Сейчас действует Перечень стратегических предприятий и стратегических акционерных обществ (утв. указом Президента РФ от 4 августа 2004 г. № 1009), где названы, например, ОАО «Газпром» (около 38% акций государства), ряд оборонных заводов, портов и аэропортов и др. Во-вторых, согласно ст. 38 этого же Закона, в целях обеспечения обороноспособности страны и безопасности государства, защиты нравственности, здоровья, прав и законных интересов граждан Правительство РФ и органы субъектов федерации могут принимать решения об использовании специального права на участие в управлении открытыми акционерными обществами («золотая акция»). Решение об использовании специального права («золотой акции») может быть принято при приватизации имущественных комплексов унитарных предприятий или при принятии решения об исключении открытого акционерного общества из перечня стратегических акционерных обществ независимо от количества акций, находящихся в государственной собственности. Для этого назначаются представитель государства в совет директоров (наблюдательный совет), который участвует в общем собрании акционеров с правом вето при принятии общим собранием акционеров решений, и представитель в ревизионную комиссию общества. Специальное право («золотая акция») используется с момента отчуждения из государственной собственности 75% акций соответствующего открытого акционерного общества.